土地改革吹響攻堅號角

張圣賢 王勝

過去十幾年來，中國所推動的城鎮(zhèn)化更大程度上屬于土地城鎮(zhèn)化。為實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，必須進行土地改革。目前各地的土地改革試驗主要還是通過各種手段增加建設用地指標，并未實行集體土地的自由流轉(zhuǎn)。溫州土改最大的亮點在于農(nóng)村房屋所有權的交易，但并未突破紅線。

新型城鎮(zhèn)化呼喚新土改

城鄉(xiāng)土地二元制難以為繼，土地資源束縛和城鄉(xiāng)收入差距擴大制約現(xiàn)有發(fā)展模式。在中國現(xiàn)有土地制度下，按所有權分類，實行城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元制度。其中，集體土地禁止直接入市，主要通過政府征用，轉(zhuǎn)為國有建設用地后，再通過“招拍掛”的機制進行出讓。在此制度安排下，政府壟斷了建設用地的供給，一方面導致城市建設用地緊張，部分城市面臨無地可用的局面，同時土地價格持續(xù)上漲，政府對土地財政形成依賴。另一方面，通過實行土地二元制，土地價格機制扭曲，農(nóng)民無法享受土地增值的收益，城鄉(xiāng)收入差距進一步加大。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市土地資源瓶頸凸顯，城鄉(xiāng)利益矛盾進一步加劇，現(xiàn)有發(fā)展模式難以為繼。

新土改是大勢所趨，且歷次土改均推動中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。改革開放以來，中國經(jīng)歷了兩次具有標志性意義的土改，每次土改都推動經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。第一次以1980年代初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為代表，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。第二次以1987年深圳開啟的土地拍賣制度為代表，通過土地市場化形成原始積累，推動了城鎮(zhèn)化進程。

新型城鎮(zhèn)化呼喚新土改。受中國戶籍制度和土地制度的約束，過去十幾年來，中國所推動的城鎮(zhèn)化更大程度上屬于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口并未真正享受到城鎮(zhèn)化所帶來的福利，更多程度上成為城市里的“農(nóng)民工”。為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就必須進行土地改革。一方面通過土地改革，實現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，將產(chǎn)生土地增值收益和相關流轉(zhuǎn)稅費收入，為新型城鎮(zhèn)化建設提供資金來源。另一方面，只有通過宅基地的流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村人口獲取土地增值收益，才能真正提高農(nóng)村人口的購買力，使農(nóng)村人口能夠進城，從農(nóng)民變成市民。

地方試水土改，“新”意有限

整合置換+盤活資源，各地積極試水土改。土地資源總量控制，資源約束日益凸顯。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，對耕地實行特殊保護，對建設用地采取總量控制的措施，耕地保有量不得低于上一級確定的控制指標。通過嚴格的土地供給控制，一方面使中國耕地面積得到有效保護；另一方面也因此導致土地供應無法根據(jù)市場需求做出及時調(diào)整，導致部分城市，特別是一線城市土地供應明顯緊張，地價、房價高漲，制約了城市的發(fā)展。

整合置換+盤活資源，各地積極試水土改。在土地總量控制的背景下，為解決建設用地需求，多地采取了一系列措施進行土改嘗試?？傮w來看，目前各地的土地改革試驗主要分為以下兩類：1.整合置換。該模式主要通過“以土地承包經(jīng)營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，將宅基地進行復耕，以換取建設用地指標。一方面解決了宅基地閑置，城市建設用地緊張的矛盾；另一方面也使農(nóng)民真正受益財產(chǎn)增值，實現(xiàn)了由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。此類試驗以重慶“地票”模式和嘉興“兩分兩換”模式為代表。2.盤活資源。該模式主要著眼于提高現(xiàn)有土地使用效率，通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進行優(yōu)化配置，以增加建設用地。將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商、住用地，一方面可以獲取土地增值收益，同時獲取各種稅收；另一方面搬遷企業(yè)在新建廠房時一般會進行技術改造，也促進了產(chǎn)業(yè)升級。此類試驗以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式為主。

受限現(xiàn)有框架，“新”意有限。受限現(xiàn)有框架，土改試水未有實質(zhì)性突破。無法實現(xiàn)“同地、同權、同價”。目前各地的試點政策均在現(xiàn)有框架下，主要還是通過各種手段增加建設用地指標，并未實行集體土地的自由流轉(zhuǎn)。深圳模式相對有所突破，允許集體用地中的工業(yè)用地流轉(zhuǎn)，但上市流轉(zhuǎn)的僅為集體建設用地中“部分土地權益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的工業(yè)用地。另外，部分地區(qū)在試點集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，但一般都限制宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，且一般禁止用于商品房等形式開發(fā)。

溫州土改力圖破冰，改革紅利值得期待

溫州土改：宅基地流轉(zhuǎn)邁出重要一步。宅基地流轉(zhuǎn)邁出重要一步，產(chǎn)權交易實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)價值重估。近日，溫州出臺《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》。管理辦法的出臺為溫州的農(nóng)地使用權流轉(zhuǎn)提供法規(guī)依據(jù)，有望規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易行為，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動，盤活農(nóng)村閑置資源，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，維護農(nóng)民權益、增進農(nóng)民利益。此次溫州市出臺的暫行辦法規(guī)定有11類農(nóng)村產(chǎn)權，外加這些產(chǎn)權衍生出的收益權和處置權，能夠在溫州市的農(nóng)村產(chǎn)權服務中心和分支機構進行交易，這其中包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權等類別。

其中，最大的亮點在于農(nóng)村房屋所有權的交易。盡管根據(jù)市政府的解讀，農(nóng)房交易仍僅限于本村居民之間進行，但農(nóng)房可以在縣域內(nèi)抵押貸款，涉及處置不良抵押的農(nóng)房，可在縣域范圍內(nèi)置換交易。盡管此次政策并未突破法規(guī)紅線，農(nóng)房交易范圍仍限于本村，但在縣域的抵押貸款和置換交易功能依然實現(xiàn)了農(nóng)房價值的重估，為農(nóng)房交易打開了突破口。我們認為，作為國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)和金融綜合改革試驗區(qū)身份的溫州，此次釋放的信號意義非凡，或成為農(nóng)村土地改革的新樣本。

頂層設計加速，改革紅利值得期待。自2008年中央1號文件允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權以來，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進一步深化。2013年以來，土地改革進度有望加速。政策方面，原國土資源部部長徐紹史在2013年初表示，將研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。同時，2013年中央1號文件提出，要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權、登記、頒證工作，為農(nóng)地改革推進鋪路。

立法方面，2012年底人大審議的《土地管理法修正案草案》刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值30倍的內(nèi)容，為集體土地補償解除了桎梏。另外，《農(nóng)村集體土地征收補償條例》已上報人大常委會審議，預計年內(nèi)有望出臺。

布局土改：關注土地資源價值重估

上海自貿(mào)區(qū)的設立，讓我們看到政府改革的信心和決心。我們相信，作為新型城鎮(zhèn)化建設的重要突破口，土地改革有望在十八屆三中全會迎來破局，制度紅利值得期待。

從短期來看，如果土改制度出現(xiàn)突破，擁有土地資源的企業(yè)將迎來新一輪資產(chǎn)重估，我們建議從以下3條主線來挖掘投資標的：一是受益集體用地流轉(zhuǎn)放寬，擁有農(nóng)地、林地儲備的企業(yè)；二是擁有大量城鎮(zhèn)土地儲備，未來土地可能轉(zhuǎn)為商用的企業(yè)；三是受益存量城市建設用地優(yōu)化，自有工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地的工業(yè)企業(yè)。

從中期看，主要可以關注以下兩方面：一是隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，農(nóng)業(yè)集約化和現(xiàn)代化程度有望提高，農(nóng)業(yè)服務流通企業(yè)、農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)鏈以及農(nóng)田水利建設企業(yè)有望受益。另一方面，隨著土地改革的持續(xù)推進，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，新型城?zhèn)化建設順利開展，消費品、天然氣、環(huán)保、電子信息等行業(yè)也將明顯受益。