拒絕城市內(nèi)澇

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不知從何時(shí)起，每年夏季“到城市去看?！边@一尷尬而又危機(jī)四伏的黑色幽默籠罩了中國(guó)大江南北的城市。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年對(duì)國(guó)內(nèi)351個(gè)城市的專項(xiàng)調(diào)研顯示，2008年～2010年間，有62%的城市發(fā)生過(guò)不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過(guò)3次以上的城市有137個(gè)，在發(fā)生過(guò)內(nèi)澇的城市中，57個(gè)城市的最長(zhǎng)積水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)。國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)有258座城市受淹，其中大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。日前國(guó)務(wù)院辦公廳于今年4月下發(fā)了《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》，指出力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。為落實(shí)通知要求，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《城市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃編制大綱》等系列文件，重拳出擊，抗擊城市內(nèi)澇。城市可望在未來(lái)不再為雨洪所困。

歷史的欠債

城市內(nèi)澇的外部直接原因是降雨。夏季我國(guó)東部、南部地區(qū)普遍受東南季風(fēng)的影響，來(lái)自海洋的季風(fēng)帶來(lái)大量濕潤(rùn)的空氣，形成大量降雨。尤其對(duì)臺(tái)風(fēng)天氣，帶來(lái)段時(shí)間強(qiáng)降雨，對(duì)城市的排水系統(tǒng)形成嚴(yán)峻考驗(yàn)。

中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)開(kāi)展的一次全國(guó)城市地下管線普查表明，全國(guó)市政排水管線的總長(zhǎng)度超過(guò)30萬(wàn)公里，主要分為污水和雨水管線，其中一半以上是本世紀(jì)初以來(lái)建成。

歷史上由于受限于國(guó)家經(jīng)濟(jì)條件，我國(guó)城市的雨水管渠設(shè)計(jì)重現(xiàn)期相對(duì)偏低。全國(guó)城市早期設(shè)計(jì)排水系統(tǒng)的重現(xiàn)期一般取一年左右（即一年一遇的洪水標(biāo)準(zhǔn)），2006年后有的城市的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)稍有提高。過(guò)低的排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足需要。我國(guó)城市的排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)水平按照2011年最新修訂的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為1～3年(即抵御1～3年一遇的暴雨)，重要地區(qū)為3～5年。

排水系統(tǒng)老舊是另一個(gè)重要原因。2012年北京發(fā)生有史以來(lái)最嚴(yán)重的內(nèi)澇后，北京市水務(wù)局在面向公眾的釋疑中陳述表示：北京市中心城區(qū)正在使用的排水管網(wǎng)最早還有明代的設(shè)施。城市管網(wǎng)的更新，面臨諸多問(wèn)題。有些地方雖然很老化，但無(wú)法拆遷，所以老舊管網(wǎng)只能是打補(bǔ)丁，發(fā)現(xiàn)一處補(bǔ)一處。同時(shí)，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)項(xiàng)目面臨審批等，項(xiàng)目的建設(shè)也跟不上，導(dǎo)致排水系統(tǒng)建設(shè)滯后。

城鎮(zhèn)化的矛盾

城市城鎮(zhèn)化速度過(guò)快。近年來(lái)，我國(guó)快速提升的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加劇了“地上地下”設(shè)施的差距。如北京市，10年城區(qū)面積擴(kuò)大了近10倍，地下管網(wǎng)建設(shè)卻遠(yuǎn)落后于城市擴(kuò)張速度。

大量地面大型建筑如雨春筍般生長(zhǎng)在城市各個(gè)角落，地下城市排水設(shè)施建設(shè)卻因城市開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，“重地表、輕地下”導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足、重視不夠、規(guī)劃審批繁瑣、管理多頭等等原因嚴(yán)重滯后于地面設(shè)施建設(shè)速度，造成“外表光鮮，里面糠糟”的尷尬。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副長(zhǎng)楊保軍認(rèn)為，雖然極端氣候是導(dǎo)致城市內(nèi)澇的直接原因，但與快馬加鞭式的地面建設(shè)相比，城市排水系統(tǒng)建設(shè)明顯滯后，造成嚴(yán)重“腸梗阻”，這才是癥結(jié)所在。

城鎮(zhèn)化帶來(lái)的另一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是城市硬化地區(qū)面積的大量增加，城市綠地面積的大量減少嚴(yán)重影響了城市地面對(duì)地表徑流的消化作用，加重了了城市排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)，加劇了城市內(nèi)澇的程度。以北京為例：在1958年北京總體規(guī)劃市區(qū)范圍是640平方公里，市區(qū)綠化隔離帶范圍是314平方公里，占市區(qū)比例49.1%；1982年北京總體規(guī)劃市區(qū)范圍是750平方公里，市區(qū)綠化隔離帶范圍是260平方公里，占市區(qū)比例34.7%；1992年北京總體規(guī)劃市區(qū)范圍是1040平方公里，市區(qū)綠化隔離帶范圍是240平方公里，占市區(qū)比例23.1%。為此，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師王軍透漏，比較純的綠地的徑流系數(shù)是0.2左右，如果是水泥鋪裝或是瀝青道路的話，徑流系數(shù)一般在0.9左右。也就是說(shuō)，面積相同綠地和硬地，其自身的排水能力相差8倍。當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市甚至鄉(xiāng)村大量使用鋼筋混凝土造房子、建街道、硬化路面，不少原生態(tài)的溝渠甚至是農(nóng)村居民的院落，也逐漸被“水泥化”。

雨洪調(diào)蓄能力削弱。數(shù)據(jù)表明，新中國(guó)成立初期北京市有湖泊200余個(gè)，目前僅存50余個(gè)，市區(qū)水面所占比例由5%降低到2%。 城市的河湖水面是調(diào)蓄雨洪的主要設(shè)施，也是雨洪利用的重要設(shè)施，當(dāng)發(fā)生超過(guò)排水系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)降雨強(qiáng)度時(shí)，河湖水面或蓄水設(shè)施可暫時(shí)蓄存，降低雨洪峰值到達(dá)時(shí)間，待降雨峰值過(guò)后再?gòu)恼{(diào)蓄設(shè)施緩緩排至排水系統(tǒng)或在調(diào)蓄設(shè)施中對(duì)集蓄的雨水加以利用。城市雨水調(diào)蓄的另一種形式是將雨水存于地下，通過(guò)大面積保留透水性好的綠地，建設(shè)透水地面以及地下蓄水池來(lái)留住雨水，一方面減少需要排出的水量，另一方面將雨水轉(zhuǎn)化成水資源留存起來(lái)。城鎮(zhèn)化的提速造成城市周邊大量湖泊、濕地消失，城市河流水道堵塞甚至完全被填平，對(duì)城市雨洪的調(diào)蓄能力減弱，大量降雨一時(shí)間無(wú)法消化，造成內(nèi)澇。排水系統(tǒng)管理體制機(jī)制滯后。

城市水務(wù)管理缺乏統(tǒng)一管理，目前城市防澇工作主要由各城市各自承擔(dān)，并非由國(guó)家一級(jí)統(tǒng)一管理。很多城市內(nèi)部的排水由城建部門負(fù)責(zé)，城市外圍由水利部門承擔(dān)；有的則由排水企業(yè)負(fù)責(zé)管理，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作模式；一些小區(qū)、廠礦企業(yè)則自行建設(shè)管理地下管網(wǎng)，與市政管網(wǎng)沒(méi)有統(tǒng)一管理關(guān)系。中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)的一份調(diào)研報(bào)告指出，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負(fù)責(zé)，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市則由兩個(gè)部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。

雨污合流方式難以承擔(dān)城市防澇重任。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中小城市，排水管網(wǎng)與雨洪管網(wǎng)大多還是合流制系統(tǒng)，雨污水在同一管溝中泄流，雨污水中沒(méi)有隨流沖走的沉積物就積存在管道中，即使是分流制的雨水管溝，降雨初期也有大量污物被帶到管溝中沉積下來(lái)，隨著年代越積越多，開(kāi)成了淤塞，不僅使排水管溝過(guò)水?dāng)嗝鏈p少，還增加了排水阻力，排水量大為減少。另外，還有一些城市環(huán)境衛(wèi)生不好，道路上垃圾雜物多，一下雨這些雜物常常被雨水匯集到雨水口，造成雨水口被封堵從而地面雨洪泛濫。

重拳出擊

國(guó)務(wù)院辦公廳于今年4月下發(fā)了《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》?！锻ㄖ诽岢?，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

通知要求2014年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

為落實(shí)通知要求，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部日前印發(fā)了城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱（以下簡(jiǎn)稱《大綱》），要求各城市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，參照《大綱》要求抓緊編制各地城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃，同時(shí)要求各省、自治區(qū)、直轄市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及時(shí)掌握規(guī)劃編制進(jìn)展情況?！洞缶V》要求，城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃的編制內(nèi)容應(yīng)包括規(guī)劃背景與現(xiàn)狀概況、城市排水防澇能力與內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、規(guī)劃總論、城市雨水徑流控制與資源化利用、城市排水（雨水）管網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃、城市防澇系統(tǒng)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、管理規(guī)劃及保障措施。各省（區(qū)、市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要在2014年6月30日前，將轄區(qū)內(nèi)各城市規(guī)劃的近遠(yuǎn)期建設(shè)任務(wù)整理匯總，并將各城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃一并報(bào)送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司。

河北省召開(kāi)城市排水防澇工作座談會(huì)，部署用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)雨污分流改造，建設(shè)一批雨水調(diào)蓄設(shè)施，基本消除社會(huì)影響大、反響強(qiáng)烈的城市積水區(qū)域，在遭遇每小時(shí)40毫米以下降雨時(shí)，能在降雨結(jié)束后2小時(shí)內(nèi)排除積水；用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系的任務(wù)。

河北省表示，為加快排水防澇設(shè)施建設(shè)改造，將嚴(yán)格建設(shè)用地規(guī)劃管理，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和地表徑流，因地制宜配套建設(shè)雨水滯滲、收集利用等削峰調(diào)蓄設(shè)施。推行下凹式綠地建設(shè)改造，新建綠地全部實(shí)行下凹式設(shè)計(jì)，對(duì)有條件的既有綠地也要進(jìn)行下凹式改造，到2017年，下凹式綠地占城市綠地總面積不低于20%。在城市道路、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)推廣使用透水性鋪裝材料，城市新建道路的人行便道采用可下滲結(jié)構(gòu)，既有道路人行便道隨道路改造進(jìn)行透水性改造，到2017年，透水性便道長(zhǎng)度不低于城市道路總長(zhǎng)的20%。探索和推廣雨水收集利用系統(tǒng)，在新建小區(qū)(占地面積在2萬(wàn)平方米以上)配建雨水利用設(shè)施，在大型單體建筑物(建筑面積在2萬(wàn)平方米以上)推行屋頂綠化等雨水利用措施。

山東省確定，在2014年年底前，全省各城市和縣城要編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，2018年年底前，基本完成排水管網(wǎng)雨污分流改造，確定特大城市和大城市河道防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50-100年一遇。同時(shí)，山東省主管部門明確規(guī)定，井蓋產(chǎn)權(quán)單位是管理第一責(zé)任人。因井蓋破損、丟失造成車輛、行人損傷的，一律由井蓋產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)賠償。

山西省日前要求各地政府開(kāi)始對(duì)當(dāng)?shù)氐乇韽搅?、排水設(shè)施、受納水體等情況進(jìn)行全面普查，評(píng)估城市排水防澇能力，編制城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)當(dāng)?shù)亟涤暌?guī)律和暴雨內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)情況，確定設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)人口密集、災(zāi)害易發(fā)的大城市，采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上限。按照山西省政府要求，各市和近年汛期內(nèi)澇嚴(yán)重的縣將在2013年12-底前完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的編制(修編)和審批工作，其他縣將在2014年6-底前完成，力爭(zhēng)到2017年完成全省城市排水管網(wǎng)的雨污分流改造，到2023年建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》要求，“十二五”期間，全國(guó)規(guī)劃范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)污水管網(wǎng)15.9萬(wàn)公里，約三分之一為補(bǔ)充已建污水處理設(shè)施的管網(wǎng)。其中，設(shè)市城市7.3萬(wàn)公里，縣城5.3萬(wàn)公里，建制鎮(zhèn)3.3萬(wàn)公里；東部地區(qū)6.1萬(wàn)公里，中部地區(qū)4.9萬(wàn)公里，西部地區(qū)4.9萬(wàn)公里。全部建成后，全國(guó)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)總長(zhǎng)度達(dá)到32.7萬(wàn)公里，每萬(wàn)噸污水日處理能力配套污水管網(wǎng)達(dá)到15.6公里，大幅提高城鎮(zhèn)污水收集能力和污水處理廠運(yùn)行負(fù)荷率。

后記

十年后，“去城市看?！币苍S會(huì)成為歷史的記憶。我們不會(huì)為失去這一城市的幽默而懊惱，反而對(duì)此充滿了期待，希望這一天早一點(diǎn)到來(lái)。