轉(zhuǎn)型期下人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制框架研究

（中國人民銀行上?？偛?上海200120）

內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制是由內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或部門對內(nèi)部審計(jì)的各種業(yè)務(wù)活動或行為進(jìn)行有計(jì)劃的監(jiān)督、綜合和協(xié)調(diào)的一種活動或行為。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制既可以科學(xué)、合理地調(diào)整組織的管理理念，幫助組織實(shí)現(xiàn)或者完成既定的管理目標(biāo)，還可以間接促使被審計(jì)的對象能夠有效地履行受托責(zé)任，保證內(nèi)部各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)有序的進(jìn)行，有效控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在央行內(nèi)部審計(jì)工作持續(xù)轉(zhuǎn)型的新形勢下，如何進(jìn)一步提高審計(jì)工作質(zhì)量，開展內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制框架研究，并適時(shí)推動此項(xiàng)工作不斷深化，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在管理中的職能和作用，是目前央行內(nèi)部審計(jì)關(guān)注的重要課題。

一、央行內(nèi)部審計(jì)開展質(zhì)量控制框架研究的緊迫性

（一）審計(jì)質(zhì)量控制體系不夠健全。目前人民銀行內(nèi)部審計(jì)缺少對內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的總體框架性設(shè)計(jì)，對內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制主要集中在以審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制為主的質(zhì)量控制子項(xiàng)中，而對于內(nèi)部審計(jì)部門的質(zhì)量控制相對比較薄弱，比如內(nèi)部審計(jì)考核中普遍存在對于內(nèi)部審計(jì)部門質(zhì)量控制評估抓手不足的問題，導(dǎo)致總體質(zhì)量評估很難實(shí)施，同時(shí)也不利于推動內(nèi)部審計(jì)有效轉(zhuǎn)型。

（二）現(xiàn)有的審計(jì)質(zhì)量控制方式陳舊。隨著央行內(nèi)部審計(jì)工作全面轉(zhuǎn)型的逐步深化，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的理念和方法面臨著新的挑戰(zhàn)。新的審計(jì)類型、審計(jì)方法對央行內(nèi)部審計(jì)提出更高的要求，工作重心向?qū)徲?jì)創(chuàng)新轉(zhuǎn)移，對審計(jì)質(zhì)量控制的研究往往放在次位，直接導(dǎo)致傳統(tǒng)的審計(jì)質(zhì)量控制方法無法對轉(zhuǎn)型審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行有效的質(zhì)量控制。

（三）審計(jì)項(xiàng)目的繁雜導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量控制被忽視。近年隨著央行業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的要求不斷提高，各地審計(jì)項(xiàng)目開展的數(shù)量有逐年增多的趨勢，壓力越來越大，尤其是轉(zhuǎn)型期間，大量創(chuàng)新性的審計(jì)項(xiàng)目全面開展，一些審計(jì)人員出現(xiàn)了“重完成任務(wù)、輕審計(jì)質(zhì)量”的應(yīng)付思想，風(fēng)險(xiǎn)控制意識與審計(jì)質(zhì)量控制意識弱化。

（四）審計(jì)信息化程度與轉(zhuǎn)型的要求難以匹配。目前人民銀行審計(jì)信息化利用水平還停留在審計(jì)底稿、審計(jì)意見結(jié)論的電子文檔處理、審計(jì)依據(jù)的收集編輯和審計(jì)數(shù)據(jù)的簡單處理上，缺少真正實(shí)用的計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件，使內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量和時(shí)效受到極大的限制，使得內(nèi)部審計(jì)部門在應(yīng)對日益增加的審計(jì)需求時(shí)，特別是在開展一些創(chuàng)新性轉(zhuǎn)型項(xiàng)目時(shí)對數(shù)據(jù)處理和分析的要求更高，現(xiàn)有的信息化水平已經(jīng)無法提升審計(jì)的質(zhì)量。

二、質(zhì)量管理控制框架設(shè)計(jì)

（一）總體設(shè)計(jì)。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制框架應(yīng)由制度設(shè)計(jì)、溝通與反饋以及考核三個(gè)部分組成。制度設(shè)計(jì)主要由總行的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制框架、分行的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理辦法、中心支行的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制實(shí)施細(xì)則組成，作為制度保障，自上而下地為內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制提供有效依據(jù)；溝通與反饋主要由中心支行向分行反饋內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估以及分行向總行反饋內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估組成，將內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估作為分支機(jī)構(gòu)控制審計(jì)質(zhì)量的日常抓手；考核部分由總行對分行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制考核和分行對中心支行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制考核組成。三個(gè)部分縱向分別由各層級人民銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行上下級溝通，橫向各子系統(tǒng)之間根據(jù)溝通機(jī)制就相關(guān)質(zhì)量控制管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。具體框架見下圖。

（二）機(jī)制設(shè)計(jì)。

1.制度設(shè)計(jì)。該部分主要是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系頂層制度的設(shè)計(jì)，指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理整體工作的開展?？傂?、分行、地市中心支行分別出臺不同層級的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理制度。該制度應(yīng)涵蓋溝通與反饋、考核的內(nèi)容，對開展內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制進(jìn)行規(guī)范性規(guī)定。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制應(yīng)主要分為內(nèi)部審計(jì)部門質(zhì)量控制與審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制兩個(gè)主要部分。其中，內(nèi)部審計(jì)部門質(zhì)量控制的具體內(nèi)容包括：人員配備、硬件資源配備情況，內(nèi)審制度建設(shè)，審計(jì)組織管理情況（工作計(jì)劃、總結(jié)、培訓(xùn)、貫徹上級精神），審計(jì)信息及調(diào)研情況，協(xié)調(diào)與溝通情況；審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制的具體內(nèi)容包括：審前質(zhì)量控制情況（審前調(diào)查、審計(jì)方案），現(xiàn)場審計(jì)質(zhì)量控制情況（審計(jì)日記、工作底稿、事實(shí)確認(rèn)書），審計(jì)報(bào)告質(zhì)量控制情況，審計(jì)項(xiàng)目創(chuàng)新性、有效性評估，信息化審計(jì)質(zhì)量控制情況。

圖 人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制框架

2.溝通與反饋。該部分主要由各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)各自內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度的規(guī)定，進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估，并報(bào)上級行的逐級反饋過程。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估由各級分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評估小組組織實(shí)施，重點(diǎn)對本單位內(nèi)部審計(jì)部門的審計(jì)質(zhì)量控制進(jìn)行自我評價(jià)，評估方式可以采取單獨(dú)實(shí)施或非單獨(dú)實(shí)施兩種方式，其中非單獨(dú)實(shí)施是指自我評估與有關(guān)部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督檢查相結(jié)合開展，也可以與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施同步進(jìn)行。反饋控制系統(tǒng)在整個(gè)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理控制框架中起到橋梁的作用，它根據(jù)制度控制系統(tǒng)進(jìn)行自我評估并層層上報(bào)，并作為考核控制系統(tǒng)的參考依據(jù)，同時(shí)考核結(jié)果應(yīng)向反饋系統(tǒng)提供反饋意見，比照自我評估結(jié)果，尋找內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)生重大變化，反饋系統(tǒng)還應(yīng)向制度控制系統(tǒng)反饋有關(guān)信息，促使有關(guān)制度及時(shí)修訂。

3.考核。該部分主要是指上一級內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制小組對下一級內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評估考核?？己藨?yīng)采取報(bào)送評估與現(xiàn)場評估相結(jié)合的方式，其中報(bào)送評估主要是對下級單位報(bào)送的有關(guān)審計(jì)項(xiàng)目檔案、審計(jì)調(diào)研、勞動競賽等內(nèi)容進(jìn)行非現(xiàn)場評估，現(xiàn)場評估主要對部門審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行評估，具體以內(nèi)部審計(jì)部門工作質(zhì)量控制的有關(guān)內(nèi)容為評估對象。考核控制系統(tǒng)應(yīng)以自我評估的內(nèi)容為依據(jù)，對自我評估內(nèi)容的合理性、適當(dāng)性及有效性進(jìn)行評估，其結(jié)果應(yīng)向反饋系統(tǒng)反饋考核結(jié)果。

三、對于框架構(gòu)建的幾點(diǎn)思考

內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制在內(nèi)部審計(jì)管理中占有重要地位，在各組織中質(zhì)量控制框架具有一定的相似性。因此，人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制框架應(yīng)該更加符合目前央行內(nèi)部審計(jì)實(shí)際情況，采取一系列合理的措施和手段，更有針對性地構(gòu)建符合央行內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)有水平和狀況的質(zhì)量控制框架，有效促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量的提升，推動內(nèi)部審計(jì)全面轉(zhuǎn)型。

（一）制度設(shè)計(jì)是質(zhì)量控制管理框架的核心。央行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理制度的設(shè)計(jì)具體應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)方面的特點(diǎn)：

1.內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理應(yīng)該是全過程質(zhì)量控制，從審前、審中和審后三個(gè)階段，從確定審計(jì)對象、制定審計(jì)方案到現(xiàn)場檢查、證據(jù)搜集、底稿擬定和事實(shí)確認(rèn)再到審計(jì)報(bào)告的時(shí)限、格式、內(nèi)容，要將審計(jì)項(xiàng)目的整個(gè)過程全部納入內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理中來。

2.內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理應(yīng)該是多方位質(zhì)量控制，從內(nèi)部審計(jì)的硬件到軟件、從制度建設(shè)到組織管理、從審計(jì)項(xiàng)目到審計(jì)調(diào)查、從現(xiàn)場審計(jì)到非現(xiàn)場審計(jì)，將央行內(nèi)部審計(jì)涉及的主要工作任務(wù)作為質(zhì)量控制的對象。

3.內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理應(yīng)該是不同角度的質(zhì)量控制，從審計(jì)權(quán)利的制約到質(zhì)量責(zé)任的落實(shí)與追究再到質(zhì)量控制的激勵與考核，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制管理的視角要多元化。

（二）溝通與反饋是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的橋梁。由于內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制框架既涉及縱向三個(gè)上下層級，又包括橫向內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制不同部分之間的相互作用，因此溝通與反饋實(shí)質(zhì)上起到了橋梁的作用，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制運(yùn)行是否暢通，是否能夠?qū)崿F(xiàn)縱向控制與橫向交流的全局管理，尤其是在目前內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型階段，審計(jì)內(nèi)容和項(xiàng)目與時(shí)俱進(jìn)，一些先進(jìn)審計(jì)理念和審計(jì)技術(shù)不斷涌向，如何做好質(zhì)量控制，把握創(chuàng)新與質(zhì)量的關(guān)系，推動高質(zhì)量創(chuàng)新的內(nèi)部審計(jì)工作，溝通與反饋起到了很大的作用。筆者構(gòu)建的央行內(nèi)部審計(jì)控制框架中，溝通與反饋部分實(shí)際是指以內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量自我評估為紐帶的多向交流，其中包括：從制度設(shè)計(jì)到自我評估到考核的正向交流；從考核到自我評估再到制度完善的逆向反饋；自下而上的自我評估多級溝通。

（三）考核是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的推手?？己瞬恢皇菍χ贫葓?zhí)行情況、審計(jì)程序規(guī)范性等方面的審核，應(yīng)該還包括對上級部門指導(dǎo)精神的貫徹、先進(jìn)審計(jì)理念和審計(jì)方式的探索、內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)的提高、審計(jì)內(nèi)容的合理性與先進(jìn)性等有利于提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量提升的實(shí)質(zhì)性考核?？己瞬荒芡Ａ粼诔绦蛐苑矫婧捅砻鎯?nèi)容的審查，應(yīng)針對不同考核對象的實(shí)際情況，考核其在控制內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量、推動審計(jì)水平發(fā)展方面做出的努力及效果，使考核更加有的放矢、貼近實(shí)際、講求實(shí)效。

四、結(jié)語

建立并完善人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制框架是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制對提升審計(jì)質(zhì)量管理水平具有重要的意義，尤其是在目前人民銀行內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)全面轉(zhuǎn)型的階段，審計(jì)質(zhì)量控制又有了新的內(nèi)容和更高的挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的框架體系，既在宏觀層面給予內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制以指引，又在微觀層面做到合理、有效且靈活、機(jī)動，更加有針對性，需要進(jìn)一步研究與探討。