論蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)中的政府功能發(fā)揮

張勁松，蘇 蔚

（蘇州大學(xué) a.中國特色城鎮(zhèn)化研究中心； b.政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

近年來，蘇州市政府通過對低碳生態(tài)型城市建設(shè)的支持助推、參與引導(dǎo)、宏觀調(diào)控與有效監(jiān)管促使低碳生態(tài)型城市建設(shè)取得了階段性的顯著成果，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與低碳節(jié)能建設(shè)效果顯著，綠色環(huán)保機(jī)制與生態(tài)法規(guī)制度日趨完善。但同時(shí)政府主導(dǎo)下的低碳生態(tài)型城市建設(shè)也存在著諸多問題。一方面，政府功能局限于城市環(huán)境保護(hù)致使作用范圍過窄。蘇州的低碳生態(tài)型城市的構(gòu)建尚停滯在環(huán)境保護(hù)的階段。而低碳生態(tài)型城市追求的是一種社會化的復(fù)合系統(tǒng)，將自然環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、人居理念、低碳社會、綠色交通等多種因素相糅合。另一方面，政府在控制環(huán)境污染源頭上發(fā)揮力量不足，城市環(huán)境污染現(xiàn)象難以根治。蘇州老城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)局部河流的臟、黑、臭問題亟待解決，低碳生態(tài)型城市建設(shè)也面臨著私家車增長的困境。針對蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中的諸多問題，需要我們從政府管理機(jī)制缺陷和政府功能運(yùn)行低效兩個(gè)維度來深刻剖析蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)中的政府功能發(fā)揮的困境。

一、蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)中政府功能發(fā)揮的困境剖析

既有政府管理體制不清的原因，又有城市政府功能運(yùn)行低效的問題。

（一）低碳生態(tài)型城市建設(shè)中政府管理體制不清

1.政府職能失誤難以把握多元主體的邊界

我們可以從已有的理論中概括出政府與社會多元治理主體邊界的一般原則。即凡屬政府應(yīng)當(dāng)履行的職能，必須由政府履行。凡屬于市場和社會能夠單獨(dú)解決的問題，則必須交由市場與社會負(fù)責(zé)。但是能夠嚴(yán)格劃清政府與其他參與主體職能邊界的并不多見。尤其在低碳生態(tài)型城市構(gòu)建過程中，政府引導(dǎo)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的職能與其他多元主體的職能界限劃分存在客觀上的難度。具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作過程中由于政府過多參與和本身劃分存在的難度，導(dǎo)致蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)日漸陷入政府職能與社會多元主體職能模糊化的困境。政府引導(dǎo)功能也日漸擴(kuò)大，形成生態(tài)治理過程中政府過多插手的局面。政府對于生態(tài)治理的一手包辦致使政府承擔(dān)的環(huán)境壓力與治理成本的極大上升。

盛洪認(rèn)為：“市場交易在兩兩人的交易不存在直接的外部性的情況下更有效率，政府則在兩兩人的交易存在直接的外部性的情況下更有效率，市場與政府的邊界位于兩兩人的交易與兩人以上的交易之間?！盵1]但是兩兩人交易理論具有理論上的正確性，而實(shí)際操作起來以兩兩人交易為政府職能邊界劃分標(biāo)準(zhǔn)則顯得過于絕對。而且在生態(tài)公共物品供給模式下，市場作用的發(fā)揮也畢竟有限，確實(shí)需要政府發(fā)揮引導(dǎo)作用。在蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，“可能會由于政府和市場的不完善，或者是本身難以克服的缺陷導(dǎo)致政府與市場的雙失靈現(xiàn)象。只能通過‘第三部門’這個(gè)社會自組織來進(jìn)行彌補(bǔ)”[2]。但是由于政府職能的擴(kuò)張、社會自組織發(fā)育的不成熟等因素，蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中的政府功能發(fā)揮存在著“模糊地帶”，政府與多元主體在低碳生態(tài)型城市建構(gòu)中邊界的模糊性導(dǎo)致生態(tài)治理由政府一肩挑的結(jié)局，同時(shí)也愈發(fā)催生市場機(jī)制的不完善性。

2.公眾消極參與導(dǎo)致城市建設(shè)主體的單一

羅茨（R.A.W Rhodes）認(rèn)為：治理意味著“一種社會控制體系的治理，治理一般是指政府與民間、公共部門與私人部門的合作”[3]。我們可以將城市公共治理視為城市政府與其他參與方關(guān)于公共事務(wù)決策與執(zhí)行的一種博弈過程。對于蘇州打造低碳生態(tài)型城市而言，一方面地方治理的利益群體內(nèi)部存在個(gè)體利益表達(dá)的組織規(guī)則；另一方面蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)需要站在中央與地方的維度下，重點(diǎn)考慮組織層面的公共治理參與主體，即與生態(tài)城市建設(shè)息息相關(guān)的中央政府、城市政府、企業(yè)、公民社會之間的博弈。

一方面，由于蘇州市民社會、非政府組織發(fā)展薄弱，傳統(tǒng)思想根深蒂固導(dǎo)致市民社會對城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的使命感與責(zé)任感不強(qiáng)，使得低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中公眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性并不足。另一方面，政府將生態(tài)環(huán)保的資金投入、環(huán)保監(jiān)控、措施處罰、生態(tài)意識普及等等的責(zé)任和具體落實(shí)全部一肩挑。政府表面上是把微觀領(lǐng)域的服務(wù)職能交給了社會，但是沒有做到“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，反而加重了社會負(fù)擔(dān)，讓原來的社會自組織無償承擔(dān)社會職能，打著政府旗號，看似精簡了機(jī)構(gòu)，實(shí)際上政府功能邊界反而擴(kuò)大。例如，很多環(huán)保協(xié)會承擔(dān)了業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)移出來的業(yè)務(wù)，卻沒有獲得相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致社會自組織機(jī)構(gòu)承受很大壓力，而政府卻無所事事。公眾與社會組織主觀上的消極參與和政府部門的在城市生態(tài)治理中功能的擴(kuò)張導(dǎo)致了城市建設(shè)主體單一的現(xiàn)狀。這是目前低碳生態(tài)型城市出現(xiàn)問題的重要原因。

3.地方政府在城市建設(shè)中角色定位的缺陷

蘇州低碳生態(tài)型城市政府管理體制的不健全主要是指由于政府職能界限的不清晰導(dǎo)致政府管理角色的越位與提供角色的缺位現(xiàn)象突出，低碳化的生態(tài)城市建設(shè)管理體制不順。對于蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)而言，政府越位現(xiàn)象表現(xiàn)比較突出，主要體現(xiàn)在政府對社會和市場的管制過多、過濫。在蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，政府引導(dǎo)作用盡管很重要，但是政府角色的越位將會導(dǎo)致耗費(fèi)公共支出、干預(yù)市場公平競爭以及提供生態(tài)產(chǎn)品的低效。政府事必躬親導(dǎo)致的結(jié)果必然是政府壓力巨大，成本上升，而且缺乏社會監(jiān)督，事實(shí)上生態(tài)治理效果卻不理想。民間資源的不足必然使得公共服務(wù)水平失衡。政府引導(dǎo)功能的無限延伸,侵蝕了社會自治的后果就是生態(tài)環(huán)境治理的乏力。老城區(qū)河道污染的治理便是一個(gè)好的例子，一方面政府職能擴(kuò)張，包攬了河道治理的所有事項(xiàng)，河道治理壓力大；而另一方面，政府監(jiān)管職能的失職，導(dǎo)致污水排放到現(xiàn)在也無法根治。

政府在低碳生態(tài)型城市的建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)作用是基根于政府角色的合理化的定位。蘇州政府的生態(tài)治理過多地發(fā)揮了政府職能，不該政府發(fā)揮作用的地方政府也來進(jìn)行參與，無形中降低了生態(tài)治理的效率，同時(shí)給政府生態(tài)治理工作帶來了一定的難度。在蘇州建設(shè)低碳生態(tài)型城市過程中，政府管理角色的“越位”與提供角色“缺位”是同時(shí)存在的。這種缺位體現(xiàn)在應(yīng)該由政府部門承擔(dān)的生態(tài)治理責(zé)任，政府卻沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用?！?0世紀(jì)90年代以來，我國一些地方就已經(jīng)采用公共服務(wù)外包的方式來提供公共服務(wù)，不僅街道清潔、垃圾處理等服務(wù)性行政被外包出去，連治安管理權(quán)、收費(fèi)權(quán)等傳統(tǒng)的秩序行政也被承包出去?！雹倮钌荷骸⒉塘铡豆卜?wù)外包：“小財(cái)政”撬動“大管理”》，《光明日報(bào)》2011年5月5日。但是，在蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，大規(guī)模的合同承包在環(huán)境治理中還沒有實(shí)現(xiàn)。公眾作為消費(fèi)者的生態(tài)產(chǎn)出服務(wù)仍然還是由政府直接提供。針對這種政府部門提供角色的缺位現(xiàn)象，合同承包、補(bǔ)助與憑單三種制度安排有助于將政府從直接的公共低碳生態(tài)物品的生產(chǎn)中解脫出來，政府可以通過付費(fèi)從競爭市場中的生產(chǎn)者手中購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供給公眾。政府應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)構(gòu)建市場交易規(guī)則、監(jiān)管城市生態(tài)安全體系漏洞以及規(guī)范生態(tài)城市制度體系上的責(zé)任，通過這種方式來補(bǔ)缺。

（二）低碳生態(tài)型城市建設(shè)中城市政府功能運(yùn)行低效

1.政府部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制欠缺帶來低效率

城市政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與制約影響了低碳生態(tài)型城市的整體建設(shè)。在地方政府內(nèi)部，規(guī)劃、建設(shè)和管理中往往有多個(gè)職能部門權(quán)責(zé)相重。部門之間的信息也往往相互封鎖，嚴(yán)重制約了地方政府的執(zhí)政能力。我國城市規(guī)劃的中央直管部門是建設(shè)部，但是在地方城市政府層面，這個(gè)行政職能卻由多個(gè)行政管理機(jī)關(guān)（建設(shè)局、規(guī)劃局、房管局等）分?jǐn)?。此外一個(gè)城市的低碳生態(tài)化建設(shè)必不可少地會涉及發(fā)展部門和財(cái)政等綜合部門，以及土地、農(nóng)業(yè)、園林、環(huán)保、交通、林業(yè)等多部門。這些部門在構(gòu)建低碳生態(tài)型城市過程中常常職能重疊。各部門分管職能的交錯(cuò)和責(zé)任的相互推諉，必然帶來低碳生態(tài)型城市建設(shè)的低效率和高成本。環(huán)保部門和其他職能部門的職責(zé)范圍界定與協(xié)調(diào)機(jī)制的順暢建立是協(xié)調(diào)政府內(nèi)部合作機(jī)制的重要前提，而政府內(nèi)部不同部門在構(gòu)建低碳生態(tài)型城市過程中出現(xiàn)合作上的矛盾與責(zé)任推諉現(xiàn)象后的解決機(jī)制則是提升政府部門合作效率的核心內(nèi)容。這些問題都是我們在構(gòu)建低碳生態(tài)型城市過程中應(yīng)該深思的。2.外部激勵(lì)制度缺失導(dǎo)致生態(tài)治理低效率

通過激勵(lì)機(jī)制，我們可以剖析宏觀制度環(huán)境為地方治理主體的城市政府提供了怎樣的政治與財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。從政府管理的體制上看，如今的政績考核機(jī)制的經(jīng)濟(jì)偏向性也是蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)遇到瓶頸的重要原因之一。現(xiàn)有的政績考核機(jī)制體系激勵(lì)城市政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，缺乏推動低碳、生態(tài)的可持續(xù)城市規(guī)劃的激勵(lì)機(jī)制。政績考核傾向于哪里，往往地方政府官員的關(guān)注點(diǎn)也就在哪里。我國目前對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的標(biāo)準(zhǔn)主要考察德、能、勤、績、廉，注重考察工作實(shí)績。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的國家戰(zhàn)略下，這種考核機(jī)制就變相成為了對城市GDP與政府財(cái)政稅收的考查。政府官員的政績導(dǎo)向如果不偏向于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方向，低碳生態(tài)型城市建設(shè)所面臨的桎梏將無法解除。雖然《節(jié)約能源法》規(guī)定：“國家實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價(jià)制度”，但是畢竟所涉及的范圍過窄。節(jié)能僅僅只是低碳生態(tài)型城市建設(shè)的冰山一角。

此外，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方財(cái)政壓力較大。雖然蘇州地方政府的財(cái)政收入較高，但是“分稅制”增強(qiáng)了地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)張式發(fā)展的動機(jī)，卻未能對地方政府探索可持續(xù)城市發(fā)展模式提供足夠的財(cái)政激勵(lì)。中央政府只有把城市的生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展作為對在任官員的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，在政策上倡導(dǎo)和支撐地方政府自發(fā)性的低碳環(huán)保城市機(jī)制的建立，并予以政策與財(cái)政資金的支持，政府發(fā)展的導(dǎo)向才會改變。而現(xiàn)在包括蘇州在內(nèi)的眾多城市，地方政府生態(tài)保護(hù)方面的財(cái)政激勵(lì)顯然不夠。

針對低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中政府功能發(fā)揮所面臨的困境，筆者認(rèn)為可以從改進(jìn)低碳生態(tài)城市管理體制與提升政府生態(tài)治理效率兩個(gè)角度進(jìn)行化解。

二、解決蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中政府功能障礙的路徑

（一）改進(jìn)低碳生態(tài)城市管理體制，完善城市建設(shè)中地方政府功能

1.轉(zhuǎn)變低碳生態(tài)型城市政府職能，把握政府功能的邊界劃分

政府引導(dǎo)功能界限的把握是低碳生態(tài)型城市建設(shè)的核心。低碳生態(tài)型城市建設(shè)需要確立發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)功能，強(qiáng)化有限政府在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中的的規(guī)制作用。政府規(guī)制在生態(tài)治理領(lǐng)域具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性，是政府對于公共需要的一種反應(yīng)。我們知道，在純粹的私有產(chǎn)權(quán)市場下，“非競爭性、非排他性”與“外部性”兩大原因會導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失效，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格無法按照邊際成本最優(yōu)定價(jià)。此外，受到生態(tài)治理領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)的模糊性、生態(tài)領(lǐng)域交易成本高昂、生態(tài)治理領(lǐng)域的不確定性與信息的不對稱等因素的影響。政府作為低碳生態(tài)型城市的引導(dǎo)者成為必然的選擇。

但是蘇州市政府引導(dǎo)低碳生態(tài)型城市建設(shè)需要把握引導(dǎo)的邊界。政府作用的發(fā)揮在城市建設(shè)過程中是有限的，把握引導(dǎo)功能的界限是解決蘇州目前低碳生態(tài)型城市建設(shè)瓶頸的重要舉措。這里的邊界劃分是指政府應(yīng)當(dāng)把握與非政府組織、企業(yè)、公民社會在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中的邊界。一般來說，“針對政府與其他多元參與主體模糊地帶的職能，政府與非政府組織、公眾參與等多元主體職能邊界的劃分主要體現(xiàn)在各主體履行職能的方式不同。社會組織的職責(zé)在于提供具體的管理或服務(wù)，直接面向管理對象或服務(wù)對象。政府履行社會管理和公共服務(wù)的職能是通過這些社會組織間接實(shí)現(xiàn)的。即政府在低碳生態(tài)型城市建設(shè)方面的重點(diǎn)是通過制定公共政策，培育、規(guī)范、監(jiān)管這些社會組織，而不是直接提供服務(wù)?！盵4]

在劃清政府功能邊界的基礎(chǔ)上，蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中的政府職能應(yīng)當(dāng)向如下幾個(gè)方面轉(zhuǎn)變：首先，“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。蘇州政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，完善政府部門負(fù)責(zé)，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門監(jiān)管協(xié)調(diào)的綜合管理體制?！盵5]其次，政府加大對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的資金投入，確保財(cái)政上用于低碳環(huán)保的資金增加幅度應(yīng)高于同期財(cái)政增加幅度。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間資本與社會資本向城市環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域匯集，可以嘗試政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的多種資金籌集方式。逐步完善差別化環(huán)境收費(fèi)政策，建立并完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與生態(tài)補(bǔ)償制度。最后，政府應(yīng)當(dāng)完善低碳生態(tài)型城市的規(guī)劃評估、考核與修訂機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)引入生態(tài)指標(biāo)政績考核機(jī)制，各級政府報(bào)告目標(biāo)完成的進(jìn)程，向同級人大、政協(xié)報(bào)告工作進(jìn)展，自覺接受法律的監(jiān)督與民主的監(jiān)督。

2.構(gòu)建政府引導(dǎo)多中心治理模式，鼓勵(lì)城市建設(shè)的公眾參與

構(gòu)建低碳生態(tài)型城市是蘇州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的重大城市發(fā)展戰(zhàn)略，需要政府發(fā)揮功能，促進(jìn)多元社會治理主體提供生態(tài)公共服務(wù)，并使之成為相互補(bǔ)充、相互支持的系統(tǒng)化整體。對于蘇州市政府而言，低碳生態(tài)型城市建設(shè)中公共治理模式的變革需要把握下面幾點(diǎn)：

首先，城市管理的手段、方式需要轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)型政府強(qiáng)調(diào)的就是政府職能的重新定位。低碳生態(tài)型城市的構(gòu)建需要多中心的生態(tài)治理主體的參與。僅僅依靠政府的管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，低碳生態(tài)型城市的構(gòu)建機(jī)制應(yīng)該是以政府主導(dǎo)的多中心主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)。蘇州政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間組織的發(fā)展，培養(yǎng)市民的生態(tài)保護(hù)志愿精神，對官辦色彩嚴(yán)重的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行改革，政府需要提供非政府組織在生態(tài)治理與維護(hù)方面的資金，同時(shí)又要保證非政府組織的獨(dú)立發(fā)展。在規(guī)范第三部門運(yùn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，對非政府組織在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中發(fā)揮的作用進(jìn)行監(jiān)督。

其次，構(gòu)建低碳生態(tài)型城市除了需要發(fā)揮政府規(guī)制作用外還需要發(fā)揮市場作用，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場制度，促進(jìn)企業(yè)與市場制度的改革完善，具體而言，需要識別低碳生態(tài)城市構(gòu)建過程中的利益相關(guān)者，如區(qū)域、政府、企業(yè)以及民眾等，建立城市環(huán)境利益相關(guān)者的“買方”與“賣方”之間的市場機(jī)制和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，使市場環(huán)境中的每一個(gè)利益相關(guān)者明確自己的任務(wù)與職責(zé)，考慮到蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償，誰排污誰付費(fèi)”的原則，我們可以完善生態(tài)補(bǔ)償政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，蘇州市、區(qū)兩級財(cái)政僅用于基本農(nóng)田的生態(tài)補(bǔ)償就達(dá)到了10億元；105個(gè)生態(tài)濕地村、29個(gè)水源地村，每村又分別補(bǔ)貼了100萬元及50萬元。生態(tài)補(bǔ)償在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中的效果初顯。

最后，低碳生態(tài)城市的建設(shè)不能忽視企業(yè)在其間所發(fā)揮的作用，企業(yè)是促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要參與主體，也是構(gòu)建低碳生態(tài)型城市的推動力量，企業(yè)作為低碳經(jīng)濟(jì)中的核心單元要素，企業(yè)節(jié)能減排、綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)、綠色供應(yīng)鏈管理、低碳節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新等直接關(guān)系到蘇州城市的整體低碳轉(zhuǎn)型。工業(yè)型企業(yè)是城市環(huán)境污染的主要來源，企業(yè)在構(gòu)建低碳生態(tài)型城市過程中環(huán)保意識的增強(qiáng)以及低碳生態(tài)技術(shù)的創(chuàng)新直接關(guān)系到低碳生態(tài)型城市建設(shè)的最終效果。蘇州重工業(yè)企業(yè)數(shù)量較多，企業(yè)進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型，需要從研發(fā)、綠色產(chǎn)業(yè)鏈合作、創(chuàng)造低碳產(chǎn)品、履行環(huán)境責(zé)任四個(gè)方面來進(jìn)行。

3.區(qū)分政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)關(guān)系，準(zhǔn)確定位政府的功能角色

低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，城市政府角色定位的缺陷導(dǎo)致政府職能的權(quán)限邊界模糊。權(quán)力邊界不清正是蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)出現(xiàn)問題的重要原因之一。調(diào)整政府角色，首先要改變政府在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中管制過多的現(xiàn)狀。政府對生態(tài)環(huán)境的管制需要站在政策調(diào)節(jié)高度進(jìn)行，能夠由公民和市場自發(fā)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)促使環(huán)境利益相關(guān)者之間建立友好的合作關(guān)系，降低政府生態(tài)治理職能的干預(yù)，通過健全城市內(nèi)部環(huán)境利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易政策，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金機(jī)制、交流對話會議機(jī)制、城市內(nèi)部優(yōu)惠投資機(jī)制來達(dá)到充分利用市場作用來達(dá)到治理生態(tài)問題，構(gòu)建低碳生態(tài)城市的目的。這樣能夠減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，提高管理效率，節(jié)約政府成本。其次，針對政府公共生態(tài)物品提供角色缺位的現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)充分利用合同承包、補(bǔ)助與憑單的方式，將政府從直接的生產(chǎn)中解脫出來，利用市場更有效地提供原本由政府提供的服務(wù)。比如城市綠化、城市干道清理、新能源交通工具等生態(tài)物品的提供可以由市場來生產(chǎn)，政府來提供。

（二）提升低碳生態(tài)政府工作效率，完善城市建設(shè)中政府運(yùn)作模式

1.加強(qiáng)政府部門職能分工與協(xié)調(diào)，打破政府內(nèi)部的條塊限制

首先，各級政府與部門管理的空間界限劃分和各相關(guān)部門之間的分管職能劃分是打破政府內(nèi)部條塊限制的重要前提。如果是以建城區(qū)為邊界，那么進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)時(shí)就涉及與土地、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。每一個(gè)部門的低碳建設(shè)功能需要在所轄空間范圍內(nèi)進(jìn)行發(fā)揮。因?yàn)樘K州城市本身區(qū)域空間生態(tài)差異性較大，針對不同的空間區(qū)域需要采取相應(yīng)的低碳生態(tài)建設(shè)措施。比如在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)措施需要林業(yè)部門與園林部門配合，需要在明晰各自職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)，杜絕職能錯(cuò)位與缺位現(xiàn)象。低碳生態(tài)城市規(guī)劃與發(fā)改委負(fù)責(zé)的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃如果出現(xiàn)不一致的地方也需要各部門之間進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)。

其次，加強(qiáng)政府部門間的協(xié)調(diào)，完善城市管理決策機(jī)制是構(gòu)建低碳生態(tài)城市建設(shè)的重要手段。最大化地發(fā)揮政府在構(gòu)建低碳生態(tài)型城市過程中的作用，必須使各級政府對本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、各部門對本行業(yè)和本系統(tǒng)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)。通過嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰與考核制度明確資源開發(fā)單位的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，把低碳生態(tài)城市建設(shè)的內(nèi)容進(jìn)行量化與分割，納入城市各級政府各級部門的長遠(yuǎn)規(guī)劃與年度計(jì)劃之中。因此只有通過加強(qiáng)職能部門之間的相互制約，明確權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方政府的內(nèi)部監(jiān)管，才能使政府引導(dǎo)功能在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中得到最大程度的發(fā)揮。蘇州市政府應(yīng)當(dāng)探索實(shí)行“職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

最后，如果當(dāng)?shù)吞忌鷳B(tài)型城市建設(shè)過程中部門之間的協(xié)調(diào)失效，部門之間的矛盾如何通過法定程序來解決，也是需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。以往一般情況下部門之間產(chǎn)生矛盾，往往依靠行政和社會協(xié)調(diào)機(jī)制來解決問題。但是缺乏明晰的部門協(xié)調(diào)與問責(zé)機(jī)制的城市治理模式，不符合低碳生態(tài)型城市建設(shè)的需要。蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)的部門協(xié)調(diào)可以借鑒重慶市政府推行的建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域行政審批制度改革，實(shí)行“五大環(huán)節(jié)有限并聯(lián)（合并）審批”。重點(diǎn)明確主協(xié)辦部門的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)各職能部門的相互監(jiān)督與制約，實(shí)現(xiàn)地方政府的內(nèi)部監(jiān)管，有助于提高低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中的政府運(yùn)行效率。

2.變革經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政績考核指標(biāo)，引入生態(tài)保護(hù)政績指標(biāo)

城市政府在推進(jìn)低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，首先需要改革政績考核指標(biāo)。它并非技術(shù)操作層面的生態(tài)城市建設(shè)途徑，但是卻決定低碳生態(tài)型城市建設(shè)的進(jìn)度與成敗，決定政府部門的引導(dǎo)生態(tài)型城市建設(shè)的力度與態(tài)度。站在“有限理性人視角”， 政府官員往往都在一方面追逐著地方財(cái)政收入的增加和城市生態(tài)環(huán)境的平衡，另一方面又在追逐著自己的政治升遷空間和個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。改革開放以來城市發(fā)展的好壞主要以GDP為代表的硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為評判依據(jù)，而經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政績考核指標(biāo)直接影響了城市政府在低碳生態(tài)型城市建設(shè)中所發(fā)揮作用的大小以及基本的態(tài)度取向?！耙恍┑胤降恼毮懿块T不科學(xué)的發(fā)展觀和不科學(xué)的政績觀、非綠色的公共政策單一的以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的價(jià)值追求，以及政府行為的越位、錯(cuò)位和失位，如對生態(tài)環(huán)境這一重大的關(guān)系到國計(jì)民生的公共問題，放棄自己的管理職能而出現(xiàn)的失位，管了一些不應(yīng)該管，不能管理的事情而導(dǎo)致的越位和錯(cuò)位，都是產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境危機(jī)的直接原因?！盵6]

所以，低碳生態(tài)型城市建設(shè)需要在政策導(dǎo)向上予以轉(zhuǎn)變。中央政府政策影響著地方治理的制度環(huán)境及具體的激勵(lì)和制約條件。市場經(jīng)濟(jì)背景下，中央政府應(yīng)當(dāng)完善行政考核體系，豐富對地方政府的監(jiān)管和激勵(lì)手段。改變以GDP為核心的考核指標(biāo)，引入資源、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的指標(biāo)。對于蘇州地方政府自身而言，需要對不同區(qū)域的主體功能進(jìn)行合理的差異化定位，對各功能區(qū)域的負(fù)責(zé)官員的考核機(jī)制需要根據(jù)具體情況來進(jìn)行有針對性的設(shè)定。此外，低碳生態(tài)型城市建設(shè)需要完善可持續(xù)城市發(fā)展的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。通過建立地方政府的生態(tài)環(huán)保的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)城市化和低碳生態(tài)發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合，并與中央對地方的約束性指標(biāo)掛鉤。筆者建議，可以考慮建立以促進(jìn)低碳生態(tài)型城市發(fā)展為目的的中央專項(xiàng)基金。在蘇州低碳生態(tài)型城市規(guī)劃與發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新過程中予以中央財(cái)政專項(xiàng)基金的支持。地方財(cái)政也需要向低碳生態(tài)型城市建設(shè)所涉及的方方面面傾斜。政府財(cái)政激勵(lì)資金更多的需要放在政府提供生態(tài)產(chǎn)品、與社會組織的溝通協(xié)調(diào)、創(chuàng)建社會與政府共建生態(tài)治理機(jī)制、區(qū)域低碳生態(tài)合作上面。

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吳文化研究：蘇州生態(tài)治理

欄目特邀主持人：張勁松

主持人簡介： 張勁松，男，1967年9月出生，漢族，湖北鄂州市人，博士。蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心副主任、政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。中國行政管理學(xué)會會員、中國行政管理教學(xué)研究會理事。江蘇省政治學(xué)學(xué)會常務(wù)理事、副秘書長。

張勁松教授從事行政管理專業(yè)理論研究近15年，在行政管理、政府生態(tài)治理研究上有著深厚的積累。先后主持國家社會科學(xué)基金重大課題子課題1項(xiàng)、省廳級社會科學(xué)基金課題3項(xiàng)，參與國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)課題1項(xiàng)、一般課題1項(xiàng)。出版專著3部、合著5部。在《政治學(xué)研究》《國外社會科學(xué)》《中國行政管理》《天津社會科學(xué)》《社會科學(xué)戰(zhàn)線》《江海學(xué)刊》《文史哲》《學(xué)習(xí)與探索》等刊物上發(fā)表專業(yè)論文120多篇，其中半數(shù)以上發(fā)表在全國中文核心期刊上，其中，《新華文摘》轉(zhuǎn)載1篇，人大復(fù)印資料全文轉(zhuǎn)載10篇。代表著作有：《生態(tài)型區(qū)域（蘇南）治理中的政府責(zé)任》《政府關(guān)系》《憲政視角下的人大監(jiān)督權(quán)研究》（上述著作都由廣東人民出版社出版），論文有：《論生態(tài)治理的政治考量》《論我國公共行政的思想危機(jī)及其治理》《論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民社會的興起與治理》《論我國政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會的全球治理策略》《后現(xiàn)代理論與我國官僚制變革》。

主持人語： 本欄目三篇論文，是教育部人文社會科學(xué)百所研究基地“中國特色城鎮(zhèn)化研究中心”的研究人員在研究蘇南（以蘇州為重點(diǎn)）新型城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)治理問題的相關(guān)成果。

自古以來蘇州就是“天堂”，工業(yè)化高度發(fā)展之后，仍然宛如“天堂”。然而，伴隨著工業(yè)化的完成，進(jìn)入后工業(yè)化社會之后的蘇州，面臨著生態(tài)環(huán)境污染的困境。中國特色城鎮(zhèn)化研究中心利用位于蘇州的地理優(yōu)勢，設(shè)立了許多有關(guān)新型城鎮(zhèn)化問題的重點(diǎn)研究選題。本欄目的幾篇論文，著眼于蘇州的生態(tài)治理，從不同的角度提出了解決目前蘇州生態(tài)問題的對策和建議。

《蘇州低碳生態(tài)型城市建設(shè)中政府功能發(fā)揮的困境及其對策》一文，著重解決在蘇州建設(shè)低碳生態(tài)型城市建設(shè)過程中，政府應(yīng)該起到主導(dǎo)作用。蘇州經(jīng)濟(jì)能有今天的成就，政府主導(dǎo)是主因。今日，蘇州生態(tài)環(huán)境存在的問題，仍然需要我們的政府主導(dǎo)。事實(shí)上，蘇州市政府是極為重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的生態(tài)治理的，蘇州已率先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，污染嚴(yán)重的勢頭已被阻遏住，蘇州市實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償已成為全國的范本。今天，“先污染”后的一些區(qū)域，仍然夠蘇州市政府“忙活”的，因?yàn)槠茐闹恍琛耙怀幌Α?，而生態(tài)恢復(fù)卻要“一生一世”。

《長三角后工業(yè)社會的生態(tài)型城區(qū)建設(shè)——基于蘇州市滄浪區(qū)第一次污染源普查》從滄浪區(qū)第一次污染源普查的結(jié)果入手，“發(fā)現(xiàn)”了蘇州已進(jìn)入了“后工業(yè)社會”，進(jìn)而分析后工業(yè)社會中蘇州的生態(tài)城市建設(shè)存在的問題，該文對蘇州水體治理的分析具有創(chuàng)新性。

《蘇州市城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理存在的問題及其對策》一文，將我們的視線引入了城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)治理上。蘇州發(fā)展太快了，當(dāng)年選址七子山作為垃圾填埋場時(shí)，誰能知道原來偏遠(yuǎn)的市縣結(jié)合部變成了今日發(fā)達(dá)的新區(qū)？蘇州今后是以現(xiàn)在這樣的速度繼續(xù)城鎮(zhèn)化呢，還是保留一塊能進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潔凈的土地？今后蘇州走什么樣的可持續(xù)發(fā)展的道路呢？有學(xué)者提出，該是停下腳步，聽鳥兒唱唱歌的時(shí)候了！