社會(huì)福利轉(zhuǎn)型背景下我國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展策略研究

王秀江

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院，北京101601）

近年來(lái)，在民政部門(mén)的倡導(dǎo)下，“適度普惠型社會(huì)福利”這一提法逐漸獲得全國(guó)的共識(shí)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中正式提出“推動(dòng)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變”，“逐步健全社會(huì)福利服務(wù)體系”；2012年3月召開(kāi)的第十三次全國(guó)民政會(huì)議提出要“圍繞提供和強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮民政的支撐作用”；《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中首次提出“十二五”乃至今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)發(fā)展社會(huì)服務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)、基本目標(biāo)和保障工程。本文擬從分析補(bǔ)缺型社會(huì)福利和適度普惠型社會(huì)福利入手，結(jié)合國(guó)際社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)識(shí)，針對(duì)我國(guó)目前社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，就建立更符合我國(guó)社會(huì)需要的社會(huì)服務(wù)體系進(jìn)行探索。

一、補(bǔ)缺型社會(huì)福利向適度普惠型社會(huì)福利的轉(zhuǎn)變分析

國(guó)際上，社會(huì)福利是一個(gè)含義豐富且頗多歧義的概念。廣義上的社會(huì)福利是指國(guó)家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利狀態(tài)所作的各種制度安排,包括有關(guān)改善社會(huì)成員物質(zhì)、文化生活的一切舉措。狹義上的社會(huì)福利通常是指專(zhuān)為社會(huì)弱者所提供的帶有福利性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)與保障,如兒童福利、老人福利、殘疾人福利等等。國(guó)際上，一般把國(guó)家和社會(huì)向所有國(guó)民提供平等的物質(zhì)和服務(wù)保障的福利制度稱(chēng)為普遍性福利制度，也可以稱(chēng)為普惠型社會(huì)福利制度；把根據(jù)國(guó)民個(gè)人和家庭身份或困難提供的物質(zhì)和服務(wù)保障的福利制度稱(chēng)為選擇性福利制度，也叫剩余型福利制度或補(bǔ)缺型福利制度。

在我國(guó)傳統(tǒng)上，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，社會(huì)福利的提供也是多元的，福利提供主體包括政府、單位（機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)））和家庭（見(jiàn)表 1）。

表1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)社會(huì)福利的提供方式

從上表可以看出，建國(guó)以后逐步形成了適應(yīng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)保障格局，其核心是：（1）正常人員及其家庭的社會(huì)保障（主要是物質(zhì)保障）在城市主要由單位提供、在農(nóng)村主要由公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集體提供；家庭中的殘障人士、老年人的治療、康復(fù)、日常生活照料的責(zé)任在于家庭，家庭有困難可找單位幫助；（2）正常人群以外的特定群體，如農(nóng)村的“五保對(duì)象”、城市的“三無(wú)對(duì)象”、突發(fā)自然災(zāi)害的受災(zāi)群眾、臨時(shí)性社會(huì)救濟(jì)對(duì)象等困難群體和優(yōu)撫對(duì)象等的社會(huì)保障（主要是物質(zhì)保障）由民政部門(mén)提供，對(duì)于特定群體中個(gè)人日常生活確有困難、需要服務(wù)保障者經(jīng)民政部門(mén)審批后可入住福利機(jī)構(gòu)、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)。民政部門(mén)提供的福利保障屬于補(bǔ)缺型社會(huì)福利。需要說(shuō)明的是，在我國(guó)提供社會(huì)福利保障的政府部門(mén)不只是民政部門(mén)，人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、衛(wèi)生部門(mén)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)、工青婦、殘聯(lián)等政府部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體也向各自的服務(wù)對(duì)象提供必要的福利保障，但其人數(shù)比例都不大，并且也都是特殊對(duì)象，在這里為了分析方便，以民政部門(mén)為代表。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)福利保障中最主要的單位福利發(fā)生了顛覆性變化，單位不再有解決所屬員工的家庭困難的義務(wù)，加之流動(dòng)人員、自由職業(yè)者、失業(yè)人員等大量非單位正式人員的出現(xiàn)，一方面產(chǎn)生了數(shù)量龐大的需要照料服務(wù)的群體，如截止2012年底有1.92億老年人、8500萬(wàn)殘疾人、2.6億流動(dòng)人員、上千萬(wàn)失業(yè)人員、數(shù)百萬(wàn)單親家庭、上百萬(wàn)的失獨(dú)家庭，還有人數(shù)眾多的家庭受虐待者、艾滋病感染者、吸毒者以及自閉癥、腦癱、脆骨病、殘障、弱智、白血病患者及其日常照料困難的家庭；另一方面產(chǎn)生了大量復(fù)雜化、多樣性、個(gè)別化的社會(huì)問(wèn)題。迫切需要政府及其職能部門(mén)積極回應(yīng)社會(huì)需求，直接提供物質(zhì)支持和社會(huì)服務(wù)，或支持社會(huì)組織提供服務(wù)保障，即提供專(zhuān)業(yè)化的適應(yīng)個(gè)人和家庭需要的社會(huì)服務(wù)。

面對(duì)撲面而來(lái)、需求巨大的社會(huì)群體和社會(huì)問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)和有關(guān)群團(tuán)組織立足自身職責(zé)，積極改革，勇于探索，開(kāi)展了大量社會(huì)服務(wù)實(shí)踐。如民政部門(mén)面向廣大低收入家庭建立了最低生活保障制度，面向家庭日常生活困難的老年人開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)，面向優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人開(kāi)展社區(qū)福利服務(wù)，面向生活無(wú)著的流浪乞討人員開(kāi)展臨時(shí)性社會(huì)救助服務(wù)，面向遭受突發(fā)自然災(zāi)害者開(kāi)展臨時(shí)性救助服務(wù)等；計(jì)生委開(kāi)展了獨(dú)女戶(hù)家庭服務(wù)、流動(dòng)人口計(jì)生保健服務(wù)，婦聯(lián)開(kāi)展了對(duì)遭受家暴婦女的權(quán)益保護(hù)服務(wù)，殘聯(lián)開(kāi)展了面向殘疾人的康復(fù)服務(wù)，等等。同時(shí)，民政部門(mén)倡導(dǎo)社會(huì)力量舉辦了大量養(yǎng)老、助殘等服務(wù)機(jī)構(gòu)。另外，國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃也明確提出了補(bǔ)缺型社會(huì)福利向適度普惠型社會(huì)福利轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向，民政部門(mén)正式提出了發(fā)展社會(huì)服務(wù)的概念，并將其作為適度普惠型社會(huì)福利的重要內(nèi)容和標(biāo)志，使我國(guó)社會(huì)福利格局發(fā)生了明顯變化（見(jiàn)表2）。

表2 適度普惠型社會(huì)福利的提供方式

從表2和歷年《民政統(tǒng)計(jì)年鑒》可看出，一是民政等政府職能部門(mén)在福利保障中的地位越來(lái)越凸顯，單位福利已退居從屬地位，所起作用越來(lái)越小；二是民政等部門(mén)福利保障對(duì)象有明顯擴(kuò)展，特別是最低生活保障制度的建立，使其經(jīng)常性保障對(duì)象達(dá)近億人（據(jù)民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)常年低保對(duì)象7500多萬(wàn)人，農(nóng)村五保對(duì)象500多萬(wàn)，優(yōu)撫對(duì)象近1000萬(wàn)，散居孤兒60萬(wàn)等），特別是對(duì)經(jīng)常性和臨時(shí)性生活困難的人群的救助，成為我國(guó)社會(huì)保障制度中最后一道安全網(wǎng)。三是福利保障的內(nèi)容仍然偏重于物質(zhì)保障。如2012年中央和地方財(cái)政投入民政的經(jīng)費(fèi)共計(jì)3600多億元，絕大多數(shù)經(jīng)費(fèi)是各類(lèi)民政對(duì)象的“人頭費(fèi)”，用于社會(huì)福利服務(wù)的只有300億元左右。目前社會(huì)上需要政府提供物質(zhì)和服務(wù)支持的個(gè)人和家庭很多，但多因不屬于民政對(duì)象，不在民政部門(mén)保障范圍內(nèi)，民政部門(mén)愛(ài)莫能助。

為什么我國(guó)明確提出了發(fā)展社會(huì)服務(wù)并將之作為“適度普惠型社會(huì)福利”的重要內(nèi)容，仍不能解決現(xiàn)實(shí)中一般家庭中存在的問(wèn)題和困難？筆者認(rèn)為這需要比較國(guó)際社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)聯(lián)系我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的歷程，從中分析我國(guó)發(fā)展社會(huì)服務(wù)存在的問(wèn)題和下一步發(fā)展的思路。

二、國(guó)際社會(huì)服務(wù)的一般含義和我國(guó)社會(huì)服務(wù)存在的問(wèn)題

社會(huì)服務(wù)，也叫個(gè)人社會(huì)服務(wù)或社會(huì)照顧服務(wù)，是上世紀(jì)五、六十年代開(kāi)始出現(xiàn)并逐步流行的一個(gè)概念。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家研究，西方世界關(guān)于公民社會(huì)福利概念幾經(jīng)變化，目前已基本固定，被分為五部分，即教育、住房、收入保障（各種保險(xiǎn)、社會(huì)救助和福利津貼等）、公共衛(wèi)生、個(gè)人社會(huì)服務(wù)，美國(guó)則把就業(yè)輔導(dǎo)培訓(xùn)加進(jìn)去，成為六部分。關(guān)于社會(huì)服務(wù)，國(guó)際上有以下幾種定義：一是世界衛(wèi)生組織定義：針對(duì)那些由于年齡、貧困、失業(yè)、健康狀況惡化和殘疾等，在購(gòu)物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，為他們提供支持性服務(wù)和項(xiàng)目。二是國(guó)際勞工組織定義：針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干預(yù)。脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人，服務(wù)項(xiàng)目包括康復(fù)、家庭幫助服務(wù)、寄養(yǎng)照料和收養(yǎng)、送餐服務(wù)、日間照料、住所照料，以及由社會(huì)工作者或相關(guān)職業(yè)提供的其他支持服務(wù)等。三是有關(guān)專(zhuān)家定義，如英國(guó)謝菲爾德大學(xué)教授埃里克.塞恩斯伯里認(rèn)為，“個(gè)人社會(huì)服務(wù)是關(guān)心有需要和困難的人，因?yàn)槔щy阻止了他作為個(gè)體在社會(huì)上應(yīng)能發(fā)揮的最大的社會(huì)能量，阻止了他自由發(fā)展個(gè)性和通過(guò)與外界接觸實(shí)現(xiàn)自己的渴望。這種需要在傳統(tǒng)上被個(gè)人和家庭解決，現(xiàn)在改為由社會(huì)服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足。服務(wù)適應(yīng)個(gè)人和群體的不同需要，而不是人人都一樣”。美國(guó)學(xué)者穆恩迪認(rèn)為，與標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)相比，個(gè)人社會(huì)服務(wù)通常被提供給處于具體境況和具體需求的個(gè)人及其家庭。

綜合以上情況，筆者認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)就是社會(huì)服務(wù)組織（包括政府部門(mén)舉辦的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，也包括民辦非營(yíng)利或營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）向由于身體或精神等原因、處于不利境況、遭受痛苦的個(gè)人及其家庭，提供治療、康復(fù)、護(hù)理、照料、精神慰藉等服務(wù)。提供社會(huì)服務(wù)的人員包括社會(huì)工作者、養(yǎng)老護(hù)理員、社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)生護(hù)士、心理咨詢(xún)師、家庭服務(wù)員等，社會(huì)服務(wù)的手段主要是提供支持性服務(wù)和項(xiàng)目，社會(huì)服務(wù)的場(chǎng)所可以在受照顧者的家庭，也可以在社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)工作站，還可以是院舍機(jī)構(gòu)。社會(huì)服務(wù)具有社會(huì)福利服務(wù)性質(zhì)，其目的是協(xié)助受服務(wù)者和其家庭，解決生活困難，改善生存狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，維護(hù)社會(huì)公正。社會(huì)服務(wù)的功能是強(qiáng)化和修復(fù)家庭照顧的功能和角色，或在家庭、親屬網(wǎng)絡(luò)和鄰里無(wú)法承擔(dān)職能的情況下，提供新的機(jī)構(gòu)渠道和服務(wù)方式來(lái)履行服務(wù)功能。

為了應(yīng)對(duì)整個(gè)社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利，2012年7月國(guó)家制定發(fā)布了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，單獨(dú)提出了建立基本社會(huì)服務(wù)體系，并明確了基本社會(huì)服務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障工程。從社會(huì)服務(wù)角度看，這是我國(guó)首次把服務(wù)保障和物質(zhì)保障（社會(huì)保險(xiǎn)）相區(qū)別，單獨(dú)明確提出社會(huì)服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，是一個(gè)巨大的歷史性進(jìn)步。但是深入分析“十二五”時(shí)期政府提供的基本社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容和國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)照現(xiàn)實(shí)社會(huì)來(lái)勢(shì)洶涌的社會(huì)需求，我們發(fā)現(xiàn)，《規(guī)劃》提到基本社會(huì)服務(wù)的服務(wù)對(duì)象有所擴(kuò)大，如為殘疾人、孤兒、精神病人等特殊群體提供福利服務(wù)，為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，為身故者提供基本殯葬服務(wù)，為城鄉(xiāng)居民免費(fèi)提供婚姻登記服務(wù)，但是在基本社會(huì)服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容、手段等還偏重于傳統(tǒng)民政對(duì)象，偏重于基本物質(zhì)保障，還沒(méi)有把以提供護(hù)理照料服務(wù)為手段的社會(huì)服務(wù)和以提供物質(zhì)資金資助為手段的社會(huì)救助區(qū)分開(kāi)，同時(shí)沒(méi)有把政府社會(huì)服務(wù)責(zé)任范圍擴(kuò)展到所有有服務(wù)需求的個(gè)人和家庭。照這個(gè)《規(guī)劃》實(shí)施下去，可能目前社會(huì)出現(xiàn)的龐大的需要社會(huì)照料的個(gè)人及其家庭還是無(wú)法無(wú)償或低償?shù)玫秸蚱湮械纳鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的個(gè)性化照料服務(wù)。筆者認(rèn)為，這主要是因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)的概念才剛剛引進(jìn)，整個(gè)社會(huì)、政府各部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家對(duì)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)識(shí)還剛剛開(kāi)始，對(duì)社會(huì)服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、手段、服務(wù)隊(duì)伍、功能定位、政府和社會(huì)的職責(zé)等還很不明確，政府職能缺位，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、明確的、全面的社會(huì)服務(wù)政策法律。

三、進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)社會(huì)服務(wù)的對(duì)策

“十二五”期間，我國(guó)政府提出要適應(yīng)社會(huì)需要，建立“適度普惠”的社會(huì)福利，第十三次全國(guó)民政會(huì)議提出民政在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮“骨干作用”的職能定位并具體描述為“一統(tǒng)四分”，其中一個(gè)方面即“圍繞提供和強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮民政的支撐作用”。筆者認(rèn)為這些發(fā)展方向和目標(biāo)，應(yīng)該是面向所有有服務(wù)需求的個(gè)人和家庭提供完善的福利服務(wù)，即建立適應(yīng)我國(guó)所有民眾迫切需要同時(shí)又和國(guó)際接軌的個(gè)人社會(huì)服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)特別關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（一）樹(shù)立正確的社會(huì)服務(wù)觀念

一定要樹(shù)立適應(yīng)我國(guó)社會(huì)需要、與國(guó)際認(rèn)識(shí)相一致的社會(huì)服務(wù)觀念。特別是要防止簡(jiǎn)單地把現(xiàn)有的民政工作合起來(lái)加一個(gè)社會(huì)服務(wù)的帽子，就認(rèn)為我國(guó)已建立基本社會(huì)服務(wù)體系，那樣的話(huà)，無(wú)論是在擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)內(nèi)容方面，還是在擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象方面都不可能再有重大改革的動(dòng)力和必要性了，就無(wú)法解決目前數(shù)量龐大的社會(huì)群體的服務(wù)需求，無(wú)法解決我國(guó)社會(huì)保障注重物質(zhì)保障而嚴(yán)重缺乏服務(wù)保障的不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府提出的由“補(bǔ)缺型福利”向“適度普惠型社會(huì)福利”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

要樹(shù)立正確的社會(huì)服務(wù)觀念，首先要明確社會(huì)服務(wù)在我國(guó)社會(huì)保障體系中的地位和作用。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系的“三大支柱”是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利，加之以社會(huì)奉獻(xiàn)為主的慈善事業(yè)。如果從保障內(nèi)容和方式來(lái)劃分，社會(huì)保障體系可以分為物質(zhì)保障（包括資金和物質(zhì)）和服務(wù)保障兩類(lèi)。筆者認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)是面向全民，以公民繳納保險(xiǎn)金為前提、以發(fā)放各類(lèi)保險(xiǎn)金為手段的資金保障；社會(huì)救助是面向生活困難（如五保戶(hù)、三無(wú)對(duì)象、低保戶(hù)、突發(fā)自然災(zāi)害民眾等）或特殊身份的公民（如優(yōu)撫對(duì)象等）、以政府無(wú)償發(fā)放資金或物質(zhì)為手段的資金（物質(zhì)）保障；社會(huì)福利（應(yīng)該是社會(huì)福利服務(wù)或直接叫社會(huì)服務(wù)）是面向生活困難和特殊需要（如藥物濫用者、遭受家庭暴力者等）的個(gè)人及其家庭，以提供康復(fù)、護(hù)理、照料等服務(wù)為主要手段的服務(wù)保障（而不僅僅是民政部門(mén)目前開(kāi)展的“剩余福利模式”下的對(duì)象和內(nèi)容都相對(duì)很窄的社會(huì)福利）。可以說(shuō)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助是從不同理念（即選擇繳費(fèi)保險(xiǎn)還是無(wú)償援助，是面向全民還是面向最困難的群體等）出發(fā)，解決的都是物質(zhì)保障問(wèn)題。社會(huì)服務(wù)則是以生活困難的個(gè)人及其家庭為重點(diǎn)同時(shí)面向所有有需要的人提供康復(fù)、護(hù)理和照料等服務(wù)保障，因主要是面向生活困難群體，在許多國(guó)家和地區(qū)，社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救助都是聯(lián)合使用，從物質(zhì)和服務(wù)兩個(gè)方面解決困難群體生活問(wèn)題。從這樣理解看，我國(guó)目前社會(huì)服務(wù)無(wú)論是服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容還是資金投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會(huì)需要，應(yīng)該重視和統(tǒng)籌解決我國(guó)社會(huì)保障體系內(nèi)部的不平衡問(wèn)題。

其次要樹(shù)立通過(guò)幫助家庭中的照料者從而促進(jìn)家庭發(fā)揮作用的觀念。我國(guó)目前的福利服務(wù)主要是面向無(wú)法自我生活的五保戶(hù)、三無(wú)對(duì)象等困難群體和傷殘軍人等優(yōu)撫群體，由政府民政部門(mén)舉辦福利機(jī)構(gòu)包養(yǎng)下來(lái)，對(duì)于有家庭依靠的需要照料的老年人、殘疾人等服務(wù)對(duì)象，從職能上國(guó)家不承擔(dān)治療、康復(fù)、護(hù)理、照料等責(zé)任（當(dāng)然其家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)的享受低保金資助），致使這類(lèi)家庭成員精神和物質(zhì)壓力極大、照料負(fù)擔(dān)極重，從而出現(xiàn)許多家庭一經(jīng)發(fā)現(xiàn)新生兒是殘疾兒童就忍痛扔掉，使國(guó)家被迫撫養(yǎng)（通過(guò)民政部門(mén)舉辦的兒童福利院作為三無(wú)對(duì)象收養(yǎng)）的現(xiàn)象，出現(xiàn)一些家庭因無(wú)力照料家庭生活困難成員而自殺或殺死殘疾兒童后自殺的人間悲劇。今后需要適應(yīng)社會(huì)需要和建立“適度普惠”福利服務(wù)的要求，打破國(guó)家承擔(dān)特定人員生活服務(wù)的界限，面向所有有服務(wù)需求的個(gè)人和家庭，適當(dāng)分擔(dān)家庭的負(fù)擔(dān)和責(zé)任，幫助家庭鞏固其基礎(chǔ)照料服務(wù)，對(duì)特別困難和有需要的家庭要依托社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)代替其服務(wù)功能。

三是樹(shù)立依靠社會(huì)力量（即各類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織、志愿者組織和鄰里互助）提供社會(huì)服務(wù)的觀念。有服務(wù)需求的社會(huì)群體數(shù)量龐大，并且其問(wèn)題和需求種類(lèi)繁多、復(fù)雜，僅靠政府舉辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從數(shù)量上看不能滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)象，從服務(wù)內(nèi)容上看不能“因人而異”地提供個(gè)人需要的適切的服務(wù)。合理可行的模式是：政府及有關(guān)職能部門(mén)出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠政策、監(jiān)督管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)等，主要提供資金支持，積極培育社會(huì)服務(wù)組織，通過(guò)委托服務(wù)、公益創(chuàng)投、項(xiàng)目招投標(biāo)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)服務(wù)組織提供民眾需要的服務(wù)。這一模式實(shí)施的前提是：一是打破政府部門(mén)工作領(lǐng)域、對(duì)象等界限；二是打破所有制界限，公辦福利機(jī)構(gòu)和民辦非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，或者在保持財(cái)政支持公辦福利機(jī)構(gòu)的前提下，設(shè)置單獨(dú)科目支持民辦非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)?？傊?，要在社會(huì)服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、服務(wù)方式、地位作用以及政府和社會(huì)服務(wù)組織職責(zé)分工等重大問(wèn)題上，形成政府各部門(mén)和整個(gè)社會(huì)認(rèn)可的大體一致的認(rèn)識(shí)。

（二）科學(xué)制定社會(huì)服務(wù)的政策法規(guī)

制定社會(huì)服務(wù)政策法規(guī)，既是社會(huì)服務(wù)理念的體現(xiàn)，也是開(kāi)展社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的前提和依據(jù)。社會(huì)上一些家庭因照料家庭成員困難出現(xiàn)的惡性事件，凸顯了我國(guó)社會(huì)服務(wù)政策法規(guī)的不足。東莞母親照顧兩個(gè)腦癱孩子13年，沒(méi)有得到政府有關(guān)部門(mén)有力的社會(huì)照顧和孩子康復(fù)方面的支持和替代服務(wù)，致使其最后心力交瘁，要以結(jié)束生命的方式改變現(xiàn)狀。要避免這種極端事件的一再上演，必須根據(jù)現(xiàn)代通行的社會(huì)服務(wù)理念，調(diào)整現(xiàn)行社會(huì)政策，重新劃分國(guó)家和家庭對(duì)有治療、康復(fù)和日常生活照料需求的家庭成員的社會(huì)服務(wù)責(zé)任分工，給家庭“減負(fù)”。筆者認(rèn)為至少需要通過(guò)制定政策、法律等明確以下事項(xiàng)：一是劃分社會(huì)服務(wù)責(zé)任。根據(jù)社會(huì)需要，重新劃分政府和民眾家庭對(duì)有服務(wù)需求的家庭成員的照顧責(zé)任，明確政府對(duì)需要服務(wù)的老年人、殘疾人、流動(dòng)人口、留守人員、單親家庭、藥物濫用者、艾滋病患者等人員的康復(fù)護(hù)理照料責(zé)任；二是規(guī)劃社會(huì)服務(wù)發(fā)展。即根據(jù)民眾需要，明確社會(huì)服務(wù)的發(fā)展方向、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，就像民政部門(mén)制定十二五時(shí)期社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃一樣，制定為其他社會(huì)服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)保障的發(fā)展規(guī)劃；三是明確發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)制。要明確政府和社會(huì)組織在發(fā)展社會(huì)服務(wù)方面各自職責(zé)，從機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)、服務(wù)用房、設(shè)施設(shè)備、減免稅費(fèi)、允許募捐、培養(yǎng)人才等各方面制定優(yōu)惠政策，促進(jìn)非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，在政府財(cái)政支出上建立專(zhuān)門(mén)科目，購(gòu)買(mǎi)或支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)服務(wù)；四是制定社會(huì)服務(wù)法律法規(guī)。通過(guò)法律落實(shí)《憲法》的有關(guān)內(nèi)容，明確政府對(duì)有服務(wù)需求人員及其家庭提供物質(zhì)幫助和服務(wù)保障的責(zé)任，明確包括專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才、養(yǎng)老服務(wù)人才、護(hù)理人才、康復(fù)器具制作和訓(xùn)練人才等各類(lèi)社會(huì)服務(wù)人才的地位、權(quán)利和義務(wù)等，為政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展社會(huì)服務(wù)保駕護(hù)航。

（三）開(kāi)展專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)

在我國(guó)，目前政府支持開(kāi)展的面向所有有服務(wù)需求的個(gè)人及其家庭的社會(huì)服務(wù)還很少，但是已有一個(gè)很好的基礎(chǔ)，即近年來(lái)大力開(kāi)展了專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。在國(guó)外，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍是非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的核心人才，是開(kāi)展個(gè)人社會(huì)服務(wù)的骨干，許多非營(yíng)利機(jī)構(gòu)都是以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才為核心建立其服務(wù)團(tuán)隊(duì)。從2008年我國(guó)實(shí)施社會(huì)工作者職業(yè)水平考試以來(lái)，截止2012年已累計(jì)產(chǎn)生了8萬(wàn)多名社工師和助理社工師，從2000年起社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)大學(xué)生逐年遞增，目前設(shè)置社會(huì)工作本科專(zhuān)業(yè)的高等院校已達(dá)260余所，培養(yǎng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)碩士研究生的高等院校已達(dá)60所，每年培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才萬(wàn)名以上。這些寶貴的人才資源是開(kāi)展個(gè)人社會(huì)服務(wù)的核心人才，現(xiàn)在關(guān)鍵是要制定鼓勵(lì)非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式，支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)面向有需要的個(gè)人和家庭開(kāi)展康復(fù)、護(hù)理和照顧等個(gè)人社會(huì)服務(wù)。在這方面，上海、廣州、深圳、南京等地都已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐探索，如上海通過(guò)建立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)孵化基地，采取公益創(chuàng)投（由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)根據(jù)民眾需要提出的、規(guī)模相對(duì)較小、經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以下的服務(wù)項(xiàng)目）和公益招投標(biāo)項(xiàng)目（由民政局根據(jù)工作計(jì)劃并實(shí)地調(diào)查后提出的、面向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)模較大的服務(wù)項(xiàng)目），支持非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展個(gè)人社會(huì)服務(wù)。廣州則由市區(qū)兩級(jí)政府出資，以街道辦事處所轄居民為對(duì)象，由辦事處無(wú)償提供服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施，以每年每個(gè)街道200萬(wàn)元向非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。這些以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才為骨干，以非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，以所有有服務(wù)需求的個(gè)人及其家庭為對(duì)象，以康復(fù)、護(hù)理、特教、殘疾人技能培訓(xùn)和庇護(hù)工廠(chǎng)、照料等多種服務(wù)為內(nèi)容和方式的社會(huì)服務(wù)實(shí)踐，異軍突起，大大彌補(bǔ)了民政部門(mén)傳統(tǒng)社會(huì)福利服務(wù)在服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容方面的不足，是民政部門(mén)轉(zhuǎn)變職能、依靠社會(huì)力量滿(mǎn)足社會(huì)需要、拓展傳統(tǒng)社會(huì)福利服務(wù)范圍、建立“適度普惠社會(huì)福利服務(wù)”的一個(gè)非常好的切入點(diǎn)。在全國(guó)范圍內(nèi)，還需要政府有關(guān)部門(mén)和各級(jí)民政部門(mén)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)制定鼓勵(lì)政策，培育非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取多種支持方式，推動(dòng)其開(kāi)展個(gè)人社會(huì)服務(wù)，從而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障體系三大支柱之一的社會(huì)福利真正成為和物質(zhì)保障相匹配、與民眾社會(huì)服務(wù)需求相適應(yīng)的社會(huì)服務(wù)業(yè)。

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