起底地方賣地純收益：一筆數(shù)萬(wàn)億元的糊涂賬

文 | 佚 名

2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過(guò)11萬(wàn)億元，其中地方政府凈收益多少？

一位學(xué)者通過(guò)計(jì)算后得出，這五年扣除征地拆遷等成本后地方政府純收益超過(guò)4.1萬(wàn)億元。不過(guò)，這個(gè)數(shù)據(jù)尚未獲得官方認(rèn)可。

這一筆巨額的財(cái)富，其去向外界卻難以知曉。今年兩會(huì)財(cái)政部提交的“關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”中，有關(guān)地方土地出讓支出的表述只有一句：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排支出28046.04億元，下降1.3%。

這或許不能滿足外界的知情權(quán)，尤其是這些所出讓的土地，性質(zhì)上還是屬于全民所有。專家呼吁，國(guó)有土地出讓收入是政府性基金預(yù)算，其收支賬目應(yīng)該公開(kāi)。

占地方財(cái)政收入最高近四成

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安去年底在《人民日?qǐng)?bào)》撰文稱，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。

但民間數(shù)據(jù)并不支持這一觀點(diǎn)。

北京工商大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系副主任、中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)流通學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)徐振宇近日發(fā)布了一組數(shù)據(jù)，得出了2008～2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬(wàn)億元的結(jié)論。

此外，土地出讓純收入占地方財(cái)政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過(guò)了兩位數(shù)，最高的2010年超過(guò)了38%。

在接受采訪時(shí)，徐振宇表示，其數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、國(guó)土資源部官方網(wǎng)站及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要(2012)》。

不過(guò)，上述幾個(gè)來(lái)源并沒(méi)有“土地出讓純收入”這個(gè)數(shù)據(jù)，他是根據(jù)相關(guān)計(jì)算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數(shù)（記者注：這里包括征地和拆遷補(bǔ)償支出，以及城市建設(shè)支出等）。

徐振宇提供的只是全國(guó)層面總數(shù)，具體到重點(diǎn)城市如京滬廣深，鮮有此類數(shù)據(jù)公開(kāi)。

記者統(tǒng)計(jì)了今年前5月北京經(jīng)營(yíng)性用地出讓情況，在除去招標(biāo)出讓地塊外（因招標(biāo)地塊不對(duì)外公布標(biāo)底，無(wú)法計(jì)算溢價(jià)），北京共出讓50余宗地塊，出讓總金額約263億元，這些地塊的出讓起始價(jià)總金額約170億元，土地溢價(jià)約93億元，占比約35%。

這個(gè)比例較低于外界的推斷，一般認(rèn)為，征地拆遷等成本約占土地出讓收入的四成左右。

記者此前獲得的某直轄市土地出讓報(bào)告顯示，2011年該市土地出讓累計(jì)上繳財(cái)政專戶1079億元，扣除土地儲(chǔ)備等成本后凈收益621億元。這意味著，該地區(qū)當(dāng)年土地出讓凈收益率在60%以上。

徐振宇支持地方土地收益下降的觀點(diǎn)。他認(rèn)為隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施，以及農(nóng)村居民維權(quán)意識(shí)的不斷增長(zhǎng)，地方被迫提高征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府土地出讓純收入近年來(lái)迅速降低。

即便如此，地方政府仍然熱衷于土地收儲(chǔ)。在土地財(cái)政的運(yùn)作模式下，通過(guò)土地出讓直接賺錢(qián)是小，借此搭建投融資平臺(tái)才是重點(diǎn)。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工鄒曉云認(rèn)為，土地已成為地方政府投融資的一個(gè)重要工具和手段，政府通過(guò)土地出讓和抵押等環(huán)節(jié)，可以擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模?！澳呐逻@塊土地出讓不掙錢(qián)，政府也通過(guò)土地出讓讓企業(yè)和資本進(jìn)入，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展?！?/p>

《2012年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，截至2012年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬(wàn)公頃，抵押貸款總額5.95萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)15.7%和23.2%。

浙江大學(xué)土地管理系教授楊遴杰也表示，分析地方土地財(cái)政不能僅從純收益的角度看，地方通過(guò)國(guó)土部門(mén)收儲(chǔ)大量土地，做大土地出讓市場(chǎng)，可以借此做大城市投融資平臺(tái)(可抵押的土地增多)，增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，此外，商業(yè)用地出讓增多，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模也會(huì)隨之變大，附帶而來(lái)的稅收也會(huì)增加。

底價(jià)：政府賣地的底線

當(dāng)前，一些城市土地出讓的溢價(jià)看似不高，但其中卻另有奧妙。政府在土地出讓中設(shè)定的起始價(jià)等，一般會(huì)高于成本價(jià)，這個(gè)差價(jià)加上溢價(jià)部分，實(shí)際上政府獲得的純收益會(huì)更多。

目前，一宗經(jīng)營(yíng)性地塊的出讓過(guò)程會(huì)出現(xiàn)多個(gè)價(jià)格，包括評(píng)估價(jià)、底價(jià)、標(biāo)底（起叫價(jià)、起始價(jià)）、競(jìng)買(mǎi)價(jià)（成交價(jià)）等。

政府在委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)地塊進(jìn)行價(jià)格評(píng)估時(shí)，一般有市場(chǎng)比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法，但基本上都應(yīng)涵蓋成本。在地價(jià)評(píng)估結(jié)束后，政府會(huì)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)情況等，綜合確定出讓底價(jià)。

如果在出讓過(guò)程中，最終競(jìng)買(mǎi)價(jià)低于底價(jià)，則意味著該地塊流標(biāo)或者流拍，不能成交。

楊遴杰對(duì)記者表示，地方政府設(shè)定的出讓底價(jià)一般會(huì)高于成本價(jià)，因?yàn)槿魧⒌貕K底價(jià)設(shè)定為等于成本價(jià)，一旦參與競(jìng)買(mǎi)企業(yè)購(gòu)地欲望不積極，地塊以底價(jià)成交，這種情況下政府就會(huì)毫無(wú)收益。不過(guò)底價(jià)具體高出成本價(jià)多少很難統(tǒng)計(jì)，相關(guān)部門(mén)會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)，以及具體地塊而定。

一位不愿透露姓名的國(guó)土部專家也對(duì)本報(bào)表示，一般地方政府設(shè)定的底價(jià)會(huì)比成本價(jià)高出25%左右，換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價(jià)成交，也相當(dāng)于會(huì)有超過(guò)25%的純收益。

做高土地成本規(guī)避上繳

地方土地出讓純收益的多寡，除了會(huì)影響地方政府經(jīng)營(yíng)城市的能力，也會(huì)直接影響民生領(lǐng)域工作。

此前中央要求地方在土地出讓純收益中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)、水利、保障房等建設(shè)。這包括不低于10%的比例安排用于廉租住房保障；不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。

一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用于上述項(xiàng)目的開(kāi)支。而且，地方如通過(guò)某種“合規(guī)”方式來(lái)減少計(jì)提土地純收益，中央其實(shí)很難查處。

通過(guò)操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本來(lái)規(guī)避資金上繳的方式，就是一種“合規(guī)”方式。

楊遴杰對(duì)記者表示，不排除地方政府會(huì)做低土地出讓的純收益，因?yàn)榍笆鏊拇笾С鲰?xiàng)目要提成45%，這是很大的一塊資金。地方為了多留，可能會(huì)將很多其他費(fèi)用統(tǒng)計(jì)到成本中，比如對(duì)地塊周邊進(jìn)行綠化，修建市政道路等。

他舉例稱，比如一條道路的修建原本應(yīng)由財(cái)政出資，但土地部門(mén)可以將之放入土地出讓的一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實(shí)際上地方借此減少了財(cái)政支出，相當(dāng)于增加了財(cái)力。并且，地方也可以據(jù)此減少對(duì)上述四大支出項(xiàng)目的提成。

徐振宇也認(rèn)為，之所以土地出讓純收入會(huì)不斷下降，也有地方政府為防止資金過(guò)多上繳給上級(jí)政府而有意識(shí)地“打埋伏”的考慮。

政府應(yīng)公布土地支出賬本

2006年，國(guó)務(wù)院就要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。簡(jiǎn)單言之，國(guó)土部門(mén)收錢(qián)，然后交給財(cái)政部門(mén)將之納入地方國(guó)庫(kù)，并設(shè)立專賬（即登記簿），專門(mén)核算土地出讓收入和支出情況。

但這個(gè)賬本并未真正對(duì)外公開(kāi)，在土地出讓領(lǐng)域腐敗層出不窮的背景下，外界對(duì)于土地收入的收支公開(kāi)呼聲日漸高漲。

在財(cái)政部公布的全年財(cái)政收支預(yù)算中，土地出讓金作為地方政府性基金的一部分，會(huì)公布其收支的總體數(shù)據(jù)，但并沒(méi)有如公共財(cái)政支出等賬本一樣，詳細(xì)公布其支出流向。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院財(cái)政室主任楊志勇接受采訪時(shí)認(rèn)為，國(guó)有土地出讓收支賬目應(yīng)該公開(kāi)，這部分錢(qián)是政府性基金預(yù)算，僅僅看數(shù)字是看不明白的，“目前預(yù)算報(bào)告里關(guān)于土地出讓收入的數(shù)字其實(shí)什么都沒(méi)說(shuō)清?！?/p>

“從技術(shù)上來(lái)看沒(méi)困難，既然能算出支出的數(shù)字，如何支出肯定也有賬目，就是怎么公開(kāi)的問(wèn)題，而這往往又牽扯到保密制度或是數(shù)字敏感的問(wèn)題?！睏钪居抡f(shuō)。

2008年，某直轄市曾表示，今后將繼續(xù)加大公開(kāi)透明力度，土地出讓金等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開(kāi)。至今，仍未見(jiàn)到更進(jìn)一步的舉措出臺(tái)。