公眾參與下城市客運(yùn)交通政策決策

安實(shí)，胡曉偉，王健

(1.哈爾濱工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090;2.哈爾濱工業(yè)大學(xué) 交通科學(xué)與工程學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090)

公眾參與公共決策是民主社會(huì)的基本內(nèi)涵，而一個(gè)合理的、具有反饋性的公共政策，應(yīng)當(dāng)以最大多數(shù)人的最大利益為目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告明確提出了“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”。城市客運(yùn)交通政策的制定涉及到每一位出行者以及每一個(gè)客運(yùn)交通運(yùn)營(yíng)者的切身利益，這要求公眾能夠更多地參與到城市客運(yùn)交通政策的決策過(guò)程中，保證其充分的知情權(quán)和參與權(quán)。

在當(dāng)前信息通信技術(shù)快速發(fā)展的背景下，如何將城市客運(yùn)交通系統(tǒng)中涉及的不同出行群體以及客運(yùn)企業(yè)的利益表達(dá)和意愿訴求及時(shí)、合理、有序地納入客運(yùn)管理者決策的范疇中，拓寬公眾參與城市客運(yùn)交通政策決策的渠道，如聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)、民意調(diào)查、公民論壇、關(guān)鍵公眾接觸等途徑，是一個(gè)需要迫切研究的問(wèn)題。而互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)通信的快速普及使得公眾參與管理者決策的形式更為多樣化，如網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、公共論壇、電子郵件、短信平臺(tái)互動(dòng)等。本文從公眾參與的基礎(chǔ)理論出發(fā)，剖析公眾參與下城市客運(yùn)交通政策決策問(wèn)題。

一、公眾參與的基礎(chǔ)理論

(一)參與的基礎(chǔ)理論

參與可以從狹義上解釋為作為個(gè)人參加特殊的活動(dòng)，也可以從廣義上解釋為參與應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目的［1］。參與的重點(diǎn)在于使用其作為一個(gè)規(guī)劃或者政策方法的動(dòng)機(jī)，這起源于Arnstein的經(jīng)典著作A ladder of citizen participation［2］。在對(duì)比分析多個(gè)國(guó)家公眾參與的形式和制度變化基礎(chǔ)上，Arnstein提出了3階段8層次方式的公眾參與的階梯理論，模型的核心宗旨圍繞使用參與來(lái)提高公民權(quán)利的相對(duì)水平，即分為不是參與的參與階段、象征性參與階段(Degrees of tokenism)和公眾參與的高級(jí)階段(Degrees of citizen power)3個(gè)階段，8個(gè)層次為政府操縱(Manipulation)和宣傳(Propaganda)、通告(Informing)、政策咨詢(Consultation)和安撫(Placation)、合作關(guān)系(Partnership)、授予權(quán)力(Delegated power)與公民自主控制(Citizen self-control)。Arnstein的公民參與階梯理論為城市客運(yùn)交通政策制定中公眾參與提供了理論依據(jù)。

Connor在 New Ladder of Citizen Participation一書中，將公眾參與解釋為“防止和解決公眾的爭(zhēng)議”［3］。該理論包括了協(xié)商、調(diào)解和訴訟，這意味著決策的本質(zhì)是對(duì)抗性的，并且有各種不同的參與方法，公眾可以用其來(lái)解決爭(zhēng)端。因此與Arnstein提出的公民權(quán)利和Wiedemann等提出的政府主導(dǎo)型公眾參與［4］不同，Connor強(qiáng)調(diào)通過(guò)避免或者解決公共政策決策過(guò)程中的糾紛來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與。

Wiedemann等提出了一個(gè)可供選擇的公民參與階梯理論［4］，其中公眾參與的范圍從普通公眾的教育(對(duì)決策的直接影響范圍很小)到公眾參與最終決策，他們關(guān)注的重點(diǎn)是公眾參與和政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍相協(xié)調(diào)一致，此時(shí)公眾參與往往是決策過(guò)程的一種需要。與Wiedemann等的研究類似，Dorcey等強(qiáng)調(diào)公眾與決策者之間的持續(xù)參與［5］，該方法與許多規(guī)劃進(jìn)程的階段相平行;他們認(rèn)為在一個(gè)單一的決策過(guò)程中公眾參與的性質(zhì)可能會(huì)隨時(shí)間而改變，而在最終階段要根據(jù)情形選擇更合適的公眾參與方法。Connor和Jackson也對(duì)這種參與的動(dòng)態(tài)性質(zhì)進(jìn)行了分析［3，6］。

根據(jù)歐盟制定的歐洲城市交通系統(tǒng)最優(yōu)化可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的建議進(jìn)程，Emberger等總結(jié)了涉及的可持續(xù)交通規(guī)劃決策中5種層次的公眾參與方式，包括信息提供、信息咨詢、共同決策、共同執(zhí)行和支持獨(dú)立的利益相關(guān)者群體5類，主要是根據(jù)利益相關(guān)者參與程度的不同而劃分的［7］。

通過(guò)對(duì)以上如何提高公眾參與的研究進(jìn)行總結(jié)可以看到，由于關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，研究人員所提出的提高公眾參與的方式也不盡相同。而在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的今天，更需要參與的形式與時(shí)俱進(jìn)。

(二)公眾的基礎(chǔ)理論

與參與的研究相類似，對(duì)公眾的定義需要考慮以下兩點(diǎn):一是實(shí)際的在某些類型組織的人(如決策者)，二是識(shí)別和選擇這些人的方法。前者更關(guān)注于誰(shuí)是公眾，這也是我們研究和關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)公眾參與中“公眾”的界定，很多研究者會(huì)問(wèn)“誰(shuí)應(yīng)該參與?”［8］因此，一些研究者深入分析了這個(gè)問(wèn)題，即公眾應(yīng)該包括的范圍，它可以被分為以下3類:

第一，公眾應(yīng)該包括受到?jīng)Q策或者方案影響的人。Sanoff認(rèn)為受到?jīng)Q策影響的人應(yīng)該在決策過(guò)程中參與進(jìn)來(lái)［9］。而Jackson定義公眾為受到某一組織活動(dòng)影響的個(gè)人或團(tuán)體利益相關(guān)者［6］，受影響最大的人更應(yīng)該有最大程度的參與。

第二，能夠?yàn)闆Q策或方案帶來(lái)重要知識(shí)或信息的人。公眾參與應(yīng)該包括能夠提供有助于解決問(wèn)題的信息的參與者［8］，也應(yīng)包括技術(shù)專家，他們可能在數(shù)據(jù)收集或關(guān)鍵信息方面提供幫助［9］。

第三，有權(quán)力影響決策或方案實(shí)施的人。托馬斯描述了公眾“可能通過(guò)接受或協(xié)助執(zhí)行來(lái)影響一個(gè)決策實(shí)施的能力”［8］。Mitchell等描述了擁有權(quán)力的利益相關(guān)者，他們有可能幫助或阻礙一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)［10］。

托馬斯則采用公眾參與的有效決策模型來(lái)劃定公眾范圍，更關(guān)注于對(duì)公共決策的接受性［8］。公眾被定義為擁有信息或者知識(shí)為決策服務(wù)的人，或者是有能力影響決策執(zhí)行的人。公眾還可以進(jìn)一步分為:一個(gè)有組織的團(tuán)體;多個(gè)有組織的團(tuán)體;無(wú)組織的公眾或復(fù)雜公眾3類。

(三)公眾和參與的矩陣分析

研究人員已經(jīng)分析了公眾和參與之間的拓?fù)鋵W(xué)結(jié)構(gòu)，如托馬斯創(chuàng)建了一個(gè)矩陣型的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)［8］，其中橫軸為不同類型的公眾，縱軸為不同類型的決策方法。在該矩陣中，不同的決策風(fēng)格與不同的公眾分組相結(jié)合，這樣可以從決策類型分析公眾組成，或者從公眾類型分析決策類型。根據(jù)不同的決策類型和公眾類型，管理者或工程規(guī)劃者可以設(shè)置兩套不同的公眾參與的策略和方法(或者托馬斯的有效決策模型)。

Konisky等構(gòu)建了一個(gè)類似于托馬斯的框架，其模型涉及參與過(guò)程中的參與者、預(yù)期成果、決策機(jī)構(gòu)，以及參與過(guò)程中某類型公眾及其預(yù)期成果［11］。Jackson的研究更進(jìn)一步:通過(guò)創(chuàng)建一個(gè)管理者或規(guī)劃者指南幫助其在公眾參與下做出決策，在該模型中，參與的目標(biāo)是主要的，然后與一系列的公眾類型相結(jié)合。

圖1 公眾和參與的矩陣表達(dá)形式

圖1是公眾和參與整合的矩陣方法，已應(yīng)用在托馬斯和PPGIS、加拿大公眾參與規(guī)劃、上海世博會(huì)和上海白皮書中［1，8，12-14］。從圖 1 中可以看出，橫軸是從簡(jiǎn)單到復(fù)雜公眾類型，簡(jiǎn)單的公眾比較好定義和識(shí)別，而復(fù)雜的公眾則在邏輯上和財(cái)政上較難定義，其參與努力也比較困難;而縱軸的參與范疇也是從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，簡(jiǎn)單的參與可以簡(jiǎn)單明了地執(zhí)行，如教育或發(fā)布通知，而復(fù)雜的參與則需要更長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)來(lái)制定和執(zhí)行，同時(shí)需要在不同團(tuán)體和公眾之間分配權(quán)利。

二、城市客運(yùn)交通政策決策中公眾參與的研究

城市客運(yùn)綜合交通規(guī)劃經(jīng)常被應(yīng)用在應(yīng)對(duì)交通規(guī)劃的新要求中，它通過(guò)整合不同的交通運(yùn)輸方式、土地利用類型，使交通運(yùn)輸政策與環(huán)境、健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)相一致［15］，也要求對(duì)所有社會(huì)團(tuán)體的整合、以及對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和決策者的協(xié)調(diào)合作［16］。越來(lái)越多的利益相關(guān)者參與到交通政策決策的互動(dòng)過(guò)程中，其影響范圍也在不斷擴(kuò)大。

真正的參與意味著全面的合作伙伴關(guān)系，或者潛在的、有參與者控制的參與［17］。Bickerstaff等認(rèn)為，有效的參與需要通過(guò)6個(gè)原則來(lái)實(shí)現(xiàn)［18］:包容、開放、互動(dòng)、連續(xù)、在決策過(guò)程中盡早開始以及參與者的有效反饋。而隨著時(shí)間的推移，參與的層次也從非常有限的層次逐漸轉(zhuǎn)移到更加廣泛的層面。更高層次的參與，可以被認(rèn)為是雙向?qū)υ?，遠(yuǎn)比單向進(jìn)程更有好處。通過(guò)社區(qū)可以提高有價(jià)值的信息，進(jìn)而使可能的解決方案的范圍更加廣泛［19］。利益相關(guān)者的積極參與可以幫助避免未來(lái)的沖突，因?yàn)樗鼊?chuàng)造了一種主人翁感。在決策過(guò)程中，公眾因?yàn)楦惺艿礁嗟某兄Z而有可能積極參與，并為這一進(jìn)程的后果負(fù)責(zé)，從而保證了政策得到更好的實(shí)施。此外，公眾參與使社會(huì)民主化進(jìn)程的構(gòu)建大大增強(qiáng)［17］。

交通運(yùn)輸政策已經(jīng)成為一個(gè)多主體、多領(lǐng)域和多模式的過(guò)程，必須平衡和參與范圍廣泛的權(quán)利、問(wèn)題和政策領(lǐng)域。雖然公眾參與已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，但是交通規(guī)劃在許多情況下仍然被認(rèn)為是精英參加的過(guò)程。Booth等認(rèn)為交通政策的特點(diǎn)仍然是自上而下的參與戰(zhàn)略［20］，特別是普通公民的參與被限制在有限的宣傳和咨詢中，而不是在交通政策的決策過(guò)程中鼓勵(lì)更加積極的參與和伙伴關(guān)系。

公眾接受性是政策成功實(shí)施的必不可少的保證，因此必須在社區(qū)和利益相關(guān)者委員會(huì)的討論、決策和實(shí)施過(guò)程中予以承諾。為了增加可持續(xù)交通的公眾接受性，需要向公眾解釋行為變化并說(shuō)服公眾知曉自身貢獻(xiàn)的重要性［21］。

城市客運(yùn)交通政策措施成功執(zhí)行的一個(gè)重要前提是公眾的接受性。Schlag等提出了道路收費(fèi)接受性模型，其中識(shí)別了受城市客運(yùn)經(jīng)濟(jì)政策影響的相關(guān)利益群體，包括駕駛員、不同領(lǐng)域的公眾，以及管理部門和運(yùn)營(yíng)部門［22］。Kennedy等認(rèn)為有效的公共交通管理應(yīng)該將公眾參與作為其業(yè)務(wù)的一部分，并認(rèn)真考慮公眾提出的要求和選項(xiàng);公眾合法地參與政策決策，不僅可以加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，還有助于知識(shí)的共享［23］。

公眾參與交通管理中的一些案例包括瑞士的公眾參與論壇、德國(guó)的運(yùn)輸策略圓桌會(huì)議、英國(guó)倫敦?fù)頂D收費(fèi)政策的公眾咨詢和廣泛協(xié)商，以提高公眾的可接受性［18，21，24］。Carlsson 等分析了歐洲 5 個(gè)城市的地方利益相關(guān)者，提出了新的研究方法，有利于利益相關(guān)者提出可行的參與方式及途徑［25］。Susilo等通過(guò)采訪和出行日記調(diào)查了印度尼西亞公眾對(duì)城市客運(yùn)交通政策的看法和意見，發(fā)現(xiàn)公平和可承受性是最基本的要素［26］。

國(guó)內(nèi)對(duì)公眾參與城市客運(yùn)交通政策決策中的研究也逐步開展起來(lái)。例如，為促進(jìn)城市軌道交通改善服務(wù)質(zhì)量和降低運(yùn)營(yíng)成本，周春燕等并提出通過(guò)各種參與的城市軌道交通補(bǔ)貼決策機(jī)制，減少信息不對(duì)稱的扭曲影響［27］。鄢勇飛等從公眾的視角，總結(jié)并提煉了公眾參與交通需求管理的原則、方法和策略，并探討了公眾參與交通需求管理的主要流程和實(shí)施框架［28］。董治等分析了公眾參與城市交通管理的機(jī)制要素［29］。李長(zhǎng)波等以溫州市停車規(guī)劃為例，討論了公眾參與的方法，包括民意調(diào)查、座談?dòng)懻摰龋?0］。王健等總結(jié)了中國(guó)公眾參與城市交通管理的研究進(jìn)展，并提出應(yīng)綜合考慮不同利益相關(guān)者的需求，研究公眾參與下的管理者決策行為，以實(shí)現(xiàn)從單一利益主體向基于關(guān)鍵利益相關(guān)者的綜合決策過(guò)程［31］。隨著公眾參與意識(shí)的逐步提高和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)研究者也在逐步跟進(jìn)，采用了結(jié)構(gòu)方程模型和有效決策模型來(lái)開展具體的研究［32］。

三、公眾參與下客運(yùn)交通政策決策研究

(一)公眾參與城市客運(yùn)交通政策決策模型

分析已有研究成果可以發(fā)現(xiàn)，在已有城市客運(yùn)交通政策決策中，公民被限制在有限的宣傳和社區(qū)咨詢中，缺少更加積極的參與;使得交通政策的公眾接受性較低，影響城市客運(yùn)交通政策的有效實(shí)施。在借鑒Thomas有效決策模型的基礎(chǔ)上，具體分析城市客運(yùn)交通政策決策過(guò)程中所涉及的相關(guān)公眾的確定及參與形式的改進(jìn)，彌補(bǔ)Thomas有效決策模型的靜態(tài)化和單向決策模式的不足，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、多維管理，進(jìn)而將公眾參與城市客運(yùn)交通政策決策的階段和途徑相對(duì)應(yīng)和聯(lián)系在一起。

結(jié)合城市客運(yùn)交通政策的制定和實(shí)施進(jìn)程，可將公眾參與城市客運(yùn)交通政策的主要流程可以分為6個(gè)階段，即問(wèn)題提出階段、問(wèn)題診斷階段、提出解決方案階段、評(píng)價(jià)與決策階段、方案執(zhí)行階段與方案后評(píng)價(jià)階段，如圖2所示。

圖2 公眾參與城市客運(yùn)交通決策及階段圖

由圖2可知，在問(wèn)題提出階段，確定是否需要公眾參與及公眾參與的對(duì)象所涉及群體(不同的利益相關(guān)者及團(tuán)體);在問(wèn)題診斷階段，通過(guò)公眾論壇、熱線、公眾意見反饋等方式進(jìn)行問(wèn)題診斷;在提出解決方案階段，明確城市客運(yùn)交通政策的目標(biāo)與范圍，擬定初步的方案，向交通工程師或?qū)I(yè)技術(shù)人員咨詢;在評(píng)價(jià)與決策階段，通過(guò)公眾參與、民意調(diào)查，對(duì)擬定的初步方案進(jìn)行模擬仿真和評(píng)價(jià)，并確定最終方案，然后公眾反饋意見;在方案執(zhí)行階段，通過(guò)公眾體驗(yàn)、公眾監(jiān)督、意見反饋等方式，綜合公眾的意見對(duì)城市客運(yùn)交通政策的實(shí)施效果進(jìn)行后評(píng)價(jià)并修正方案，并制定相關(guān)的法律、法規(guī)等保障措施來(lái)確保公眾參與的過(guò)程能夠順利實(shí)施;在方案后評(píng)價(jià)階段，吸取教訓(xùn)。

(二)城市客運(yùn)交通政策決策中公眾的識(shí)別

識(shí)別和定義城市客運(yùn)交通政策決策過(guò)程中的利益相關(guān)者——公眾。根據(jù)已有的研究成果，受到?jīng)Q策方案影響的人、能夠?yàn)闆Q策及方案帶來(lái)重要知識(shí)和信息的人、有權(quán)利影響決策及方案實(shí)施的人或團(tuán)體均應(yīng)納入到城市客運(yùn)交通政策決策中。

由于城市客運(yùn)交通政策涉及到每一個(gè)出行者，如票價(jià)和補(bǔ)貼對(duì)公共交通乘客的影響、擁擠收費(fèi)和停車收費(fèi)對(duì)私家車主的影響，同時(shí)管理者制定的交通政策需要通過(guò)客運(yùn)企業(yè)或運(yùn)營(yíng)者來(lái)執(zhí)行和實(shí)施，進(jìn)而會(huì)影響決策及方案的實(shí)施。因此，城市客運(yùn)交通政策決策過(guò)程中的公眾應(yīng)包括不同的政府管理部門(如交通部門、物價(jià)部門、環(huán)保部門、城建部門、公安部門等)、不同收入及車輛擁有階層的出行者、不同的客運(yùn)交通運(yùn)營(yíng)者(公交、出租車及軌道交通運(yùn)營(yíng)者)、交通工程師及其他咨詢團(tuán)體。

(三)城市客運(yùn)交通政策決策公眾參與方法

結(jié)合前文分析的增加公眾參與的途徑和不同的公眾類型，可以構(gòu)建多層次、多形式的公眾參與城市客運(yùn)交通政策決策模型。在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合信息通信技術(shù)快速發(fā)展下的新興溝通方式，給出了一個(gè)5步驟的公眾參與層次及參與方式圖，如圖3所示。

圖3 公眾參與層次與信息交流圖

在圖3中，橫軸代表信息層次，從簡(jiǎn)單的信息提供到信息收集和信息交互層次，對(duì)應(yīng)的縱軸代表參與層次，包括了被動(dòng)、教育、協(xié)商、交互和動(dòng)員5種從低到高的參與層次。同時(shí)將信息和參與的層次進(jìn)行組合，得出了公眾參與的具體形式，即從最簡(jiǎn)單的簡(jiǎn)報(bào)、新聞、網(wǎng)頁(yè)信息等形式，到復(fù)雜的公眾投票、聽證會(huì)、社區(qū)討論等形式，由此公眾參與的形式在不斷增強(qiáng)，信息交互的層次也在逐步遞進(jìn)。城市客運(yùn)交通政策的制定和實(shí)施屬于政府應(yīng)該向公眾公開的政策，而公眾接受性是制定決策和執(zhí)行實(shí)施的必要因素。國(guó)務(wù)院制定的《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》涉及8個(gè)方面，其中提出了“推進(jìn)價(jià)格和收費(fèi)信息公開。政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)，要公開原因、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行期限。行政事業(yè)性收費(fèi)要及時(shí)公開收費(fèi)的依據(jù)、項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)”［33］。這也為公眾參與城市客運(yùn)交通政策的制定和實(shí)施提供了參考和依據(jù)［34］。

目前中國(guó)的出租車燃油附加費(fèi)、軌道交通票價(jià)、擁擠收費(fèi)的引入等城市客運(yùn)交通政策的制定和實(shí)施必將涉及到出行者、運(yùn)營(yíng)者和管理者的不同目標(biāo)，如何協(xié)調(diào)其利益關(guān)系，公眾參與城市客運(yùn)政策決策是其中一個(gè)必要的途徑，也是關(guān)鍵的手段，不僅會(huì)促進(jìn)政策制定的更好決策，并會(huì)提高公眾對(duì)城市客運(yùn)交通政策接受性和支持，有利于其實(shí)施，從而構(gòu)建和諧、環(huán)保、高效的城市客運(yùn)交通發(fā)展環(huán)境。

四、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)公眾和參與理論的探討和總結(jié)，結(jié)合中國(guó)城市客運(yùn)交通政策決策的實(shí)際，為保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，討論了如何將公眾意見考慮進(jìn)城市客運(yùn)交通政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，提出了公眾參與下城市客運(yùn)交通政策決策的流程及參與層次分類，為實(shí)現(xiàn)城市客運(yùn)交通和諧、可持續(xù)和節(jié)能減排的發(fā)展目標(biāo)提供支持。

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