論國有企業(yè)發(fā)展的制度依賴與政策調(diào)控

席順利

（山西師范大學 經(jīng)濟與管理學院，山西 臨汾041004）

社會轉型期，國有企業(yè)在享有政府諸多政策優(yōu)惠的同時，必須承擔部分社會福利功能。而非國有企業(yè)由于無法享受相應的優(yōu)惠政策，必須承擔相應的市場制度成本。因而，國有企業(yè)與非國有企業(yè)在微觀經(jīng)濟效率上表現(xiàn)出市場梯度的特點。［1］因此，研究市場梯度對兩類企業(yè)經(jīng)濟效率造成的差異與影響，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文首先分析了國有企業(yè)發(fā)展的制度依賴性和市場梯度特點及其局限，然后通過一個政策投資乘數(shù)模型，來具體解析造成市場梯度的原因，在微觀上找到縮小二者差異的政策調(diào)控手段，推動國有企業(yè)的改革。

一、國有企業(yè)發(fā)展的制度依賴

（一）國有企業(yè)的市場封閉性

市場二元化發(fā)展模式是雙軌制改革模式在經(jīng)濟領域的具體實踐，與市場經(jīng)濟的全面性與統(tǒng)一性要求必然會出現(xiàn)摩擦和沖突。經(jīng)濟轉型期所造就的市場二元化發(fā)展模式，雖然暫時實現(xiàn)了政治和經(jīng)濟雙重穩(wěn)定的目標，但是從長遠來看，它忽視了更為重要的市場效率目標。不僅如此，缺乏市場效率的國有企業(yè)，需要政府不斷為其發(fā)展提供從資源到制度政策等諸多方面的支持。而這些經(jīng)濟資源和制度政策在流向國有企業(yè)的過程中，由于缺少有效市場的約束，從而表現(xiàn)出市場封閉性特征。

（二）國有企業(yè)的市場效率

國有企業(yè)需要市場化來獲得市場效率，從而有能力為社會穩(wěn)定提供經(jīng)濟保障。為實現(xiàn)國有企業(yè)的諸多社會福利功能，政府為國有企業(yè)的發(fā)展提供從社會經(jīng)濟資源到具體經(jīng)濟政策的廣泛支持。因此，國有企業(yè)的市場效率依賴于政府的政策支持，具有外在的制度效率。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)通過政府的合法制度渠道獲得了低成本的市場競爭優(yōu)勢，從而在市場中表現(xiàn)出相對效率。這種相對效率的本質是國有企業(yè)僅僅獲得了企業(yè)發(fā)展所需的制度資源及其效率，而非合理利用市場資源的市場效率。不僅如此，通過非市場手段獲得的制度資源，由于缺乏市場的邊際評價，其結果是國有企業(yè)從政府優(yōu)惠政策中輕易獲得的制度效率通過非市場化的方式被逐步損耗。因此，國有經(jīng)濟發(fā)展的首要問題是對既有經(jīng)濟資源的市場化利用。

二、國有企業(yè)發(fā)展的制度困境

（一）國有企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境

由于市場經(jīng)濟發(fā)展的局限，非國有企業(yè)必須承擔大量的市場制度成本。為獲得政府的政策支持，非國有企業(yè)往往必須通過各種手段向政府討價還價，進行政策投資，以獲取有利于企業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。而國有企業(yè)通過政府的政策扶持所形成的制度優(yōu)勢可以吸收部分市場效率。這樣一來，國有企業(yè)的一些低效行為在政府政策的扶持下無法真正顯現(xiàn)。這進一步激勵了政府對國企的政策投資。其結果便是非國有企業(yè)長期承擔高昂的市場制度成本，而國有企業(yè)則通過政府優(yōu)惠政策避免了激烈的市場競爭，低成本的分享了部分市場效率。

市場經(jīng)濟發(fā)展中存在著二元化和梯度化的基本特征。這使得政府控制下的國有企業(yè)成為市場制度不完善的一種過渡性經(jīng)濟主體，充當著各類社會經(jīng)濟矛盾調(diào)節(jié)的經(jīng)濟緩沖地帶。國有企業(yè)獨特的發(fā)展優(yōu)勢依賴于政府為其發(fā)展所創(chuàng)造的經(jīng)濟和制度安全閥。只要國有企業(yè)的總體效率達到政府所需要的水平，其發(fā)展就沒有了后顧之憂。而政府對國有企業(yè)的效率要求往往局限于國有企業(yè)的基本社會福利功能和經(jīng)濟保障功能。而作為公有經(jīng)濟的補充，非國有企業(yè)的發(fā)展規(guī)模由于受到基本經(jīng)濟制度的約束，無法超越國有企業(yè)的發(fā)展規(guī)模。這無疑提高了非國有企業(yè)進入市場的制度成本，消解了國有企業(yè)提高效率的市場動力。

（二）國有企業(yè)發(fā)展的制度效率及局限

政府擁有的經(jīng)濟和政治資源的有限性決定了政府對國有企業(yè)的支持也是有限的。這種有限性表現(xiàn)為政府只能支持有限規(guī)模的國有企業(yè)的發(fā)展。國企改革中的 “抓大放小”即是明證。這說明國有企業(yè)不可能長期依賴制度效率獲得發(fā)展。另一方面，國有企業(yè)只有通過市場效率才能保障政府所要求的基本社會福利和社會經(jīng)濟功能的實現(xiàn)，維護政治穩(wěn)定與經(jīng)濟安全。例如，中央企業(yè)在歷次重大自然災害中的大規(guī)模的捐款則有效地保障了社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。

由于大型國有企業(yè)在數(shù)量和規(guī)模上都非常有限，因而不得不向縱深發(fā)展。國有企業(yè)的市場結構逐步趨向壟斷，產(chǎn)品趨于高端化，國企中的人均資本水平不斷提高。面對日益嚴峻的就業(yè)，產(chǎn)品供給相對短缺以及通貨膨脹等諸多經(jīng)濟問題，國有企業(yè)高端化的市場發(fā)展模式顯然還不足以應對現(xiàn)有的所有經(jīng)濟問題，無法有效保障社會福利功能的實現(xiàn)。因此，不斷提高國有企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模顯得尤為迫切和必要。問題是政府擁有資源的有限性也不允許國有企業(yè)在數(shù)量和規(guī)模上不斷發(fā)展，除非國有企業(yè)能夠真正解決自身的市場效率問題。

由此看來，國有企業(yè)的發(fā)展必須在市場效率目標、政府資源約束和社會福利目標的相互規(guī)定和博弈中進行。國有企業(yè)對政府的低成本制度資源長期依賴，不斷消耗著政府的制度資源和制度供給能力，市場梯度和社會矛盾不斷凸顯。國有企業(yè)惟有不斷提高市場效率目標，才能突破發(fā)展的資源瓶頸，為社會福利功能的實現(xiàn)提供經(jīng)濟條件。

三、國有企業(yè)與非國有企業(yè)的效率分析

在經(jīng)濟體制改革過程中，培育市場主體尤其是國有大中型企業(yè)，顯得尤為迫切。［2］然而政府對國有企業(yè)的扶持勢必延緩國有企業(yè)市場化的進程。一方面，在政府的政策扶持下，國有企業(yè)的優(yōu)勢表現(xiàn)為外在經(jīng)濟性，降低了市場不完善引發(fā)的制度成本；另一方面，國有企業(yè)還發(fā)揮著部分社會福利功能，保障社會穩(wěn)定與國家經(jīng)濟安全。這在一定程度上降低了企業(yè)的利潤率，從而影響其內(nèi)部生產(chǎn)效率，表現(xiàn)為一定的內(nèi)在不經(jīng)濟性。因此，國有企業(yè)的市場與制度效率就表現(xiàn)為這種外在經(jīng)濟與內(nèi)在不經(jīng)濟的在邊際效率上的比較差異。［3］

與國有企業(yè)相比，非國有企業(yè)無法獲得政府特殊的政策優(yōu)惠。在市場經(jīng)濟不完善的條件下，非國有企業(yè)為獲得發(fā)展所需要的制度資源，必須額外承擔相應的市場制度成本，表現(xiàn)為非國有企業(yè)發(fā)展的外在不經(jīng)濟。由于非國有企業(yè)沒有政府要求的社會福利功能，因而非國有企業(yè)往往具有市場競爭效率，表現(xiàn)為非國有企業(yè)的內(nèi)在經(jīng)濟。因此，非國有企業(yè)的生產(chǎn)效率由內(nèi)在經(jīng)濟與外在不經(jīng)濟的差異所決定。

根據(jù)企業(yè)利潤最大化的邊際條件MR＝MC的基本經(jīng)濟原理，我們可以建立國有企業(yè)與非國有企業(yè)市場化生存的基本模型。

（一）假設條件

MR1S表示某國企所獲外在經(jīng)濟 （政府政策優(yōu)惠）的邊際收益，如果政府的優(yōu)惠政策為價格補貼，則MR1S為常數(shù)；

MC1W表示該國企內(nèi)在不經(jīng)濟 （社會福利支出）引發(fā)的邊際成本；

MR1表示該國企生產(chǎn)的邊際收益；MC1表示其生產(chǎn)的邊際成本；

MR2表示非國企生產(chǎn)的邊際收益，MC2表示其生產(chǎn)的邊際成本；

MC1S表示非國企外在不經(jīng)濟造成的邊際制度成本。

其中，MR1S＝MC1S，表示國企獲得的政府政策優(yōu)惠也是非國企發(fā)展所需要的制度條件，非國有企業(yè)必須額外支付的邊際制度成本。

（二）基本模型

國企要實現(xiàn)利潤的最大化，必須滿足：

非國企實現(xiàn)利潤最大化時，必須滿足：

下面分兩種情況分析二者市場共存的條件：

1、國有企業(yè)在生產(chǎn)上具有完全效率

國有企業(yè)和非國有企業(yè)同時并存，必須滿足：

整理可得：

當國有企業(yè)與非國有企業(yè)的生產(chǎn)效率相同時時，則必須滿足：

其中，方程 （5）表示二者具有相同的生產(chǎn)效率；而方程 （6）表示如果二者內(nèi)部生產(chǎn)效率相同時，則國有企業(yè)承擔的邊際市場制度成本（即福利支出成本減去政府政策優(yōu)惠收益所得的凈成本）必須與非國有企業(yè)額外支付的邊際市場制度成本相等。

整理方程 （6）可得：

根據(jù)假設條件可知MR1S＝MC1S可得：

方程 （8）表示如果二者具有相同的市場效率，國有企業(yè)承擔的邊際社會福利成本必須是政府優(yōu)惠政策產(chǎn)生的邊際收益的二倍。

2、國有企業(yè)在生產(chǎn)上具有非效率

如果國有企業(yè)存在著生產(chǎn)上的相對非效率，則必須滿足：

由方程 （10）可得：

方程 （11）表示如果國有企業(yè)所承擔的社會福利邊際成本低于二倍的邊際制度收益，則國有企業(yè)就存在生產(chǎn)的非效率。［6］

在生產(chǎn)上沒有效率的國有企業(yè)能夠與有效率的非國有企業(yè)并存，其原因在于，國有優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的制度邊際收益一部分彌補了國有企業(yè)的非生產(chǎn)效率，另一部分通過國有企業(yè)轉化為邊際社會福利。這樣一來，優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的制度邊際收益就被部分的耗費在國有企業(yè)的非效率生產(chǎn)中。

3、國有企業(yè)被淘汰

當MC1W≤0時，即政府優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的市場制度邊際收益全部被耗費在國有企業(yè)的非效率生產(chǎn)中，不能通過國有企業(yè)轉化為邊際社會福利。政府對國有企業(yè)的政策投資的邊際收益小于等于零。此時，政府沒有必要繼續(xù)進行投資，國有企業(yè)將被市場淘汰，無法與非國有企業(yè)并存。

4、非國有企業(yè)被淘汰

當國有企業(yè)在生產(chǎn)上具有相對效率，則必須滿足：

由方程 （13）可得：

方程 （14）表示如果國有企業(yè)所承擔的社會福利成本大于政府優(yōu)惠政策所引發(fā)的邊際收益的二倍，則國有企業(yè)就存在生產(chǎn)上的相對效率。這意味著國有企業(yè)已經(jīng)成長為市場主體，并且會通過優(yōu)勝劣汰的市場法則把非國有企業(yè)驅逐出市場。此時，二者就不可能并存。［7］

5、政策投資乘數(shù)

通過上述分析，我們可以建立政府對國企進行政策投資的乘數(shù)關系。

由方程 （8）和 （11）可得，國有企業(yè)與非國有企業(yè)在市場上并存的條件為：

由方程 （14）以及不等式MC1W≤0，可得國有企業(yè)與非國有企業(yè)不能共存的條件為：

據(jù)此，可以確定國有企業(yè)與非國有企業(yè)實現(xiàn)并存的微觀條件。政府可以通過提取合理的政策投資回報，對國有企業(yè)進行約束和調(diào)控，［8］讓國有企業(yè)在邊際上承擔相應的制度成本。

根據(jù)上述公式，可以得到政府優(yōu)惠政策的投資乘數(shù)：

如果gw＞2，國有企業(yè)已經(jīng)成長為市場主體，而且非國有企業(yè)會被淘汰，此時已經(jīng)不需要政府優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)。如果gw＜0，國有企業(yè)被市場淘汰，此時也不需要政策調(diào)節(jié)。

因此，政府在國有企業(yè)上的政策投資回報乘數(shù)的調(diào)節(jié)范圍為：

據(jù)此，可以判定國有企業(yè)是否值得政府進行政策投資。［9］

（三）政策投資乘數(shù)的應用

國有經(jīng)濟市場過程中的不平衡性和高風險性并存。例如：2008至2009年航空業(yè)的巨額虧損和電力行業(yè)的災害重建中，政府分別斥資30億注資東航和南航，撥款126．7億元用于電力行業(yè)的搶險救災。與此同時，2010年全國銀行業(yè)的凈利潤卻高達8000億。究其原因在于國有經(jīng)濟發(fā)展的長期制度依賴性。一方面是高額的市場投資和巨額利潤，另一方面市場風險估計不足所造成的巨額困損。據(jù)2011年新京報社論報道，“相對于萬億元的利潤總額，國有經(jīng)濟實際上繳紅利不到1000億，低于10%。而國外國有企業(yè)的紅利上繳比例往往在30%至50%左右”。由于政府無法從國有經(jīng)濟中獲得應有的投資回報，而國有企業(yè)的高風險市場活動也仰賴政府保駕護航。這使得政府在社保和民生等社會基本福利方面的支出長期不足。

根據(jù)政策投資乘數(shù)的合理范圍即0≤gw≤2來判斷，我國國有經(jīng)濟整體效率偏低，政策投資乘數(shù)gw≤0．1。對于那些長期嚴重虧損的企業(yè)和不上繳紅利的國有企業(yè)，其政策乘數(shù)gw≤0，已經(jīng)超越了政府政策調(diào)控的范圍。政府沒有必要對這些國有企業(yè)進行政策投資。因此，為合理調(diào)節(jié)國有企業(yè)的發(fā)展，政府一方面需要將相關國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營范圍，消除國有經(jīng)濟整體發(fā)展的不平衡性；另一方面需要激勵國有企業(yè)進行市場化發(fā)展，通過量化的政策指標為國有企業(yè)進行制度松綁，逐步培育國有企業(yè)的市場理性和社會責任。

當政策投資乘數(shù)gw＞2時，即國有企業(yè)上繳紅利達到200%以上，國有企業(yè)才有可能淘汰非國有企業(yè)居于行業(yè)壟斷地位。而根據(jù)我國國有企業(yè)所在行業(yè)的市場結構和上繳紅利情況看，多數(shù)大型國有企業(yè)都屬于行業(yè)龍頭企業(yè)甚至直接居于壟斷地位，如鐵路、電力、通訊等。但是根據(jù)其上繳紅利情況看，這些行業(yè)存在著很大的市場競爭空間。而且由于國有經(jīng)濟的政策投資乘數(shù)整體偏小gw≤0．1，這說明國有企業(yè)成為行業(yè)壟斷企業(yè)的部分原因來源于政府的制度保護和企業(yè)的長期依賴性。因此，為提高國有企業(yè)的市場效率可以在一些可競爭行業(yè)中適度引入市場力量，降低行業(yè)的壟斷程度，促進國有企業(yè)效率的提升?？偠灾?，國有企業(yè)市場效率目標，政府政策投資目標和社會福利目標的最終統(tǒng)一都有賴于政府與國有企業(yè)在政策投資乘數(shù)調(diào)控的范圍內(nèi)進行適度松綁。這既有利于釋放國有企業(yè)的市場空間，又有利于提高政府的政策理性，從而保障社會的基本福利。

四、結語

轉型期政府對國有企業(yè)的政策扶持，既要保證國有企業(yè)盡快成長為市場主體，又不能讓國有企業(yè)產(chǎn)生政策依賴。這就要求政府對國有企業(yè)的政策投資要具有相對理性。政府可以對國有企業(yè)進行政策投資，但是必須評估政策投資的回報率。［10］政府政策投資乘數(shù)則為國企效率的評估提供了一個基本經(jīng)濟指標和評估范圍。

政府的優(yōu)惠政策首先通過國有企業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)，轉化為市場制度的邊際收益。而非國有企業(yè)由于沒有相應的優(yōu)惠政策，則無法直接獲得這部分收益。但是它可以通過市場競爭優(yōu)勢來分割這部分收益。因此，市場化的本質就是國有企業(yè)與非國有企業(yè)如何將政府優(yōu)惠政策轉化為自身內(nèi)部的生產(chǎn)效率并加以市場化的分割。也就是說，政府優(yōu)惠政策潛在的制度收益會從國有企業(yè)傳導到市場中。來自非國有企業(yè)的市場競爭壓力則保證了這一傳導過程的微觀效率。而政策投資乘數(shù)的意義就在于它可以使得政府能夠理性的獲得政策的部分潛在制度收益并用于社會福利方面，避免制度收益在國企內(nèi)部以及市場之中傳導時大量流失。

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