《城市藍(lán)皮書》提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)間表

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日前，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合主辦的“2013中國(guó)城市發(fā)展高峰論壇暨《城市藍(lán)皮書No.6》發(fā)布會(huì)”在北京舉行?！冻鞘兴{(lán)皮書》認(rèn)為，從政府財(cái)政支出的角度看，到2025年前基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度僅40%左右

從《城市藍(lán)皮書》發(fā)布會(huì)上，記者了解到，從市民化進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀況不容樂(lè)觀，2011年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40.7%。進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在政治權(quán)利、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)生活、文化素質(zhì)等各個(gè)方面與城鎮(zhèn)居民的差距均較大。具體表現(xiàn)在：

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治參與水平低。調(diào)查顯示，農(nóng)民工“黨團(tuán)員中參加黨團(tuán)組織活動(dòng)的比重”僅為37.2%，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在選舉權(quán)、被選舉權(quán)和社會(huì)管理等方面基本沒(méi)有參與機(jī)會(huì)。

二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)權(quán)益的比重低，平均享有權(quán)益僅為城鎮(zhèn)居民的45.2%。據(jù)調(diào)查，2011年農(nóng)民工子女在務(wù)工地公辦學(xué)校接受教育的僅占39.2%，51.8%在老家接受教育成為留守兒童；與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重只有43.8%；由于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的接續(xù)、流轉(zhuǎn)、異地結(jié)算等制度問(wèn)題，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參與率也整體較低。

三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)生活水平低，僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的一半。2011年外出農(nóng)民工月平均工資2049元，只有城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資的58.8%；外出農(nóng)民工獨(dú)立租房或自購(gòu)住房的比重約為15%，絕大多數(shù)人居住在雇主或單位提供的集體宿舍、工棚、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或與他人合租住房；農(nóng)民工人均月消費(fèi)支出約為700元，僅為城鎮(zhèn)居民人均月消費(fèi)支出的55.4%。

四是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的綜合文化素質(zhì)和工作技能低，僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的43.1%。2011年，外出農(nóng)民工中高中（中專）及以上文化人口比重為25.5%，而城鎮(zhèn)就業(yè)人口該比重為42.2%；外出農(nóng)民工中大專及以上文化人口比重為7%，而城鎮(zhèn)就業(yè)人口該比重為20.3%；農(nóng)民工中接受過(guò)非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的僅占26.2%。

2030年前需農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達(dá)3.9億

與會(huì)專家指出，未來(lái)我國(guó)需要城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，既包括現(xiàn)有常住在城鎮(zhèn)但還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市民化的存量人口，也包括未來(lái)隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)新增加的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。估算結(jié)果表明，到2020年前和2030年前全國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量將分別達(dá)到3.0億和3.9億。

從存量來(lái)看，截止到2012年，全國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大約為1.9億人。從增量來(lái)看，考慮到我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口約為8.4億，整體進(jìn)入中級(jí)城市型社會(huì)；到2030年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，城鎮(zhèn)人口將超過(guò)9.5億，預(yù)計(jì)在2033年前后，我國(guó)將越過(guò)城鎮(zhèn)化率70%的拐點(diǎn)，由此結(jié)束城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的中期階段，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化緩慢推進(jìn)的后期階段；到2040年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%左右，城鎮(zhèn)人口約為10.3億，整體進(jìn)入高級(jí)城市型社會(huì)；到2050年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過(guò)80%，逼近城鎮(zhèn)化率85%的峰值或飽和度，城鎮(zhèn)化水平處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。

這意味著，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)還有20年左右的發(fā)展空間。到2020年前，我國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口近1.3億，2030年前將新增城鎮(zhèn)人口2.4億，2050年前將新增城鎮(zhèn)人口近3.5億。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)率為3.58‰，考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展人口自然增長(zhǎng)率下降因素，即使扣除3‰的自然增長(zhǎng)人口，到2020年前全國(guó)城鎮(zhèn)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將達(dá)到近1.1億，2030年前將達(dá)到2.0億以上。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨六大障礙

2013《城市藍(lán)皮書》指出，當(dāng)前，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要面臨著六大障礙：

一是成本障礙。根據(jù)研究測(cè)算，農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國(guó)平均約為13萬(wàn)元，人均個(gè)人支出成本約為1.8萬(wàn)元/年；除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要支付平均約為30萬(wàn)元/戶的購(gòu)房成本。對(duì)政府而言，較高的集中公共投入，加上后續(xù)的持續(xù)性投入，降低了地方政府尤其是大城市政府推進(jìn)市民化的積極性。此外，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難承受年均支出成本之外的購(gòu)房成本。

二是制度障礙。近年來(lái)，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的政策，但由于制度變革涉及較高的成本和利益再分配問(wèn)題，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)并享受市民待遇的政策支持體系至今仍沒(méi)有建立，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍制度及其附屬的公共服務(wù)和社會(huì)保障、土地制度等方面的制度障礙依然根深蒂固。

三是能力障礙。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通常受教育程度較低，缺乏職業(yè)技能培訓(xùn)，工作技能相對(duì)不足，由此限制了他們所能從事的職業(yè)和工種，工資收入較低，難以負(fù)擔(dān)較高的城鎮(zhèn)定居、生活和發(fā)展成本，也很難滿足部分城市積分入戶的條件。

四是文化障礙。由于中國(guó)長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間已經(jīng)越來(lái)越具有兩個(gè)時(shí)代或兩個(gè)文明的含義。文化與行為方式的不同、經(jīng)濟(jì)生活差距以及部分城鎮(zhèn)居民的偏見等，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市生活的適應(yīng)性與歸屬感缺乏，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市原居民兩大群體間存在隔閡、疏離，甚至是摩擦和沖突，形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的文化障礙。

五是社會(huì)排斥。城鄉(xiāng)二元制度使部分城市居民形成了城市中心主義的心理優(yōu)越感，部分城鎮(zhèn)居民在思想和行為上排斥外來(lái)人口的融入，而個(gè)別外來(lái)人口違法犯罪、不遵守社會(huì)公德的行為，又加重了對(duì)外來(lái)人口的社會(huì)排斥。這其中既有在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面顯性的制度排斥，又有在思想觀念、社會(huì)認(rèn)同等方面隱性的心理排斥。各城市在接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的同時(shí)，排斥作為社會(huì)成員的外來(lái)人口享受城市的各種權(quán)益。

六是承載力約束。由于資源配置的行政化傾向，加上公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)和工資水平的懸殊差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高度集中在大中城市。一些大城市特別是超大城市規(guī)模急劇膨脹，出現(xiàn)了交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染、資源短缺等“城市病”；而小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，公共服務(wù)落后，人氣不足，發(fā)展相對(duì)不足。人口的集聚與城市的承載力之間的矛盾日益凸顯。

農(nóng)民工市民化人均公共成本達(dá)13.1萬(wàn)元

《城市藍(lán)皮書》指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)，需要進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投入。這種市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和個(gè)人成本兩部分。測(cè)算結(jié)果表明，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元。在全國(guó)人均公共成本中，需要在短期內(nèi)集中投入的約2.6萬(wàn)元，長(zhǎng)期投入的每年約2400元。個(gè)人成本約為人均每年1.8萬(wàn)元，另外還需要集中支付一筆購(gòu)房成本，約為人均10.1萬(wàn)元。

公共成本主要是政府為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而在各項(xiàng)公共服務(wù)、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施新擴(kuò)建等方面所需增加的財(cái)政支出。經(jīng)測(cè)算，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，東、中、西部地區(qū)的年人均公共服務(wù)管理成本分別為1623元、505元和465元，全國(guó)平均為806元；年人均城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)成本分別為716元、603元和547元，全國(guó)平均為677元；人均社會(huì)保障成本分別為45547元、34362元和39832元，全國(guó)平均為41356元；農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)就學(xué)的人均新建學(xué)校和義務(wù)教育成本分別為15066元、12384元和12616元，全國(guó)平均為14180元；人均住房保障成本分別為15214元、9512元和10305元，全國(guó)平均為12011元。

個(gè)人成本主要指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭在城鎮(zhèn)定居所需支付的生活費(fèi)用和發(fā)展費(fèi)用。據(jù)測(cè)算，我國(guó)東、中、西部城鎮(zhèn)人均生活發(fā)展成本分別為2.0萬(wàn)元/年、1.5萬(wàn)元/年和1.6萬(wàn)元/年，全國(guó)平均約為1.8萬(wàn)元/年。除此之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工還需要集中支付一筆可觀的購(gòu)房成本，即使按房屋建設(shè)成本價(jià)計(jì)算，東、中、西部城鎮(zhèn)也分別需要12.6萬(wàn)元/人、8.4萬(wàn)元/人和9.1萬(wàn)元/人，全國(guó)平均為10.1萬(wàn)元/人。2011年我國(guó)戶均人口規(guī)模為3.02人/戶，依此計(jì)算，則東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭購(gòu)房成本分別為38.1萬(wàn)元/戶、25.3萬(wàn)元/戶和27.5萬(wàn)元/戶，全國(guó)平均為30.5萬(wàn)元/戶。

2025年前解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題

2013《城市藍(lán)皮書》認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨但力所能及的任務(wù)。從政府財(cái)政支出的角度看，到2025年前基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題是可能的，也是可行的。在這種情況下，全國(guó)平均每年需要消化1400多萬(wàn)的存量和1100萬(wàn)的增量，即每年共需解決約2500萬(wàn)人。如果按人均一次性公共投入2.6萬(wàn)元計(jì)算，每年政府財(cái)政需要負(fù)擔(dān)大約6500億元，占2012年全國(guó)公共財(cái)政收入的5.5%。這一比例應(yīng)該在政府財(cái)政可承受的范圍之內(nèi)。

從全國(guó)看，可以考慮力爭(zhēng)用15～20年的時(shí)間，從根本上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題，分階段穩(wěn)步推進(jìn)市民化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的健康城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

近期（到2015年），分類剝離現(xiàn)有戶籍制度中內(nèi)含的各種福利，在全國(guó)推行居住證制度，對(duì)城鎮(zhèn)常住外來(lái)人口統(tǒng)一發(fā)放居住證，持證人可享受本地基本公共服務(wù)和部分公共福利，如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)益、就業(yè)培訓(xùn)、義務(wù)教育、基本社會(huì)保障等，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。同時(shí)，對(duì)符合一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如有固定住所和穩(wěn)定收入來(lái)源、就業(yè)或居住達(dá)到一定年限等，應(yīng)優(yōu)先給予落戶。

中期（到2020年），通過(guò)強(qiáng)化綜合配套改革，完全剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度、社會(huì)保障制度和均等化的基本公共服務(wù)制度，初步形成市民化長(zhǎng)效機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)常住人口全覆蓋。城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)在常住居住地依照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，行使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，享受各項(xiàng)公共服務(wù)和福利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)和公共福利享有權(quán)等。

遠(yuǎn)期（到2030年），建立市民化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和均等化的基本公共服務(wù)制度，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化和基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域全面融入城市，公平分享改革發(fā)展成果，平等參與民主政治。

積極推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍制度改革

2013《城市藍(lán)皮書》指出，當(dāng)前我國(guó)戶籍制度改革最突出的制度性障礙是福利籌資的高度分權(quán)化。居民福利權(quán)益與戶籍掛鉤的制度是20世紀(jì)50年代逐步形成的，其結(jié)果是福利制度的城鄉(xiāng)二元分割。但城鄉(xiāng)二元分割主要影響的是福利統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)人口，而地區(qū)分割則影響的是跨區(qū)域流動(dòng)的人口。

我國(guó)的福利支出責(zé)任主要由省級(jí)及以下政府承擔(dān)，而且長(zhǎng)期以來(lái)省以下政府支出占大頭。在這樣一種福利支出責(zé)任機(jī)制下，為新落戶人口提供公共服務(wù)就需要主要依靠地方自身財(cái)力來(lái)解決，城市政府放寬落戶條件的積極性顯然不高。出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和控制財(cái)政支出之間的平衡，精明的地方政府就傾向于選擇性地向擁有較高知識(shí)、技能和資本即能為地方經(jīng)濟(jì)做出較大貢獻(xiàn)的人頒發(fā)戶口，而不愿意向知識(shí)技能相對(duì)較低的人口敞開戶籍大門，而實(shí)際上這些人也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)所必需的。因此，從中長(zhǎng)期來(lái)看，必須改革這樣一種福利籌資體制，提高中央和省級(jí)政府的支出比例，這樣才能從根本上鼓勵(lì)地方政府接納外來(lái)人口，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市社會(huì)。

但近年來(lái)，各地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)（省、市內(nèi)）的城鄉(xiāng)戶籍一元化改革比較積極，區(qū)域內(nèi)戶籍人員的落戶政策一般也松于區(qū)域外戶籍人員。而對(duì)于跨區(qū)域的落戶政策改革，除了少數(shù)地區(qū)外，地方政府的積極性并不高。究其原因，主要是因?yàn)?，放寬?duì)區(qū)域外人員的落戶政策，除了能夠吸引人才外，其他增加的基本上都是負(fù)擔(dān)，地方政府需要依靠自己的財(cái)力為落戶人員提供公共服務(wù)和福利，因此積極性不高。特別是當(dāng)部分大城市遭遇“城市病”問(wèn)題的時(shí)候，更往回退了。

目前，戶籍制度的最大問(wèn)題在于，它是門檻式的，即在沒(méi)有獲得戶口的時(shí)候，什么權(quán)益都不能享有；而你一旦有了戶口，就享有了所有權(quán)益。因此，戶籍制度改革應(yīng)從原來(lái)的“門檻式”過(guò)渡到“階梯式”，具體來(lái)說(shuō)，是使原來(lái)的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)益的方式過(guò)渡到“低門檻、漸進(jìn)式”的獲得權(quán)益。至于哪些權(quán)利應(yīng)當(dāng)首先獲得，哪些權(quán)利應(yīng)該有條件的獲得，需要考慮權(quán)利本身性質(zhì)并綜合資源分配的可能性。教育、公共衛(wèi)生等影響人力資本積累和一生發(fā)展的權(quán)益，要優(yōu)先給予。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，只要持有居住證的居民就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對(duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目（如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等），中央政府應(yīng)該研究制定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來(lái)人口參加各類保障項(xiàng)目。對(duì)低保等一般性社會(huì)救助和保障性住房等福利性待遇設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對(duì)流入人口的一種生存檢驗(yàn)。具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。