我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的整合研究

邵文娟，劉曉梅

(1.大連科技學(xué)院 管理工程系，遼寧 大連 116025;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的整合研究

邵文娟1，劉曉梅2

(1.大連科技學(xué)院 管理工程系，遼寧 大連 116025;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)也呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的特征。為打破養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”的制度格局，急需將我國(guó)目前的五大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋向人群全覆蓋的邁進(jìn)。在整合我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系過(guò)程中，將采取漸進(jìn)式的改革，分三大階段逐步實(shí)施，預(yù)計(jì)到2040年實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群全覆蓋。

城鄉(xiāng)居民;養(yǎng)老保險(xiǎn);制度體系

1 我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系現(xiàn)狀

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步于1951年，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，整體上實(shí)現(xiàn)了從“國(guó)家-單位”保障模式向“國(guó)家-社會(huì)”保障模式的轉(zhuǎn)型，最終形成了如圖1所示的以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(略稱城職保)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(略稱城居保)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(略稱新農(nóng)保)和農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，并逐步從制度全覆蓋向人群全覆蓋轉(zhuǎn)變。截至2011年末，我國(guó)城職保已覆蓋全國(guó)所有縣，參保人數(shù)達(dá)2.84億人，新農(nóng)保和城居保參保人數(shù)達(dá)到3.61億人，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)達(dá)6.22億人，比2005年增長(zhǎng)了2.86倍，實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。

圖1 我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系現(xiàn)狀

然而，由于二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系呈現(xiàn)出巨大的城鄉(xiāng)差異。如表1所示，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在保險(xiǎn)方式、資金來(lái)源渠道和繳費(fèi)、統(tǒng)籌層次、待遇水平、享受資格條件等方面都存在巨大差距。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，覆蓋面較廣，具有較強(qiáng)的互濟(jì)性，保障水平逐年提高;而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿參保的形式，覆蓋面較窄，互濟(jì)性較弱，保障水平過(guò)低，無(wú)法滿足農(nóng)民的基本生活需要，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平差距越來(lái)越大。

表1 我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異

續(xù)表

為打破目前我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，整合碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，需要建立覆蓋全社會(huì)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使城鄉(xiāng)居民都能夠享受到公平的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)。

2 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的構(gòu)成

我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(略稱城鄉(xiāng)居保)體系的構(gòu)建是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)不可或缺的制度建設(shè)，也是整合我國(guó)“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及完善社會(huì)保障制度的必經(jīng)之路。城鄉(xiāng)居保最大限度地摒棄了對(duì)城鄉(xiāng)居民身份的劃分，將我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整合為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城職保以及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)(參見(jiàn)圖2)。

圖2 改革后覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系

2.1 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

將目前的城居保、新農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為城鄉(xiāng)居保。城鄉(xiāng)居保的運(yùn)作方式以城居保為模板進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。其保險(xiǎn)對(duì)象為農(nóng)村16周歲以上(在校學(xué)生除外)的居民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)16周歲以上(在校學(xué)生除外)、沒(méi)有參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民;繳費(fèi)方式還是按照定額制，在城居保的基礎(chǔ)上，增設(shè)繳費(fèi)檔次;參保方式由自愿參保向強(qiáng)制參保轉(zhuǎn)換;政府補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)在原來(lái)的基礎(chǔ)上逐步提高中央政府和地方政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大政府財(cái)政投入;統(tǒng)籌層次由縣級(jí)統(tǒng)籌向市級(jí)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)換，然后向省級(jí)統(tǒng)籌跨越，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

2.2 城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

城職保是我國(guó)建立最早、以勞動(dòng)者為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革后的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變動(dòng)較小，主要是在原有制度的基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)施做實(shí)個(gè)人賬戶，建立隱性債務(wù)的償還機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)對(duì)象包括各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員、基金會(huì)從業(yè)人員、事業(yè)單位從業(yè)人員。制度模式仍堅(jiān)持“統(tǒng)賬結(jié)合”，繳費(fèi)方式和給付方式不變。改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵:一是將事業(yè)單位從業(yè)人員納入城職保，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全國(guó)推廣事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革;二是提高參保率，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌;三是加快推進(jìn)企業(yè)年金計(jì)劃的實(shí)施，期待以企業(yè)年金提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率。

2.3 公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)從建立之初就完全不同于企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然這種“雙軌制”的運(yùn)行方式帶來(lái)了諸多不利因素，但考慮公務(wù)員工作的特殊性，有必要為其保持相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且這也是國(guó)際的普遍做法。因此，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)在費(fèi)用來(lái)源、待遇標(biāo)準(zhǔn)以及管理等方面仍維持原有做法，只是在養(yǎng)老金替代率方面需要適當(dāng)降低，這樣便于縮小與其他群體間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的差距。需要注意的是其保險(xiǎn)對(duì)象只包括公務(wù)員，而事業(yè)單位的工作人員則隨事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)行，逐步并入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上建立強(qiáng)制性的職業(yè)年金，以此來(lái)彌補(bǔ)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后養(yǎng)老金水平的降低。

3 構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的步驟及重點(diǎn)

3.1 戰(zhàn)略步驟

第一階段(2014-2020年)，完善各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，使養(yǎng)老保險(xiǎn)由試點(diǎn)向全國(guó)推廣，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋。

第二階段(2021-2030年)，整合新農(nóng)保、城居保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)居保，將農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)或就業(yè)不穩(wěn)定居民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等納入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全事業(yè)單位職業(yè)年金和企業(yè)職工的企業(yè)年金制度。

第三階段(2031-2040年)，養(yǎng)老保險(xiǎn)由制度全覆蓋向人群全覆蓋轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保方式由自愿參保向強(qiáng)制參保轉(zhuǎn)換，建立城職保、城鄉(xiāng)居保、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)相互間的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，最終形成以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系(參見(jiàn)圖3)。

圖3 覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的改革步驟和重點(diǎn)

3.2 實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容

3.2.1 第一階段(2014-2020年)實(shí)施重點(diǎn)

(1)新農(nóng)保制度全國(guó)范圍內(nèi)推廣，逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。截至2011年底，全國(guó)新農(nóng)保參保人數(shù)已經(jīng)達(dá)到3.26億人，其中達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡的人數(shù)有8921.78萬(wàn)人。盡管2011年所有省份的參保人數(shù)都實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，但是各省份的增長(zhǎng)情況和增長(zhǎng)速度差別較大。如表2所示，增長(zhǎng)最快的寧夏和最慢的北京相差近6倍，增幅超過(guò)2倍的省份達(dá)12個(gè)，增幅低于50%的省份有5個(gè)，其中增幅沒(méi)有突破10%的有北京和天津。

表2 2011年各省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

從領(lǐng)取人數(shù)的增長(zhǎng)率來(lái)看，實(shí)現(xiàn)翻倍的省份有15個(gè)，除西藏外所有省份都實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，而西藏卻下降了近15%。從領(lǐng)取人數(shù)占總參保人數(shù)的比例來(lái)看，所有省份都高于12%，全國(guó)平均為27.33%，高于城職保制度該比例2個(gè)百分比，其比例最高的天津接近80%，說(shuō)明10個(gè)參保人員中就有將近8個(gè)人在領(lǐng)取養(yǎng)老金。

從參保人數(shù)占農(nóng)村人口的比例來(lái)看，全國(guó)平均接近50%。從2009年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，僅用3年時(shí)間便實(shí)現(xiàn)了50%的覆蓋率，可見(jiàn)，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)到2020年基本全覆蓋的發(fā)展目標(biāo)。但從表2的數(shù)據(jù)可以看出各省的差距較大。參保人數(shù)占農(nóng)村人口比例最高的重慶接近86%，并且有15個(gè)省份超過(guò)了50%。但也有進(jìn)展較慢的省份，如黑龍江省僅為16%，并且有6個(gè)省份不超過(guò)30%。

綜上所述，目前各省份參保人數(shù)的增長(zhǎng)情況、參保人數(shù)占農(nóng)村人口比例以及參保人員的年齡結(jié)構(gòu)存在較大差距。如吉林、上海的新農(nóng)保開(kāi)展還是以60歲以上老人為主體，沒(méi)有將“擴(kuò)面”工作展開(kāi);如黑龍江、廣東、內(nèi)蒙古新農(nóng)保的覆蓋面沒(méi)有打開(kāi)，覆蓋率僅20%左右;如天津、北京、新疆新農(nóng)保推廣的速度較慢;還有天津、新疆無(wú)論是新農(nóng)保參保人數(shù)的增速上還是參保比率上都明顯低于全國(guó)平均水平，應(yīng)在第一階段全面貫徹新農(nóng)保的實(shí)施，到2020年前實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的全覆蓋。同時(shí)，考慮到新農(nóng)保制度從2009年開(kāi)始基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)一直固定在55元，保障水平過(guò)低，須逐步提高養(yǎng)老金的水平。

(2)城居保應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)籌及全國(guó)范圍的制度全覆蓋。城居保從2011年7月1日啟動(dòng)試點(diǎn)工作，首批試點(diǎn)確立的覆蓋面達(dá)到60%，目標(biāo)是到2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。截至2012年9月末，全國(guó)城居保和新農(nóng)保兩項(xiàng)制度的保險(xiǎn)對(duì)象已經(jīng)達(dá)到4.49億人，其中去除新農(nóng)保的參保人數(shù)3.26億人和領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)8922萬(wàn)人(2011年末數(shù)據(jù))的話，城居保的參保人數(shù)僅有1億人左右，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)僅有3000萬(wàn)人左右，距離目標(biāo)還有很大差距，仍需進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，提高統(tǒng)籌范圍，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。

(3)擴(kuò)大事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，改革對(duì)象涵蓋所有類型的事業(yè)單位工作人員，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍開(kāi)展改革。2009年出臺(tái)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定事業(yè)單位從業(yè)人員需加入城職保，但從各試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，其改革范圍和對(duì)象的規(guī)定存在較大差異。有的地方實(shí)行全員統(tǒng)籌;有的地方只對(duì)全額事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)籌或只對(duì)差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)籌;有的地方甚至還停滯在10年前啟動(dòng)的合同制工人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選聘制干部基本養(yǎng)老保險(xiǎn)狀態(tài)。改革內(nèi)容的不統(tǒng)一，一定程度上延緩了事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)程。因此，為加快改革進(jìn)程，應(yīng)規(guī)范事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革內(nèi)容，將改革范圍由試點(diǎn)地區(qū)向全國(guó)范圍擴(kuò)大，保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)由差額補(bǔ)助型事業(yè)單位和自收自支型事業(yè)單位的職員向所有類型事業(yè)單位的職員擴(kuò)大。

(4)城職保做實(shí)個(gè)人賬戶的徹底貫徹不能過(guò)度期待以“擴(kuò)面”新人來(lái)解決隱性債務(wù)問(wèn)題。雖然城職?；鸬氖罩б?guī)模不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的省份擺脫了收不抵支的困境，虧損的省份從2002年的29個(gè)減少到2011年的14個(gè)，但虧損總額卻不斷擴(kuò)大，由2002年的477億元上升到2011年的767億元。基金結(jié)余規(guī)模盡管呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，但結(jié)余的65%都是政府財(cái)政的補(bǔ)貼，其余部分基本都是由于“擴(kuò)面”工作的開(kāi)展使基金收入大于支出。如果“擴(kuò)面”工作開(kāi)展到一定程度后，所帶來(lái)的“紅利”逐漸減少甚至消失，反而會(huì)加大基金的支出壓力，如果不加大政府財(cái)政補(bǔ)貼，將會(huì)導(dǎo)致基金的收不抵支。而政府的財(cái)政補(bǔ)貼是否有余力承擔(dān)起更重的負(fù)擔(dān)呢?

從1997年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)正式向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式轉(zhuǎn)軌開(kāi)始，由于社會(huì)統(tǒng)籌基金無(wú)力化解制度轉(zhuǎn)軌所帶來(lái)的隱性債務(wù)問(wèn)題，造成對(duì)個(gè)人賬戶的嚴(yán)重透支，形成個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題。近幾年，為了保證養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，國(guó)家財(cái)政逐年加大補(bǔ)助。在目前的財(cái)政收支狀況下，要實(shí)現(xiàn)增加養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出而不進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政赤字，最好的辦法就是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮財(cái)政支出項(xiàng)目，為增加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼騰出空間，這也是最切實(shí)際的解決辦法。

未來(lái)10余年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)將會(huì)快速增長(zhǎng)。雖然伴隨著“擴(kuò)面”工作的推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模會(huì)逐步壯大，但考慮到大批“新人”退休時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)“擴(kuò)面”潛力用完后，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將很難維持下去，并且“新人”未來(lái)養(yǎng)老金收益的精算現(xiàn)值將會(huì)大于其繳費(fèi)的精算現(xiàn)值，因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，保證基金的保值增值。

3.2.2 第二階段(2021-2030年)實(shí)施重點(diǎn)

(1)構(gòu)建城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將新農(nóng)保、城居保以及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)整合到一起，打破目前“碎片化”的制度安排，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌。

我國(guó)城居保于2011年7月開(kāi)始試點(diǎn)，而在此之前部分省市已經(jīng)開(kāi)始嘗試，并且在探索階段便將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施。如北京和成都于2009年便開(kāi)始實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和給付標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定與國(guó)務(wù)院頒布的試點(diǎn)意見(jiàn)略有不同，但其啟動(dòng)的時(shí)間比全國(guó)提前了兩年，并超前實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居保的全覆蓋，這為我國(guó)城鄉(xiāng)居保的構(gòu)建提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和參考的范本。

從城居保的設(shè)計(jì)上來(lái)看，與新農(nóng)保的制度內(nèi)容基本相同。首先，繳費(fèi)檔次的規(guī)定方面，城居保的繳費(fèi)檔次在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上增設(shè)了5個(gè)檔次;其次，政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼及個(gè)人賬戶的建立方面，做法基本相同;最后，關(guān)于養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件和待遇水平的規(guī)定方面，兩者完全相同。

綜上所述，城居保和新農(nóng)保的設(shè)計(jì)上基本相同，便于實(shí)現(xiàn)中央政府的預(yù)期目標(biāo)，即“中央政府鼓勵(lì)有條件的地方，應(yīng)將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保合并實(shí)施，其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施”。在第一階段新農(nóng)保制度和城居保制度改革的基礎(chǔ)上，將兩個(gè)制度合并實(shí)施，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，無(wú)論時(shí)機(jī)的選擇還是基礎(chǔ)條件的準(zhǔn)備都十分充足，能夠保障改革的順利進(jìn)行。

在新農(nóng)保和城居保合并的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)也整合到城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，不僅利于農(nóng)民工在農(nóng)村和城鎮(zhèn)間的轉(zhuǎn)移，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移。而對(duì)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員來(lái)說(shuō)，可以自由選擇城職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保。這樣構(gòu)建的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)或就業(yè)不穩(wěn)定居民、靈活就業(yè)人員、被征地農(nóng)民等群體覆蓋進(jìn)來(lái)，從而使我國(guó)“碎片化”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以逐步整合。

(2)完成事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，與城職保整合。在第一階段改革的基礎(chǔ)上，徹底完成事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，并在改革內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。改革后的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與城職保內(nèi)容相同，無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方面還是待遇方面都與企業(yè)做法相同，為勞動(dòng)力的流動(dòng)鋪平道路。

(3)擴(kuò)大城職保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在城職保做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高參保率，使各類企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶和事業(yè)單位工作人員盡可能納入保險(xiǎn)范圍，逐步提高統(tǒng)籌層次，爭(zhēng)取2030年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。從2010年的數(shù)據(jù)來(lái)看，參加城職保的人數(shù)為19402.34萬(wàn)人，而城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為34687.00萬(wàn)人，可見(jiàn)城職保的覆蓋率僅為55.94%，仍需進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，提高參保率，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

(4)全國(guó)范圍內(nèi)建立健全事業(yè)單位職業(yè)年金，全力推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展。事業(yè)單位的職業(yè)年金制度在促進(jìn)制度走向融合、縮小待遇差距、促進(jìn)人員流動(dòng)等方面發(fā)揮著重要作用。盡管我國(guó)2009年出臺(tái)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》中明確提出要建立事業(yè)單位的職業(yè)年金制度，但是目前我國(guó)對(duì)職業(yè)年金制度的定位和發(fā)展目標(biāo)還不是十分明確，還需要建立一套科學(xué)、具體的職業(yè)年金制度方案，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。另外，考慮到目前企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率明顯低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金的替代率這一事實(shí)，應(yīng)該加快企業(yè)年金的建設(shè)，使企業(yè)年金真正發(fā)揮養(yǎng)老保障第二支柱的作用，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，保障老人退休后的生活水平。

3.2.3 第三階段(2031-2040年)實(shí)施重點(diǎn)

(1)將城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保方式由自愿參保向強(qiáng)制參保轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人群全覆蓋。在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，下一步需要實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋，使所有國(guó)民都能夠公平享受養(yǎng)老保障。欲實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群全面覆蓋，則需要考慮將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保形式由自愿參保向強(qiáng)制參保轉(zhuǎn)換。因?yàn)槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的一種，而社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于社會(huì)救助、社會(huì)福利的本質(zhì)特征就是強(qiáng)制性，所以按照社會(huì)保險(xiǎn)制度的屬性，城居保應(yīng)該將參保方式由自愿參保向強(qiáng)制實(shí)施轉(zhuǎn)換。如果城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取強(qiáng)制的方式參保，在一定程度上可以維持參保居民參保意識(shí)的長(zhǎng)期性，提高參保率，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“制度全覆蓋”邁向“人群全覆蓋”。

(2)構(gòu)建城職保、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居保之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，實(shí)現(xiàn)人才的無(wú)障礙流動(dòng)。在城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推進(jìn)過(guò)程中，需要盡早解決不同制度之間的政策銜接問(wèn)題。為此，人力資源社會(huì)保障部等部門(mén)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2012年11月公布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》。該意見(jiàn)稿對(duì)于城居保與城職保、新農(nóng)保之間的相互轉(zhuǎn)移進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但由于是征求意見(jiàn)稿，并沒(méi)有真正實(shí)施。所以，改革后的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城職保的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法需要進(jìn)一步明確和落實(shí)，為勞動(dòng)力在不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、單位間的流動(dòng)掃清障礙。

(3)實(shí)現(xiàn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。鑒于各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都已在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，逐漸實(shí)現(xiàn)了人群全覆蓋，則需要進(jìn)一步提高各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，不僅利于發(fā)揮收入再分配功能，而且更有利于勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。

改革完成后，最終將形成以城職保、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居保為核心的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，使所有國(guó)民都能夠公平享受社會(huì)養(yǎng)老保障。此后可以考慮適當(dāng)延遲退休年齡，探討延遲退休年齡的可行性方案，并實(shí)施漸進(jìn)式改革，對(duì)不同群體采取差別措施。

［1］鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012:19-68.

［2］鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略:養(yǎng)老保險(xiǎn)卷［M］.北京:人民出版社，2011:89-107.

Research on the Integration of Social Pension Insurance System of Urban and Rural Residents in China

SHAO Wen-juan1，LIU Xiao-mei2
(1.Department of Management Engineering，Dalian Institute of Science and Technology，Dalian 116025，China;2.College of Public Management，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Due to the affect of urban and rural dualistic structure，the endowment insurance in China has presented the feature of division between urban and rural areas.In order to break the system pattern of the fragmentation in endowment insurance，it is urgent to integrate the current five endowment insurance systems into an endowment insurance system which takes the endowment insurance for urban enterprise employees，public functionary，urban and rural residents as the core to achieve the target from the complete coverage on system to the complete coverage on crowds.In this process，the progressive innovation will be taken，executed gradually from three stages.By expectation，the complete coverage on crowds will be achieved by 2040.

urban and rural residents;pension insurance;system hierarchy

C913.7

A

1009-3907(2013)11-1369-06

2013-09-18

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目(11YJA840008);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BSH082)

邵文娟(1981-)，女，遼寧大連人，講師，博士，主要從事社會(huì)保障研究;劉曉梅(1964-)，女，遼寧大連人，教授，博士，主要從事社會(huì)保障研究。

責(zé)任編輯:

沈 玲