公務員考錄制度對干部隊伍規(guī)模和年齡結構的影響分析

● 韓磊

■責編/張新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

公務員制度是西方在“文官制”基礎上逐步建立和發(fā)展起來的一套制度體系。我國考錄制度的實踐呈現(xiàn)出諸多不同于西方的特點，最突出的就是西方實行的政務官和公務員分立的制度，而我國在上述方面則是合一的。因此，公務員考錄制度不僅局限于人才引進領域，而是與整個干部人事制度聯(lián)系在一起的，對干部選拔培養(yǎng)全鏈條都產(chǎn)生重要的影響。本文以2003年以來考錄制度的相關數(shù)據(jù)為基礎，分析考錄制度對干部規(guī)模和結構方面產(chǎn)生的影響及其原因。

一、考錄制度對公務員規(guī)模的影響

公務員考錄制度建立以來，對干部隊伍的補充發(fā)揮了主渠道的作用。近年來，公務員招考的規(guī)模更是呈現(xiàn)大幅度增長的趨勢，從表1“招考人數(shù)”欄不難看出，在不到10年的時間里，公務員招錄的人數(shù)翻了2番。

與招考規(guī)模相對應的，是社會考生對公務員報考熱情持續(xù)上升和報名人數(shù)的直線上行，“公務員熱”凸顯，見圖1。

從2003-2010年的8年期間，平均每年招考的人數(shù)接近11000人，按照中組部披露的數(shù)據(jù)，在2007年，全國黨政機關干部數(shù)是688.9萬人①，每年新進入的公務員數(shù)量占到了干部總數(shù)的1/70，這是一個很高的比例。在這些熱數(shù)據(jù)背后，有必要對招錄人員的規(guī)?？刂谱鲆粋€分析：這樣的規(guī)模是怎樣形成的，受到了哪些因素的影響？本文將從以下幾個方面展開分析：

表1 2003-2010年公務員招錄數(shù)據(jù)

圖1 歷年國家公務員考試報名人數(shù)統(tǒng)計

一是黨政機關的用人沖動。按照北京大學王浦劬的觀點，政治權力具有擴展、延展的特性。②黨政機關的行政功能的擴充化趨勢是由權力的內(nèi)在特征決定的。伴隨著行政職能的擴張，必然產(chǎn)生的是對行政編制的需求和行政人員的增加。改革開放30年來，我國政府于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次大規(guī)模的政府機構改革，每次機構改革都提出要壓縮政府的規(guī)模。有的學者將其總結為“帶動—量化”的模式③，所謂“帶動”即以政府機構改革帶動行政體制改革，所謂“量化”即把機構和人員的“精簡”作為機構改革的目標。但從實際執(zhí)行的情況看，始終沒有走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。伴隨過去20年政府機關機構改革，行政機關的擴張和用人沖動的趨勢卻是愈加明顯，公務員招考作為公務員進口的主渠道，其招錄的規(guī)模呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢，而且增長的幅度也是越來越大。

二是大批公務人員的集中退休。我國目前正廳（局）級及以下的干部都是執(zhí)行60歲退休的規(guī)定。在上世紀70年代，干部隊伍出現(xiàn)了青黃不接的情況，這是新中國成立以來出現(xiàn)的一個斷層期，大規(guī)模的干部選拔工作迫在眉睫。中央以選拔培養(yǎng)中青年干部作為干部工作的首要任務，提出了干部年輕化、革命化、知識化的目標。1982年-1984年期間，全國共提拔200多萬青年干部，形成了一個干部的擁擠層。④而且從當時的情況看，受到文革十年的影響，這些干部的年齡都是偏大的，導致這一批干部大規(guī)模集中退休出現(xiàn)在了本世紀的前10年。尤其是我國的基層大多執(zhí)行著內(nèi)退的規(guī)定，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科級干部是按照51歲就退出工作崗位，等到年滿60歲再正式辦理退休手續(xù)，這就使得干部退休的批次向前集中，加劇了干部在這一階段退休的數(shù)量。在政府機關職能擴張和用人沖動加強的情況下，任何行政編制都是要滿編運行，而不會留下空缺。因此，數(shù)量龐大的干部退休存量既成為大規(guī)模的干部新老更替的啟動因素，也為集中的大規(guī)模的公務員考錄創(chuàng)造了條件。

三是受到公務員職位特點的影響。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上的一項調(diào)查顯示，多數(shù)人因為公務員具有以下好處而愿意參加公務員考試，主要原因有:穩(wěn)定的收入和生活，良好的保障；公務員收入不是最高，但福利極好；有一定的社會地位及相應的權限；職業(yè)軌跡確定，工作沒有太大的浮動性；此外,能夠成為國家機構員工，本身帶有榮譽性質(zhì)。⑤

圖2 成為公務員的好處

在上述因素中，較高的社會地位是吸引眾多年輕人報考公務員的一個最重要的因素，同時，由于目前我國經(jīng)濟和社會發(fā)展程度還不是很高，社會保障體系還不是很健全，在這樣的社會發(fā)展階段，公務員穩(wěn)定的收入和保障無疑具有很大的誘惑力。從2008-2013年N 部門所錄取的具有直接從單位考取的人員情況看，從事業(yè)單位中參加中央國家機關的公務員考試并最后被錄用的最多，占到34.4%，其次是國有企業(yè)，占到32%，民營企業(yè)和外資企業(yè)合計占比15.6%，僅僅這三項的占比總和就達到82%，這就說明公務員對于體系外的職業(yè)群體的誘惑力還是相當大的。

四是高等教育的發(fā)展和社會整體的就業(yè)形勢的影響。進入21世紀以來，中國的高等教育得到了空前的發(fā)展，從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，2008年以來高等學校畢業(yè)生人數(shù)持每年上漲的態(tài)勢，已經(jīng)從2008年的559萬增加到了2013年的699萬人，6年間累計達到3839萬人，平均每年畢業(yè)的人數(shù)達到640萬⑥，大量的受過良好教育的高校畢業(yè)生群體為公務員隊伍提供了良好的選擇基礎。

五是招考規(guī)模對干部編制數(shù)的依賴。以上是從外因來看公務員招考對干部規(guī)模的影響因素，從內(nèi)部的干部規(guī)?？刂茩C制來看，國家對于干部規(guī)模的控制，主要掌握在各級編辦手中。編辦在每五年一次的政府換屆中，對各級政府組成部門的“三定”方案進行重新審定，這“三定”方案中包含了定機構、定職能、定編制，根據(jù)各單位的職能定位來確定人員的編制，各單位的人數(shù)都是嚴格控制在編制數(shù)以內(nèi)。中央和地方的公務員主管部門，雖然負責干部的規(guī)劃和管理工作，卻不負責干部隊伍的總體規(guī)模控制，考錄部門不會專門結合干部隊伍結構等問題對招錄計劃做出引導或限制，其唯一的標準是不能超越各單位的編制數(shù)，這也是近年來考錄規(guī)模不斷擴大的重要原因。

總而言之，目前公務員考錄數(shù)量和規(guī)模，更多是取決于經(jīng)濟社會條件、公務員職位特點、社會人才儲備情況及就業(yè)形勢、干部編制控制等因素。從公務員考錄制度科學發(fā)展的角度，應當根據(jù)干部隊伍的整體結構狀況，通過適當限制或鼓勵報考的一系列技術手段，來實現(xiàn)對規(guī)模的控制。

二、考錄制度設計對干部年齡結構的影響

作為公務員補充的主要制度化渠道和方式，考錄制度不僅影響到干部的整體規(guī)模和數(shù)量，更重要的是對干部的素質(zhì)和結構產(chǎn)生了重要的影響。干部隊伍的結構有很多方面，一般認為是包括年齡、性別、專業(yè)、民族、職務層次、地區(qū)、來源渠道等多個方面，其中干部的年齡結構是非常重要的一個方面。2003年以來，考錄制度的設計和安排究竟對干部隊伍的年齡結構產(chǎn)生了怎樣的影響，這些影響是主動政策調(diào)整的結果，還是政策實施的結果性體現(xiàn)，下面將展開針對性的分析。

廢除領導職務的終身制，實行干部工作的常態(tài)化、制度化更替被普遍認為是中國干部人事制度改革的起始點，也是鄧小平為代表的第二代領導集體對干部人事工作的重要貢獻。制度化的更替，其重要的標識就是實行區(qū)分職務層級的干部退休年齡限制。在我國，正省部級干部的退休年限是65歲，副省部級及以下的退休年限是60歲；另外，地方根據(jù)其實際情況，還實行不同標準的“內(nèi)退”制度，對于不滿退休年限的干部，保留適當?shù)拇?，而不賦予工作職權，干部也不再承擔具體的工作任務。因此，年齡在干部隊伍建設中，是非常重要的因素。我們以某部門為例子，觀察考察考錄制度實行后，對新招錄干部年齡因素是否有影響。圖3顯示了某部門從2003年至2012年10年間新招錄公務員的年齡情況。

從該示例多反映的情況表明，很明顯，最近10年來，通過公務員考錄進入中央國家機關人員的平均年齡呈現(xiàn)出上漲的態(tài)勢，而且10年間，平均上漲2歲，以每年0.2歲的態(tài)勢呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。這個上升的態(tài)勢反映了怎樣的問題?又會對干部整體工作產(chǎn)生怎樣的影響？我們注意到，公務員考錄雖然有明確的年齡限制，一般情況而言⑦，是要求報考者年齡不得超過35周歲。但是，除去此上線的普遍性要求之外，對于每個具體的職位，不得再另行設置年齡的限制。那么，造成年齡趨勢上升的主要原因是什么，本文認為主要有以下幾點：

圖3 2003-2012某部門公務員考錄人員平均年齡

一是政策性原因。對圖3進行細致的分析，我們不難看到，近10年來新招錄公務員平均年齡上漲，在2006年之前主要是持平狀態(tài)或小范圍區(qū)間反復，總體保持平穩(wěn)的態(tài)勢，2006年以后則呈現(xiàn)出集中上漲的態(tài)勢。對此，我們已經(jīng)進行過詳細的分析，就是2006年以后，中央國家機關的公務員招錄開始逐步實行要求報考者具備2年以上的基層工作經(jīng)歷，報考者必須經(jīng)過高等教育的學習和訓練，在結束高等教育之后或者是兩段學業(yè)中間，還要再加上至少2年的基層工作經(jīng)歷，方可滿足報考的條件。這項要求是干部政策制定者為了增加干部對基層的了解，增進干部對基層的感情，鞏固執(zhí)政基礎的政策措施，反映在考錄領域，尤其是新招錄公務員的年齡上，就直觀地表現(xiàn)為招錄人員平均年齡的增長態(tài)勢。

二是技術性原因。公務員考錄的筆試和面試試題，是發(fā)揮人才甄選功能的基本載體，從公務員主管部門而言，在試題的命制和題本的選擇上，始終遵循著技術性服從政治性的基本原則，即技術層面的考慮是為了更好地實現(xiàn)政策目標。中共中央在干部工作的導向上，提出要要更加注重從基層和生產(chǎn)一線選拔培養(yǎng)干部，建立來自基層一線的干部選拔培養(yǎng)鏈。在這一總的方針原則的指導下，在考錄領域，在試題的命制方面，就更加體現(xiàn)對基層和一線工作經(jīng)歷的考察，這一點在筆試的申論中表現(xiàn)得非常明顯。

從筆試當前的考察科目來看，行政職業(yè)能力測驗（Administrative Aptitude Test，簡稱AAT)不同于一般的智力測驗，也不同于公共基礎知識或具體專業(yè)知識技能的測驗，而主要是通過測試一系列心理潛能，考察考生在行政職業(yè)領域內(nèi)多種職位上取得成功的可能性。這種考試測驗的是一個人在多年生活、學習和實踐中通過積累而形成的能力，其性質(zhì)是一種基本潛在能力的考試。⑧申論考試是具有模擬公務員日常工作性質(zhì)的能力測試，該考試所提供的一般都是社會性較強的背景材料，讓考生去進行分析和論述，從而測查考生處理公務員日常事務的潛能。⑨

從上述行政職業(yè)能力測驗和申論兩個科目的考察內(nèi)容區(qū)分上看，行政職業(yè)能力測驗主要是考察考生的多年形成的知識積累和潛能，而申論則更容易成為考察考生工作經(jīng)驗的載體，從近年來出現(xiàn)的申論試題看，也是多圍繞基層工作的相關素材出題，比如2010年的申論是圍繞著海洋治理和開發(fā)問題，2011年的申論是圍繞著基層的教育問題等等。

在面試中，主要是采用結構化面試或者是無領導小組討論的方式，考察的要素主要是圍繞著考生的綜合分析、計劃組織、溝通、應急、人際關系、信息收集等方面進行，更加側重對考生綜合素質(zhì)與能力的考察，因此對基層情況的熟悉和了解，在面試過程中會體現(xiàn)地更加明顯。以下是網(wǎng)上發(fā)布的近年來的一套面試試題：1、近年來“空巢老人”養(yǎng)老問題開始顯現(xiàn)，某市準備就“空巢老人”養(yǎng)老模式問題召開一次研討會。假如這次會議代表的確定，聯(lián)絡和接待由你負責，你會怎么做？2、在研討會上有人認為，隨著我國老齡化時代的到來，應當倡導老年人選擇到養(yǎng)老院等社會化養(yǎng)老機構養(yǎng)老，但也有人堅持應該家庭養(yǎng)老，認為這更符合我國“子女盡孝”的傳統(tǒng)。對這兩種觀點，你怎么看？ 3、冬季來臨，某養(yǎng)老院計劃為老人配置一批取暖設備，由于資金缺口達20萬元，打算問企業(yè)募集資金。假如你是養(yǎng)老院院長，在座教官是某企業(yè)負責人，請你現(xiàn)場模擬說服企業(yè)愿意出資20萬元為養(yǎng)老院購買取暖設備。4、市民政部門接到某養(yǎng)老院工作人員服務態(tài)度差的投訴后，成立了調(diào)查組，由你牽頭負責，假如你們正在這家養(yǎng)老院進行調(diào)查時，碰到記者對你進行現(xiàn)場采訪。你會怎么反應？

從上述原題的4個題目中，涉及的對人口老齡化現(xiàn)象、社會養(yǎng)老模式、調(diào)查研究等，都是與基層工作實際經(jīng)驗相關的內(nèi)容，如果考生沒有基層的工作經(jīng)驗，也可以回答，但要真正答出水平，還是需要有相當?shù)幕鶎庸ぷ鞯姆e累。在這樣的考察背景下，無疑是具有更多基層經(jīng)歷，年齡閱歷都相對豐富的考生更容易得到高分。因此，也在一定程度上使得考生的平均年齡呈現(xiàn)出上漲的態(tài)勢。

三是外部競爭原因。在圖3中已經(jīng)有分析，近10年來公務員考錄的競爭比例越來越高，考錄的難度也不斷增加，相對于報考省級及以下的考生而言，報考中央國家機關的考生總體上是處于公務員考錄的高分區(qū)段，有的考生多次考取方才被錄用，在這樣的競爭態(tài)勢下，成功獲得錄用的考生年齡段也是呈現(xiàn)增長的態(tài)勢。

從上述的分析來看，中央國家機關新招錄公務員的年齡在近年來呈現(xiàn)的上漲態(tài)勢，是考錄政策、社會就業(yè)形勢等綜合因素在干部年齡結構上呈現(xiàn)的反映。筆者認為，期間起到關鍵性作用的，是對2年基層工作經(jīng)歷的報考條件這一政策因素。目前，這一政策已經(jīng)在2012年得到了全面的落實，實現(xiàn)了100%的考生具備2年以上的基層工作經(jīng)歷，政策對年齡結構的影響力到達一個峰值平臺，據(jù)此，在相關政策要求不發(fā)生大的變化的情況下，目前中央國家機關新招錄公務員平均年齡應保持29歲這樣一個相對穩(wěn)定的區(qū)間。

在過去10年間，中央國家機關新錄用干部平均年齡的增長，從個體發(fā)展的角度，由于新招錄人員出于職業(yè)發(fā)展的初期，對整個職業(yè)生涯的影響應該是可以忽略的，但從一個普遍情況的角度來看，這一變化似乎與干部年輕化的要求不一致。作為干部選拔的主渠道，考錄政策既要實現(xiàn)干部工作整體的部署和要求，體現(xiàn)出政治性的要求，同時也應當注意到，考錄更應看做是一項制度化的、相對去價值化的人才甄選模式，不宜附加過多的考試測評之外的政策功能，否則將不利于考錄工作的科學化。

注釋

① 參閱《新中國60年黨的建設成就》，黨建讀物出版社，2010年4月第一版，P169頁。

② 參閱《政治學基礎》北京大學出版社，王浦劬主編，P83頁。

③ 參閱《改革開放以來政府機構改革的回溯、反思與展望》周望 載《行政論壇》2009年第5期。

④ 參閱《中央公務員與名校》載《世界博覽》2009年第6期，P25頁。

⑤ 資料來源：http://edu.qq.com/a/20121122/000318_1.ht.

⑥ 數(shù)據(jù)來源自人力資源和社會保障部網(wǎng)站。

⑦ 對于少數(shù)民族地區(qū)和特殊崗位，年齡限制會有適當?shù)姆潘桑瑫r，近年來，對于應屆的博士畢業(yè)生，也將年齡界限適度放寬到40周歲。

⑧ 資料來源：360百科

⑨ 同上