國(guó)有民營(yíng)模式:公共服務(wù)“逆市場(chǎng)化”的選擇

王歡明, 諸大建

(1. 大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院, 遼寧 大連 116024;2. 同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 上海 200092)

自“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以來(lái),公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給是政府改革的主流方向之一,并在20世紀(jì)90年代達(dá)到頂峰。然而,近年來(lái)公共服務(wù)的供給出現(xiàn)了“逆市場(chǎng)化”的現(xiàn)象,即政府將之前外包等民營(yíng)化的公共服務(wù)收回重新由政府主導(dǎo)提供[1-3]。不少國(guó)家正在重新審視已走過(guò)的公共服務(wù)私有化或外包等民營(yíng)化道路,并認(rèn)為公共服務(wù)本身是一項(xiàng)公共權(quán)利,其消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)反映了民主對(duì)政治平等的要求[4]。在這種背景下,不少國(guó)家產(chǎn)生了新的公共服務(wù)發(fā)展方向,例如在英國(guó)和澳大利亞,強(qiáng)制性的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)手段被廢除;在新西蘭,其對(duì)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行了修正,重新強(qiáng)調(diào)政府的角色以更好地向公眾輸送服務(wù);在美國(guó),地方政府開(kāi)始出現(xiàn)了“逆市場(chǎng)化”的現(xiàn)象,即將原有合同外包出去的公共服務(wù)重新收歸國(guó)有[5];在中國(guó),公共醫(yī)療衛(wèi)生、城市公交服務(wù)、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革在21世紀(jì)初被視為一種失敗,公共服務(wù)出現(xiàn)了大規(guī)模的逆市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)[6],例如2009年中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》,提出要強(qiáng)化政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生制度中的責(zé)任,使得各地政府陸續(xù)出現(xiàn)了回購(gòu)民營(yíng)醫(yī)院的舉動(dòng)。

實(shí)質(zhì)上, “逆市場(chǎng)化”運(yùn)動(dòng)是對(duì)以往公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上的選擇, 正如魏伯樂(lè)等在《私有化的局限》中指出: 私有化是件好事, 但有局限性[7]?！澳媸袌?chǎng)化”現(xiàn)象, 并不是完全摒棄市場(chǎng)化機(jī)制, 也不是回歸到政府直接壟斷供給的模式, 代替的是地方政府通過(guò)加強(qiáng)自身權(quán)力來(lái)對(duì)市場(chǎng)管制,通過(guò)對(duì)壟斷進(jìn)行管制以及降低政府在合同外包中的交易成本問(wèn)題, 追求公益性與效率性的雙重標(biāo)準(zhǔn)。 一方面發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控與管理的機(jī)制,采用國(guó)有產(chǎn)權(quán)形式確保公共服務(wù)的公益性特征; 另一方面繼續(xù)采用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng),確保公共服務(wù)供給的高效率特征; 此外,政府部門(mén)也逐漸意識(shí)到了公共參與的重要性, 并逐漸有意識(shí)地引導(dǎo)公民參與。 因而,本文試圖從理論與案例兩層面來(lái)研究公共服務(wù)“逆市場(chǎng)化”所帶來(lái)的政府、市場(chǎng)和公眾三方主體合作所形成的國(guó)有民營(yíng)模式,即該種新模式形成的原因、合作機(jī)理及實(shí)踐應(yīng)用。

一、 公共服務(wù)現(xiàn)有的治理模式比較

20世紀(jì)以來(lái),世界上很多國(guó)家的公共服務(wù)治理模式選擇,直接體現(xiàn)的是政府角色與市場(chǎng)角色之間的相互替代過(guò)程,見(jiàn)圖1。

圖1 政府與市場(chǎng)角色的轉(zhuǎn)換

從20世紀(jì)30年代羅斯福新政開(kāi)始到20世紀(jì)70年代,主要是強(qiáng)調(diào)政府為主,采用國(guó)有企業(yè)供給服務(wù),但效率低下;20世紀(jì)80年代從里根政府變革以及“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以來(lái),主要是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的機(jī)制,私營(yíng)企業(yè)參與公共服務(wù)的生產(chǎn),但政府會(huì)出臺(tái)各種規(guī)制政策,這樣一方面由于通貨膨脹,另一方面由于設(shè)備老化引起維護(hù)費(fèi)用上漲,企業(yè)的成本不斷上漲,但政府以保護(hù)公共利益為由拒絕企業(yè)增加收費(fèi)的要求,使得企業(yè)虧損,導(dǎo)致服務(wù)水平降低[8];自2008年金融危機(jī)開(kāi)始,要求政府行動(dòng)起來(lái)的呼聲出現(xiàn)了,政府開(kāi)始接管這些企業(yè),給予大量補(bǔ)貼,私人資本退出。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)公共服務(wù)改革也基本吻合上述過(guò)程,即1949—1978年的政府管制階段,特點(diǎn)是政府以命令和控制為手段的公共服務(wù)供給;1979—2008年的政府經(jīng)營(yíng)階段,特點(diǎn)是公共服務(wù)的供給出現(xiàn)了市場(chǎng)化的分權(quán);自2009年以來(lái)的多元主體合作治理階段,特點(diǎn)是政府主導(dǎo)下的多元主體參與[9],政府收回了部分外包出去的公共服務(wù)所有權(quán)。

如上所述,政府經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)主導(dǎo)是公共服務(wù)提供的兩類(lèi)基本方式。前者強(qiáng)調(diào)政府直接供給、科層化控制,但通常被認(rèn)為缺乏回應(yīng)性;后者強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制,被認(rèn)為可以提高公共部門(mén)效率。根據(jù)公共服務(wù)的所有權(quán)和管理權(quán)二分法,實(shí)踐中可分為國(guó)有國(guó)營(yíng)模式、私有私營(yíng)模式和公私合作伙伴模式。

第一,國(guó)有國(guó)營(yíng)模式,即政府擁有產(chǎn)權(quán),并進(jìn)行直接管理,國(guó)有企業(yè)是生產(chǎn)者,政府的意志決定了國(guó)有企業(yè)的行為。一般采用壟斷經(jīng)營(yíng),目的是保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及保證市場(chǎng)有序經(jīng)營(yíng),尤其是對(duì)私營(yíng)部門(mén)不愿投資而社會(huì)又不可缺少的領(lǐng)域[10],但該模式缺乏競(jìng)爭(zhēng),因此往往績(jī)效不佳。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代就是屬于這種情形。第二,私有私營(yíng)模式,即公共服務(wù)私有化,強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。該模式最終能否成功取決于政府是否能進(jìn)行強(qiáng)有力監(jiān)管,從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看,短期內(nèi)能提高效率,但長(zhǎng)期來(lái)看又會(huì)催生寡頭壟斷。第三,公私合作伙伴模式,即政府與私人部門(mén)合作供給。政府創(chuàng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),并要求私人部門(mén)按合同內(nèi)容達(dá)到相關(guān)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),但該模式面臨著政府如何監(jiān)管私營(yíng)部門(mén)的難題[11]。一段時(shí)期來(lái),中國(guó)城市某些公共服務(wù)采用公私合作伙伴模式之所以不成功,不是因?yàn)槟Ｊ奖旧淼膯?wèn)題,而是在政府與企業(yè)如何合作,企業(yè)如何提高服務(wù)績(jī)效以及政府如何承擔(dān)投入與監(jiān)管責(zé)任上存在問(wèn)題[12]。

上述三種公共服務(wù)治理模式?jīng)]有能夠取得更好績(jī)效,主要問(wèn)題是政府在合同管理中的駕馭能力和對(duì)運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管力不足[13],政府經(jīng)營(yíng)方式缺乏效率,而市場(chǎng)主導(dǎo)方式中存在高昂的交易成本,公共服務(wù)所追求的公益性和效率難以兼得。隨著新公共服務(wù)理念的出現(xiàn),公眾參與公共服務(wù)供給的呼聲高漲,在政府、市場(chǎng)和公眾三方主體合作過(guò)程中,越來(lái)越多的研究者認(rèn)為可以采用網(wǎng)絡(luò)治理理念來(lái)供給公共服務(wù)[14],將政府、市場(chǎng)間的公私合作與政府部門(mén)間協(xié)調(diào)管理有機(jī)地結(jié)合。因此公共服務(wù)出現(xiàn)“逆市場(chǎng)化”過(guò)程,體現(xiàn)了政府的投資與監(jiān)管責(zé)任,是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)營(yíng),并給予公眾更多的參與形式和深度,區(qū)別于國(guó)有國(guó)營(yíng)、私有私營(yíng)和公私合作伙伴模式,轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理理念,選擇國(guó)有民營(yíng)模式。在中國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐上,國(guó)有民營(yíng)模式的出現(xiàn)是以公共管理領(lǐng)域的改革為背景,與政府職能的轉(zhuǎn)變緊密相關(guān)。自2002年黨的十六大以來(lái),政府職能的轉(zhuǎn)變更加注重公共服務(wù)供給,努力構(gòu)建服務(wù)型政府。即一方面明確公共服務(wù)供給是政府的四項(xiàng)基本職能之一,需要加大政府財(cái)政投入以體現(xiàn)政府責(zé)任;另一方面創(chuàng)新供給模式,在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,推動(dòng)公共服務(wù)供給主體和供給方式多元化,建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的供給模式。公共服務(wù)供給的治理理念和政策的轉(zhuǎn)變,為國(guó)有民營(yíng)模式在中國(guó)的出現(xiàn)和發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

二、 公共服務(wù)治理路徑的選擇:國(guó)有民營(yíng)模式

國(guó)有民營(yíng)模式[15-16],本質(zhì)是將公共責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合,是典型的網(wǎng)絡(luò)治理。其由政府占多數(shù)股份,董事會(huì)及管理高層的人事由政府主導(dǎo),但具體的經(jīng)營(yíng)通過(guò)招投標(biāo)或協(xié)商授予合同。筆者從三個(gè)維度建構(gòu)公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式治理理論分析框架:①公共服務(wù)供給的三大主體;②各主體的權(quán)利與義務(wù);③治理機(jī)制。具體關(guān)系如圖2所示,該模型是對(duì)世界發(fā)展報(bào)告[17]所提出的公共服務(wù)提供模型的具體應(yīng)用和深化。

圖2 公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式治理框架

1. 公共服務(wù)的三大主體

實(shí)踐證明無(wú)論是政府或市場(chǎng)自身都無(wú)法供給公眾滿意的服務(wù),傳統(tǒng)的政府管制和私有化理論越來(lái)越受到質(zhì)疑和批判,社會(huì)公眾的聲音作為第三種力量逐漸被政府和運(yùn)營(yíng)者所吸收。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn),政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等主體只有通過(guò)彼此通力合作,才能滿足日益復(fù)雜的公共服務(wù)需求。在中國(guó)公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式治理中,需要結(jié)合實(shí)際背景構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),即建立政府自上而下為主導(dǎo)、兼有多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)。其中,政府在決定公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值等方面發(fā)揮著其他組織無(wú)法替代的作用,其主要職責(zé)包括對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰及退出程序等進(jìn)行規(guī)范,而運(yùn)營(yíng)企業(yè)則在設(shè)立條件、資質(zhì)認(rèn)定、職業(yè)資格、稅收政策等方面,與事業(yè)單位享有平等待遇。

2. 各主體的權(quán)利和義務(wù)

上述三類(lèi)主體彼此相互作用,構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的權(quán)利與義務(wù)體系。地方政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)存在兩種契約關(guān)系[18],第一種是委托-代理關(guān)系,即政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的方式選擇企業(yè),委托企業(yè)來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù),政府通過(guò)宏觀調(diào)控,同時(shí)對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行微觀層面的監(jiān)管;運(yùn)營(yíng)企業(yè)則需按照合同的具體內(nèi)容(如績(jī)效考核指標(biāo))對(duì)政府負(fù)責(zé)。第二種是管家關(guān)系,即政府與企業(yè)是建立在信任基礎(chǔ)上的,通過(guò)協(xié)商方式授予合同給予企業(yè),而不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo),其理論假設(shè)是與委托-代理理論截然相反的,二者是一種替代關(guān)系。

運(yùn)營(yíng)企業(yè)與公眾的關(guān)系是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與購(gòu)買(mǎi)使用服務(wù)的關(guān)系,企業(yè)有權(quán)利和義務(wù)生產(chǎn)公眾所需的服務(wù),并對(duì)服務(wù)進(jìn)行維護(hù)和更新,處理服務(wù)供給中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。公民需投入一定費(fèi)用來(lái)享用服務(wù),并有權(quán)利對(duì)公共服務(wù)的改善提供建議。

社會(huì)公眾與政府的關(guān)系也是一種委托-代理關(guān)系, 社會(huì)公眾將治理公共服務(wù)的權(quán)利委托給政府, 政府則需向社會(huì)承諾公眾滿意的服務(wù)。 中國(guó)政府2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確鼓勵(lì)社會(huì)力量參與, 強(qiáng)化社會(huì)公眾、社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)供給決策及運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 增加政府決策的透明度。

3. 治理機(jī)制

公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式是否能夠成功運(yùn)行,關(guān)鍵在于三方?jīng)Q策主體能否成功合作,這需要信任機(jī)制、商議機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制作為紐帶,尋找各方利益的共同點(diǎn)以完成集體目標(biāo)。

第一,信任機(jī)制。公共服務(wù)的國(guó)有民營(yíng)模式,需要政府、企業(yè)和社會(huì)組織共享自身的知識(shí)和資源來(lái)實(shí)現(xiàn),但各利益主體試圖實(shí)現(xiàn)自身利益,因此聯(lián)合決策是困難的。同時(shí),制度的復(fù)雜性可能使各利益主體不愿共享信息也會(huì)造成聯(lián)合決策的困境。因此,信任就成為公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)組織合作中非常重要的因素,其貫穿于國(guó)有民營(yíng)模式的全過(guò)程,相互信任是共同合作的前提,也是處置各種問(wèn)題的關(guān)鍵因素。中國(guó)共產(chǎn)黨十七大報(bào)告提出了服務(wù)型政府建設(shè)的要求,意味著政府需要通過(guò)公共服務(wù)提供制度的安排、政策的供給來(lái)滿足這一政府職能轉(zhuǎn)變的需求,包括促進(jìn)廣泛的民主參與、改進(jìn)政府剛性的管理方式、依法行政和公開(kāi)透明[19],這些制度和政策的安排有利于提高政府的公信力,增加政府與社會(huì)的互動(dòng)。

第二,商議機(jī)制。這是國(guó)有民營(yíng)模式與其他模式的根本區(qū)別,需要各級(jí)地方政府、運(yùn)營(yíng)企業(yè)和代表社會(huì)公眾的群體共同商議政策,并且運(yùn)營(yíng)方受到政府和社會(huì)公眾的監(jiān)管。商議的途徑,是不同主體為了尋求聯(lián)合的行動(dòng),通過(guò)漫長(zhǎng)的談判和協(xié)商,尋找共同點(diǎn),為不同主體和層級(jí)群體提供對(duì)話和參與決策的途徑。從商議的結(jié)果來(lái)看,在決策和執(zhí)行過(guò)程中的商議性是由溝通媒介和程序而導(dǎo)致各參與主體的偏好發(fā)生變化的過(guò)程。經(jīng)過(guò)商議過(guò)程所形成的決策,能夠融入各方參與主體的意見(jiàn),雖未必一定產(chǎn)生正確的決策,但可以在參與主體之間產(chǎn)生更多的政治和社會(huì)支持,使該項(xiàng)政策具有正當(dāng)性,能夠增加各方的信任,可以加速未來(lái)政策的執(zhí)行,也能為后期的合作互動(dòng)積累長(zhǎng)期的信任與社會(huì)資本。

第三,激勵(lì)機(jī)制。在公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式的決策和執(zhí)行中,如果認(rèn)為信任機(jī)制是前提,商議機(jī)制是保障,那么激勵(lì)機(jī)制則是核心的支撐點(diǎn)。有效的激勵(lì)措施是驅(qū)使網(wǎng)絡(luò)治理成功的源泉,不同的參與主體訴求不同,要針對(duì)不同的偏好特性采取不同的激勵(lì)措施。對(duì)政府而言,能夠減少政府補(bǔ)貼,減少財(cái)政負(fù)擔(dān),從而可以將節(jié)省下來(lái)的資金用于投資其他公共服務(wù),最重要的是借助網(wǎng)絡(luò)治理這個(gè)平臺(tái),能夠同時(shí)提高服務(wù)的效率和效益,滿足公眾需求;對(duì)企業(yè)而言,通過(guò)政府補(bǔ)貼、稅收、合同內(nèi)容的設(shè)計(jì)等具體激勵(lì)機(jī)制,能夠增加企業(yè)的積極性,提高企業(yè)供給服務(wù)的動(dòng)力和活力,例如中國(guó)政府公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》,提供了政策、財(cái)稅等方面的支持,激勵(lì)民間企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)和管理公共產(chǎn)品和服務(wù);對(duì)社會(huì)公眾而言,網(wǎng)絡(luò)治理能夠給予他們參與決策制定和執(zhí)行的空間,有利于其表達(dá)和反饋信息,維護(hù)自身的利益。

三、 國(guó)有民營(yíng)模式在中國(guó)的實(shí)踐:以城市公交服務(wù)為例

中國(guó)城市公交服務(wù)在當(dāng)前的市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象。自2008年金融危機(jī)以來(lái),上海、廣州、長(zhǎng)沙、重慶、珠海、十堰等大中城市宣布由國(guó)有資本主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)公交服務(wù)[20],替代原有的民營(yíng)化資本市場(chǎng)。其主要原因是政府認(rèn)為公交服務(wù)公益性沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái),導(dǎo)致公交服務(wù)的績(jī)效不高,從而使得出現(xiàn)了“逆市場(chǎng)化”的現(xiàn)象。即在1980年之前,采用政府經(jīng)營(yíng),其治理結(jié)構(gòu)的特征為政府角色突出,市場(chǎng)和社會(huì)群體較少參與,導(dǎo)致服務(wù)效率低下;在1980—2008年的市場(chǎng)化改革期間,采取市場(chǎng)主導(dǎo),其治理結(jié)構(gòu)的特征為充分使用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,如外包、特許經(jīng)營(yíng)等方式來(lái)提高效率,但政府疏于對(duì)市場(chǎng)逐利本質(zhì)的監(jiān)管,導(dǎo)致公交服務(wù)的公益性特征難以體現(xiàn);自2008年金融危機(jī)以來(lái),重新回到政府主導(dǎo),政府加大對(duì)公交服務(wù)的財(cái)政投入,減少私有資本的涉入,實(shí)施公交成本規(guī)制制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管,追求效率和公益性兼顧的目標(biāo),但這種回歸政府主導(dǎo)的角色,并不是回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府完全壟斷經(jīng)營(yíng),而是轉(zhuǎn)向了國(guó)有民營(yíng)模式,強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。以上海市公交服務(wù)在2008年改革后的國(guó)有民營(yíng)模式為例(如圖3所示),分析如下。

1. 各主體及治理機(jī)制

上海市公交服務(wù)的供給,涉及到社會(huì)公眾、政府、公交企業(yè)三方。具體來(lái)講,對(duì)于政府而言[注]浦東新區(qū)以及閔行、寶山、嘉定、松江、青浦等區(qū)、縣交通行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的公交服務(wù)管理工作。區(qū)、縣交通行政管理部門(mén)所屬的交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施日常管理和監(jiān)督工作；區(qū)、縣交通行政管理部門(mén)所屬的交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作。,市交通運(yùn)輸和港口管理局所屬的城市交通運(yùn)輸管理處負(fù)責(zé)具體實(shí)施市內(nèi)公交客運(yùn)的日常管理工作,并直接對(duì)黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦等區(qū)的公交客運(yùn)進(jìn)行日常管理和監(jiān)督;市交通行政管理部門(mén)所屬的城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)具體負(fù)責(zé)市內(nèi)公交客運(yùn)監(jiān)督檢查工作。對(duì)于企業(yè)而言,市內(nèi)公交服務(wù),由國(guó)有企業(yè)上海久事公司全資控股的巴士集團(tuán)各企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng),統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)浦西地區(qū)和金山、崇明、奉賢區(qū)域內(nèi)的公交服務(wù),包括巴士一汽、巴士四汽、巴士新新等眾多全資或控股子公司。在選擇企業(yè)運(yùn)營(yíng)公交服務(wù)的過(guò)程中,市交通運(yùn)輸和港口管理局傾向于采用協(xié)商方式授予上海久事公司運(yùn)營(yíng)合同,這是基于政府部門(mén)與國(guó)有企業(yè)相互信任機(jī)制,同時(shí)給予一定的激勵(lì)機(jī)制,二者是一種管家關(guān)系,通過(guò)信任、協(xié)商和激勵(lì)機(jī)制有利于建立和鞏固長(zhǎng)久穩(wěn)定的關(guān)系,避免和防范公交企業(yè)的投機(jī)行為而增加政府部門(mén)交易成本。這種非正式的信任關(guān)系,有利于彌補(bǔ)合同不完全性帶來(lái)的損失。上海久事公司獲得運(yùn)營(yíng)合同后,以基于委托—代理理論的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式,將具體的線路分包給其控股公司(巴士集團(tuán))的各個(gè)子公司,這是企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系,采取完全市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于社會(huì)公眾而言,有權(quán)利和義務(wù)來(lái)反映自身需求,通過(guò)政府組織的聽(tīng)證會(huì)、政府和巴士集團(tuán)公司組織的乘客滿意度調(diào)查等方式來(lái)反饋?zhàn)陨淼脑V求和評(píng)價(jià)公交服務(wù)滿意度。

圖3 上海市市內(nèi)公交服務(wù)國(guó)有民營(yíng)模式分析

2. 各主體的權(quán)利義務(wù)分工

對(duì)于各主體的權(quán)利義務(wù)分工,可從公交服務(wù)系統(tǒng)的戰(zhàn)略層級(jí)、戰(zhàn)術(shù)層級(jí)和執(zhí)行層級(jí)的劃分來(lái)分析[注]在戰(zhàn)略層級(jí)的問(wèn)題是：“我們要達(dá)到什么樣的目標(biāo)？”主要是制定總體目標(biāo)。戰(zhàn)術(shù)層級(jí)的問(wèn)題是：“什么樣的服務(wù)可以幫助我們來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)？”涉及到具體的公交服務(wù)設(shè)計(jì)問(wèn)題，包括時(shí)間表安排、票價(jià)制定、公交場(chǎng)站和線路布局等內(nèi)容。在執(zhí)行層級(jí)的問(wèn)題是：“我們?nèi)绾蝸?lái)生產(chǎn)這些公交服務(wù)？”涉及到具體的日常營(yíng)運(yùn)層面，包括員工管理、車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)與維修等。。①在戰(zhàn)略層級(jí)方面,由市交通運(yùn)輸和港口管理局來(lái)完成目標(biāo)的設(shè)定,具體來(lái)說(shuō)編制公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,并報(bào)上海市人民政府批準(zhǔn)后,納入城市總體規(guī)劃。該專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,不僅包括公交服務(wù)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)等,而且包括公交服務(wù)在城市公共交通方式中的構(gòu)成比例和規(guī)模、客運(yùn)服務(wù)設(shè)施的用地范圍、場(chǎng)站和線路布局、專(zhuān)用道和港灣式?？空驹O(shè)置等內(nèi)容。對(duì)于進(jìn)入公交行業(yè)的門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)、變更標(biāo)準(zhǔn)等,由負(fù)責(zé)日常管理工作的下屬交通運(yùn)輸管理處來(lái)具體擬定。②在戰(zhàn)術(shù)層級(jí)方面,根據(jù)公交服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,由市交通運(yùn)輸管理處來(lái)具體核準(zhǔn)公交線路、站點(diǎn)、班次、時(shí)刻、車(chē)輛數(shù)、車(chē)型、車(chē)輛載客限額等要求,并且交通運(yùn)輸管理處負(fù)責(zé)具體的合同管理工作。比如通過(guò)協(xié)商和招標(biāo)的方式,邀請(qǐng)上海久事公司來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)浦西等區(qū)域的公交服務(wù),從而使得上海久事公司獲得公交服務(wù)的線路特許經(jīng)營(yíng)合同。對(duì)于上海久事公司全資控股的上海巴士集團(tuán)有限公司,其子公司通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的方式,分別獲取相應(yīng)的線路特許經(jīng)營(yíng),例如巴士一汽、巴士四汽、巴士新新等公交公司分別有56條、50條和46條公交線路,均覆蓋到市內(nèi)多個(gè)行政區(qū)域。③在執(zhí)行層級(jí)方面,按照特許經(jīng)營(yíng)合同要求,由各公交公司具體執(zhí)行,包括日常運(yùn)營(yíng)管理、車(chē)輛維護(hù)、工作人員的招聘和考核等具體事務(wù),在執(zhí)行過(guò)程中,受到乘客和市交通行政執(zhí)法總隊(duì)監(jiān)督,各企業(yè)進(jìn)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。

四、 結(jié) 語(yǔ)

由“新公共管理運(yùn)動(dòng)”而引發(fā)的公共服務(wù)市場(chǎng)化供給并沒(méi)有帶來(lái)公眾和社會(huì)滿意的服務(wù),雖然較之于傳統(tǒng)政府經(jīng)營(yíng)提高了效率,但缺乏對(duì)公平、公眾參與的關(guān)注,這表明依靠單一的機(jī)制----無(wú)論是國(guó)有國(guó)營(yíng)還是私有私營(yíng)----來(lái)滿足社會(huì)群體所需的公共服務(wù)并不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而公私合作模式下的公共服務(wù)也未能成功,失敗的主要原因是缺乏對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管,混淆了政府責(zé)任的市場(chǎng)化和提供機(jī)制的市場(chǎng)化的區(qū)別,從而導(dǎo)致了近年來(lái)公共服務(wù)的“逆市場(chǎng)化”現(xiàn)象。這不是要求回歸到過(guò)去的國(guó)有國(guó)營(yíng)壟斷模式,而是強(qiáng)調(diào)政府角色的回歸,體現(xiàn)政府的責(zé)任,同時(shí)采用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)供給,因此“逆市場(chǎng)化”過(guò)程是公共服務(wù)改革走向國(guó)有民營(yíng)模式,強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和公眾三方主體角色的共同參與,達(dá)到一定程度的平衡狀態(tài)。政府在國(guó)有民營(yíng)模式中的角色突出,處于主導(dǎo)地位,通過(guò)政府的控制和責(zé)任來(lái)平衡各方利益。從中國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐來(lái)看,公共服務(wù)“逆市場(chǎng)化”現(xiàn)象和走向國(guó)有民營(yíng)模式是共同趨勢(shì),可為當(dāng)前和未來(lái)公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新提供一定的啟示。

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