基于耕作地塊調(diào)查的土地整理規(guī)劃設(shè)計——以太康縣王盤村為例

張蚌蚌，王 數(shù)，張鳳榮,，徐 艷，鄖文聚，孔祥斌,

（1.中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，北京 100193；2.國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控 重點實驗室，北京 100193）

本文定義田塊為自然因素和田間基礎(chǔ)設(shè)施分割形成的基本耕地單元，耕作地塊為承包人的實際耕作單元。耕作地塊調(diào)整是通過土地權(quán)屬空間位置調(diào)整，以促進耕地集中連片的土地整理。耕作地塊調(diào)整在理論研究和土地整理實踐中又被稱作土地整合、產(chǎn)權(quán)調(diào)整、權(quán)屬調(diào)整或互換并地等。

德國土地整理的第一階段正是“歸并耕作地塊、調(diào)整權(quán)屬”[1]，耕作地塊調(diào)整是開展土地整理工作的必要前提[2]，是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)條件[3]，可以促進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展[4-5]，促進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[6]。商丘市將耕作地塊調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)一前一后、同步實施，有效減少了耕地的破碎化，促進了耕地集中連片[7]。新疆博樂市將互換并地和土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證同步推進[8]?！?013年中央一號文件”指出，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。通過對破碎化田塊的整理和土地權(quán)屬的歸并，增加總體耕地面積，擴大農(nóng)戶土地面積，提高土地生產(chǎn)潛力和農(nóng)戶競爭力[9]。

土地細碎化目前在中國普遍存在[10-11]。目前研究主要集中于農(nóng)地流轉(zhuǎn)對減輕細碎化程度的探討，而關(guān)于土地整理對細碎化作用的研究文獻十分缺乏[12]。本文根據(jù)對王盤村耕作地塊的實際調(diào)查，刻畫耕地破碎的過程、揭示其原因，分析其存在的問題，并總結(jié)歸納出耕作地塊調(diào)整的指導原則和程序，探究耕地地塊調(diào)整的規(guī)劃設(shè)計方案，為當前高標準基本農(nóng)田土地整治項目中開展權(quán)屬調(diào)整提供理論支撐。

1 耕地破碎現(xiàn)狀及原因分析

1.1 耕地自然破碎

由于地形等自然因素，特別是道路、溝、渠等田間基礎(chǔ)設(shè)施造成耕地破碎，稱為耕地自然破碎或田塊破碎。耕地自然破碎廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)，例如，對河南省太康縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村莊的15戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)：15個村共有54個田塊，每個村的田塊數(shù)量多在2—6塊（表1）。而該縣馬頭鎮(zhèn)王盤村耕地24.78 hm2，卻被河流和道路分割成11塊，分別是大北地11.39 hm2，東北地0.84 hm2，隴西4.77 hm2，隴東2.27 hm2，北邊1.25 hm2，“西邊1”1.49 hm2，“西邊2”0.97 hm2，“南邊1”0.46 hm2，“南邊2”0.39 hm2，“東邊1” 0.50 hm2，“東邊2”0.43 hm2（圖1）。

1.2 耕地權(quán)屬破碎

土地包產(chǎn)到戶時，綜合考慮耕地的肥瘦狀況，距離村莊、道路遠近情況，灌排便利程度等因素，對田塊進行分割承包給不同農(nóng)戶，導致耕地權(quán)屬破碎，即耕作地塊破碎。例如，太康縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村莊的15戶農(nóng)戶，平均每戶耕作地塊數(shù)量是3.33塊，多的有6塊（表1）。王盤村24.78 hm2耕地竟然有耕作地塊212塊；小于0.07 hm2的耕作地塊有75塊。說明與耕地自然破碎相比，權(quán)屬破破碎化更嚴重。

表1 太康縣9鎮(zhèn)15戶耕作地塊及其經(jīng)營現(xiàn)狀Tab.1 The cultivated plot and operating status of fifteen households in nine towns of Taikang County

1.3 耕地破碎的原因分析

根據(jù)作者調(diào)查，1991年包產(chǎn)到戶時，王盤村分為兩個村民組，共60戶，265人，全村人均耕地面積0.09 hm2。當時按照“肥瘦搭配”原則分地，具體分配方法如下：村民一組是大北地0.0467 hm2/人，隴西或者隴東0.0333 hm2/人，西邊1或南邊1田塊0.0113 hm2/人，東邊1或南邊2田塊0.0067 hm2/人，村民一組總計0.0980 hm2/人；村民二組是大北地0.0380 hm2/人，隴西或東北地0.0247 hm2/人，北邊是0.0113 hm2/人，西邊2或東邊2田塊0.0127 hm2/人，村民二組總計0.0867 hm2/人（原單位為畝，精確到第四位進行區(qū)分）。另外，具體分配時綜合考慮到宅基地和村邊的門前廢地。

按照這種分配原則，包產(chǎn)到戶形成的耕作地塊共212塊，分別是大北地57塊，東北地7塊，隴西35塊，隴東12塊，北邊25塊，西邊1有21塊，西邊2有18塊，南邊1有8塊，南邊2有8塊，東邊1有14塊，東邊2有7塊（圖1）。平均田塊面積2.25 hm2，平均耕作地塊面積0.12 hm2?？梢?，王盤村耕地不僅存在自然破碎，權(quán)屬破碎化更加嚴重。

圖1 王盤村耕地現(xiàn)狀圖Fig.1 The status of the cultivated plot

綜上，自然因素、承包分割和“肥瘦搭配”是造成耕地破碎化的原因，而“肥瘦搭配”承包分割是造成耕地破碎的主要原因。

2 耕作地塊破碎造成的問題

2.1 耕作效率低下，不利于農(nóng)業(yè)機械化應用

耕作地塊面積為0.03—0.60 hm2，聯(lián)合收割機的耕作效率隨耕作地塊面積增加而遞增[13]。王盤村耕作地塊面積不大于0.03 hm2/塊和0.03—0.07 hm2/塊的累積耕地面積分別為0.56 hm2，3.24 hm2，根據(jù)聯(lián)合收割機耕作效率與耕作地塊面積的對應值[13]，所需要的耕作時間共為35.10 h；若換為耕作地塊面積都是0.12 hm2/塊（現(xiàn)狀平均耕作地塊面積）的等量耕地，則耕作時間為23.67 h，可節(jié)省耕作時間11.43 h?？梢?，當前狹小的耕作地塊，嚴重影響了農(nóng)業(yè)機械的耕作效率。

太康縣屬于豫東平原區(qū)，狹小而分散的耕作地塊使得懸空粑、聯(lián)合收割機都不愿進入，極大地限制了農(nóng)業(yè)機械的應用，沒有發(fā)揮出平原區(qū)應有的機械化優(yōu)勢。

2.2 灌溉排水不便，造成機井溝渠破壞與維護困難

據(jù)筆者在太康縣的調(diào)查，由于每戶少則2—3個耕作地塊，多則4—5塊甚至6—7塊；農(nóng)民每次灌溉排水的時候需要安裝2—7次水泵、拖拉機或電力，需要擺放和收回2—7次輸水管，不僅浪費了人力，給農(nóng)民帶來了極大的不便，嚴重影響了灌排效率，而且增加了水泵、水管等的破損速度；同時，過多安裝水泵、拖拉機動力也增加了人為因素和機械因素對機井、溝渠等的損壞。此外，分散的耕作地塊不利于灌排設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃布局。

由于每戶的耕作地塊較多，在維護機井、溝渠等灌排設(shè)施時大家都有一種“與自己關(guān)系不大”的心態(tài)，而不去制止一些對灌排設(shè)施破壞的行為，也沒有保護維修灌排設(shè)施的積極性。

2.3 種林占用基本農(nóng)田

由于耕作地塊狹小，經(jīng)營不便，無法實行機械化生產(chǎn)，少數(shù)不愿種田的村民在耕地里種樹。樹木根系龐大深遠，地下越界吸水、吸肥，影響到相鄰耕地的水肥，導致想種田的村民也不得不將耕地改成林地，從而使很多基本農(nóng)田變成了林地。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，王盤村南部“南邊1”田塊的0.46 hm2耕地、村北部的“北邊”田塊1.27 hm2耕地，村東部的“東邊1”田塊0.50 hm2耕地在6年前全是基本農(nóng)田，由于上述原因現(xiàn)在全變成了楊樹林，并且田塊南邊1、東邊1、北邊分別有1戶、2戶，2戶進行了住房建設(shè)。

此外，耕作地塊分散導致農(nóng)戶無法進行統(tǒng)一的治蟲、除草、施肥等，從而給田間管理帶來了麻煩和困難。

3 耕作地塊調(diào)整的規(guī)劃設(shè)計

3.1 開展“耕作地塊調(diào)整”的指導原則

開展耕作地塊調(diào)整前征求農(nóng)民意見，鼓勵農(nóng)民參與。農(nóng)民是耕地的主人，是耕地的經(jīng)營者，是耕作地塊調(diào)整后的受益者，政府應該在政策上支持，在法律上提供服務，在實施上積極指導和引導，充分發(fā)揮勞動人民的積極性。

在當前農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變和土地流轉(zhuǎn)緩慢[14]的大背景下，耕作地塊調(diào)整必須保留原有分地人口不變，原有耕地面積不變。借鑒日本產(chǎn)權(quán)調(diào)整經(jīng)驗[15]，同時考慮中國農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，耕作地塊調(diào)整的具體指導原則為：（1）優(yōu)先將耕作地塊與自己的父母、兄弟等親朋調(diào)整在一起，這會方便農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地，從而進一步擴大耕作地塊面積。（2）將有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，與有意承包土地的農(nóng)戶耕作地塊相鄰，從而方便流轉(zhuǎn)以增加耕作地塊面積。（3）農(nóng)戶所得到調(diào)整后的耕作地塊應優(yōu)先與其原有的土地位置相近；如果農(nóng)戶所有的土地調(diào)整前都臨近道路，其所得到調(diào)整后的土地也應優(yōu)先臨近原道路；土地整理前利用最充分的土地應優(yōu)先分配給原所有者。（4）農(nóng)戶盡量保留一個原來經(jīng)營的耕作地塊，以滿足繼承祖業(yè)的心理。（5）盡可能合并田塊，調(diào)整耕作地塊，從而減少田塊和耕作地塊的數(shù)量，以減少田間道路、田埂、溝渠等占地面積。（6）在耕作地塊調(diào)整協(xié)調(diào)人員的指導下，根據(jù)有利于耕地規(guī)模化的原則，調(diào)整后的耕作地塊應盡量大。

3.2 開展“耕作地塊調(diào)整”的程序

開展耕作地塊調(diào)整前先做好具體整理方案和耕作地塊調(diào)整方案，與農(nóng)民協(xié)商并征得農(nóng)民同意后開始實施。通過平整土地、修路、打井、修渠、挖溝等工程措施，使得田間基礎(chǔ)設(shè)施盡量均一化。在參考農(nóng)用地分等定級成果[16]的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民參與評價耕地等級，得出對于所有耕作地塊的質(zhì)量等級，以用于耕作地塊調(diào)整過程中面積折算或者補償。

借鑒商丘市各試點行政村開展“耕作地塊調(diào)整”工作的做法，“耕作地塊調(diào)整”的程序具體如下：（1）預先做好耕作地塊調(diào)整規(guī)劃設(shè)計方案；（2）召開會議聽取群眾意見，修改并完善方案；（3）評定耕地等級，核實耕作地塊面積；（4）等級折算方案公示，抓鬮分配，農(nóng)戶簽字確認；（5）土地權(quán)屬登記；（6）上報土地流轉(zhuǎn)服務中心備案。程序進行中應確保村民自愿、自主，操作過程公開、公正。

3.3 耕作地塊調(diào)整的規(guī)劃設(shè)計——以太康縣馬頭鎮(zhèn)王盤村為例

首先，調(diào)整前將北邊、南邊1、東邊1的楊樹林地全部由各家賣掉，復墾為耕地。由于該地區(qū)土壤肥沃，復墾后地力可以很快恢復，復墾后耕地盡可能平整、均一化。

其次，將南邊1和南邊2兩個小田塊合并為南邊田塊；將東邊1和東邊2田塊合并為東邊田塊；將西邊1和西邊2田塊合并為西邊田塊。這樣該村田塊數(shù)量就由11塊變?yōu)榱?塊（圖2）。

然后，根據(jù)村民對耕地質(zhì)量評價結(jié)果，參考農(nóng)用地分等成果，將王盤村耕地分為兩個等級。大北地、東北地、隴西、隴東、西邊為一等地，南邊、東邊、北邊為二等地。

最后，按“兩個不變”原則，村民進行抓鬮并加權(quán)平均分配耕地，每戶農(nóng)民都分得兩塊地，一等地和二等地。

王盤村耕作地塊調(diào)整的具體做法為：南邊、東邊、北邊村莊附近的耕地共2.99 hm2，按照人均0.0113 hm2均勻分配；大北地、東北地、隴西、隴東、西邊按照村民一組人均0.0867 hm2，村民二組人均0.0753 hm2進行每家一塊統(tǒng)一分配。各戶的耕作地塊位于哪一田塊采用公平的抓鬮確定，同時可以根據(jù)確定的耕地等級來對個別分配較差耕地做適當補償；并且為了日后土地流轉(zhuǎn)的需要，事先約定讓一個大家庭中有威望者抓鬮，然后按輩分高低依次分配土地，并且盡量將有意承包土地的農(nóng)戶與打算轉(zhuǎn)包土地者耕作地塊相鄰，以方便之后進行土地流轉(zhuǎn)來進一步提高耕作地塊面積。

圖2 耕作地塊調(diào)整規(guī)劃設(shè)計圖Fig.2 Design of the cultivated plot adjustment planning

4 耕作地塊調(diào)整后的效果分析

4.1 耕作地塊調(diào)整后的景觀指數(shù)分析

參照景觀指數(shù)定義[17]，重新定義斑塊面積（PS）/hm2、斑塊數(shù)（NP）/塊、平均斑塊面積（MPS）/ hm2/塊，比較耕作地塊調(diào)整前后的景觀指數(shù)（表2）。

由表2可知，調(diào)整前后自然斑塊（田塊）數(shù)量由11塊變?yōu)?塊，減少了自然斑塊數(shù)量，促進了農(nóng)田集中連片，優(yōu)化了農(nóng)田景觀格局?？偟臋?quán)屬斑塊（耕作地塊）數(shù)量由212塊減少到120塊，調(diào)整后斑塊的破碎度大大降低，每戶耕作地塊數(shù)量只有2塊（個別1塊），減少了1—3塊，擴大了耕作地塊面積，有利于提高耕作效率、節(jié)約時間成本。平均斑塊面積（平均耕作地塊面積）從0.12 hm2增加到0.21 hm2，調(diào)整后的平均斑塊面積顯著增加，不僅有利于機械化，而且有利于規(guī)模化經(jīng)營。

表2 調(diào)整前后景觀指數(shù)對比Tab.2 The comparison of landscape index before and after adjustment

4.2 耕作地塊調(diào)整后增加耕地數(shù)量分析

由于將三個田塊現(xiàn)有的林地復墾為耕地，使村內(nèi)耕地面積凈增加2.23 hm2。將田塊南邊1和南邊2合并，將東邊1和東邊2合并，將西邊1和西邊2合并，可減少三條田間道路，相當于增加耕地約0.03 hm2。由于耕作地塊從212塊減少到120塊，耕作地塊凈減少92塊，即相當于可以凈減少92個田埂占用耕地面積約0.33 hm2。

所以，耕作地塊調(diào)整后，王盤村通過林地復墾、田塊合并，凈增加耕地2.59 hm2，占該村耕地面積的10.45%。另外，還可以通過平整廢棄的溝渠、整理廢棄地、適當復墾村莊周圍的護村林來增加耕地面積。

4.3 耕作地塊調(diào)整后的耕作效率分析

這里的耕作效率值根據(jù)有效割幅1.0 m、作業(yè)速度0.8 m/s的半喂入式聯(lián)合收割機在不同面積耕作地塊作業(yè)的測定[13]。由表3可知，耕作地塊調(diào)整后，耕作效率極大提高，王盤村耕地總的耕作時間減少了30.96 h。

表3 耕作地塊調(diào)整前后耕作效率對比Tab.3 The comparison of cultivated efficiency before and after the adjustment

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

根據(jù)對農(nóng)村田塊、耕作地塊 的調(diào)查分析，得出如下研究結(jié)果：（1） 當前耕地破碎表現(xiàn)為自然破碎和權(quán)屬破碎，即田塊破碎和耕作地塊破碎。自然條件、水利工程和道路的建設(shè)，造成田塊破碎，而 “肥瘦搭配”承包權(quán)分割，造成耕地更為細碎。（2）耕作地塊破碎會導致耕作效率低下、不利于農(nóng)業(yè)機械應用、灌溉排水不便、田間管理困難等問題。（3）開展耕作地塊調(diào)整過程中征求村民意見，是公眾參與土地整理的有效途徑。（4）總結(jié)歸納出耕作地塊調(diào)整的指導原則和程序，并以王盤村為例探究耕作地塊調(diào)整的規(guī)劃設(shè)計方案。（5）通過開展基于耕作地塊調(diào)整的土地整理，可以增加耕地面積，降低耕地破碎化程度，優(yōu)化耕地景觀格局，提高耕地耕作效率。

5.2 討論

（1）作者將該耕作地塊調(diào)整規(guī)劃設(shè)計方案和該村村民、村長進行了溝通交流，村民和村長都贊成該耕作地塊調(diào)整方案，但具體實施中還需要如下條件：一是需要政府支持和德高望重且有魄力的村干部領(lǐng)導帶頭實施。在河南省人均1—1.5畝耕地的農(nóng)村，即使調(diào)整耕作地塊后一家也只有5畝左右的耕地，靠農(nóng)業(yè)收入難以致富，農(nóng)民花費時間精力進行耕作地塊調(diào)整的意愿也不會很強烈。二是如果有農(nóng)業(yè)企業(yè)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，就能夠?qū)崿F(xiàn)更大規(guī)模的經(jīng)營，同時，農(nóng)民可以實現(xiàn)就業(yè)分化，進城務工或在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工。三是借助當前全國開展的高標準基本農(nóng)田建設(shè)土地整治項目，在進行田間工程建設(shè)的同時，進行耕作地塊調(diào)整。

（2）耕作地塊調(diào)整應和土地流轉(zhuǎn)同步推進，不僅解決耕地權(quán)屬細碎化問題、擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，而且可以形成更大的耕作地塊面積，以應用大型機械，助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

（3）土地證券化是破解耕地細碎化、促進耕地集中連片的重要途徑，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)前提下，利用證券市場功能，將不可移動、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動的金融資產(chǎn)，實現(xiàn)集中連片和規(guī)模效應。

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