預付式消費卡整合協(xié)同監(jiān)管制度研究

王 偉，張 森，李 偉

（1.天津商業(yè)大學公共管理學院，天津300134；2.蘇州大學商學院，江蘇蘇州215021）

發(fā)行預付式消費卡的意義：一是商家有力的促銷手段，可以幫助商家招來顧客和形成穩(wěn)定客源；二是可使商家在較短時間內以較低成本籌集到所需資金；三是為商家偷逃國家稅款提供了機會；四是可以促使銀行和金融中介機構從自身利益角度出發(fā)，參與預付式消費卡的發(fā)行。

在優(yōu)惠的條件刺激下，預付式消費卡使用備受消費者青睞的原因是消費者受到商家發(fā)行預付式消費卡所承諾的各種優(yōu)惠條件的吸引，傾向于使用預付式消費卡進行消費，《2010年中國超市顧客購物行為調查報告》中顯示，超過半數(shù)的消費者支持發(fā)行預付式消費卡，其中非常支持的占15.3%，希望優(yōu)惠購買的占40.3%。

但目前存在監(jiān)管制度漏洞的情況下，預付式消費卡發(fā)行與使用難以有效控制是由于我國目前還沒有出臺專門的法律法規(guī)以規(guī)制預付式消費卡的發(fā)行與使用，也沒有明確的部門對預付式消費卡的發(fā)行與使用進行監(jiān)管，存在多頭管理現(xiàn)象。對于預付式消費卡的監(jiān)管既無明確的監(jiān)管部門，也無明確的處罰依據，執(zhí)法的不確定性難以避免，且對預付式消費卡的監(jiān)管亦存在很大的隨意性。眾多商家便利用制度漏洞和監(jiān)管措施不力在監(jiān)管的“空白”地段和“空白”時間段不斷擴大預付式消費卡發(fā)行與使用范圍及規(guī)模。

認識分歧下，預付式消費卡規(guī)制難以順利實施。盡管政府有關部門從法紀制度上對預付式消費卡問題做了明確規(guī)定，但理解上仍存在分歧。宣傳解釋不到位，特別是沒有一個具體可依的操作標準，執(zhí)法部門難以把握。近年來，隨著市場經濟的發(fā)展和消費需求的改變，公眾要求擴大預付式消費卡范圍及作用的呼聲極高。而電子化的代幣工具是商業(yè)創(chuàng)新和金融創(chuàng)新結合的產物，適應市場形勢發(fā)展的客觀要求；預付式消費卡與腐敗并不存在因果關系，只要制定并落實審定核準制、限額發(fā)行制、實名登記購卡制、消費聯(lián)網制、第三方發(fā)行銀行監(jiān)管資金制等一系列制度，由此而產生的一系列問題都可以解決。

一、研究現(xiàn)狀

鄭祺（2005）預付卡是將用款金額事先存入卡片中，并在使用中逐筆消減金額，無獨立對應戶的支付卡。它多用于小額交易，常見的記錄體有用磁條卡制成的磁條儲值卡和IC卡制成的電子錢包。葛玉玲（2010）消費卡是商家發(fā)行的或商家與中介、金融機構聯(lián)合發(fā)行的、用于吸引消費者在其經營場所進行購物或享受服務、為消費者提供消費便利和優(yōu)惠的卡制介質。段寶玫（2009）預付卡是指在市場流通領域中，具有一定資質的商業(yè)企業(yè)或第三方發(fā)售并由購卡人預先支付一定數(shù)額的款項，雙方按照約定方式，在指定范圍內由持卡人分次享有商品或服務的一種消費憑證。中國商業(yè)聯(lián)合會（2010）預付費消費卡指由發(fā)行機構發(fā)行、可在商業(yè)服務業(yè)領域使用的債權憑證，具體表現(xiàn)為購物券或消費卡，體現(xiàn)了持卡（券）人作為消費者對發(fā)行機構享有的債權。陳秀新、焦勇（2009）預付卡概念本身來判斷，將預付卡主要特征歸納為：（1）預付購物卡要求預先支付價款，具有先付性；（2）預付購物卡不記名、不掛失，具有無因性；（3）預付購物卡在特定范圍內使用，具有有限性；（4）預付購物卡可用于小額現(xiàn)金支付，具有流通性。

目前，國內對預付式消費卡的研究主要集中在法律規(guī)制，采用法律和行政手段維護消費者的合法權益，借鑒發(fā)達國家對預付式消費卡的監(jiān)管經驗，完善銀行在保證預付資金的安全的作用。而本文主要就預付式消費卡在資金的管理使用中引入銀行的監(jiān)督與管理，利用銀行的優(yōu)勢來推動預付式消費卡的發(fā)展，引進第三方機構對地方預付式消費卡進行統(tǒng)一整合、聯(lián)合發(fā)行、協(xié)同管理來進行對預付式消費卡的研究。

二、我國目前預付式消費卡市場存在的問題

（一）預付式消費卡國內發(fā)行使用的常見問題

預付式消費卡的出現(xiàn)雖然符合市場經濟發(fā)展過程中供需平衡的客觀規(guī)律，但是預付式消費卡在中國市場中的個別地方卻變成了市場經濟條件下的“畸形兒”，它的存在對國家經濟產生的消極影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.擾亂國家金融秩序，挑戰(zhàn)人民幣權威。預付式消費卡在一定時間和范圍內可以充當“準貨幣”，它的發(fā)行和使用在一定程度上擾亂了了人民幣的正常發(fā)行與流通，可能會影響人民幣的權威和形象。此外，由于預付式消費卡先天存在灰色性，它的發(fā)售從未得到國家相關金融監(jiān)管機構的批準，大量商業(yè)企業(yè)發(fā)放預付式消費卡所得現(xiàn)金收入不列入財務主賬，造成可觀數(shù)量的現(xiàn)金游離于國家對現(xiàn)金的監(jiān)管之外，影響中央銀行對貨幣供應量M0的檢測質量，對貨幣調控形成挑戰(zhàn)。

2.規(guī)避財務管理監(jiān)督，國家稅收難以及時歸庫。預付式消費卡的推廣，也已成為國家稅收流失的一條重要渠道。參與方之一是購買預付式消費卡的單位，因公款消費增加企業(yè)運營成本，減少企業(yè)賬面利潤，減少企業(yè)當期應當向國家繳納的企業(yè)所得稅；參與方之二是發(fā)售預付式消費卡的單位，將發(fā)售預付式消費卡所得款項列入預收賬款，形成負債，從而可能引起發(fā)卡企業(yè)出現(xiàn)賬面虧損，使得當期企業(yè)所得稅大為減少，延緩企業(yè)所得稅交付時間；參與方之三是持卡人，預付式消費卡是一種變相的個人收入，而在工資單上卻不會實際反映，有效逃避個人所得稅。綜上所述，預付式消費卡為購卡單位、發(fā)卡單位甚至個人等利益鏈提供了偷稅、漏稅和逃稅的利益鏈條。

3.容易引發(fā)不正當競爭，破壞市場正常運行秩序。發(fā)行預付式消費卡從企業(yè)角度可在一定時間內無償吸收和占用部分社會資金，數(shù)額巨大的其實就是變相的非法集資行為，違反了國家金融的相關監(jiān)管規(guī)定。但是現(xiàn)在發(fā)卡方卻將發(fā)行預付式消費卡作為一種促銷的有力手段和“圈錢”的方式，甚至可以人為壟斷市場。擾亂了正常市場競爭秩序，使競爭失去了最重要的公平性。

4.引發(fā)腐敗問題，引起職業(yè)道德滑坡。由于預付式消費卡具有不記名、可轉讓的無因性，現(xiàn)已成為送禮的首選禮品。不少人認為“送錢是行賄，送物太招搖，送卡更高雅”，特別是對拒絕收取現(xiàn)金賄賂的權力尋租人而言，預付式消費卡完全可以成為其與送卡人之間“禮尚往來”的正常往來。但是，收受預付式消費卡與收受現(xiàn)金在性質上是一致的。

（二）我國對預付式消費卡監(jiān)管的常見問題

1.對預付式消費卡的性質認識依然存在誤區(qū)。代幣票券威脅人民幣作為法定貨幣的地位，影響國家金融安全，我國法律予以明確的禁止，但對預付式消費卡的性質定義卻長期存在較大爭議，沒有形成比較統(tǒng)一的意見。事實上，預付式消費卡的主要作用是商業(yè)促銷和小額支付，對人民幣的法定地位并無影響，從長期看有利于促進支付手段的創(chuàng)新發(fā)展。國家嚴格控制預付式消費卡的主要原因在于防止預付式消費卡引起腐敗，但我們必須清楚：預付式消費卡只是被用于腐敗行為，但不是導致腐敗問題的根源。

2.監(jiān)管主體混亂。如果把預付式消費卡作為代幣票券來看待，其市場監(jiān)管的部門應是各級人民銀行，但發(fā)售預付式消費卡的企業(yè)大多數(shù)處于商貿流通領域，應該由工商部門監(jiān)管，而預付式消費卡糾紛常常損害消費者權益，又屬于司法的范疇。歷次清查預付式消費卡實踐中，均由各級政府牽頭，發(fā)改委、商務、工商、稅務、公安、中央銀行和銀監(jiān)等諸多部門聯(lián)合執(zhí)法、多頭執(zhí)法，執(zhí)法主體不明晰造成了市場監(jiān)管秩序混亂，實際是監(jiān)管無效。

3.監(jiān)管依據和執(zhí)法依據不清。在管理預付式消費卡的文件中，常見各部門依照“有關規(guī)定”進行管理，但“有關規(guī)定”是什么規(guī)定沒有明確，在查閱了工商、司法等部門的相關法律法規(guī)后，沒有發(fā)現(xiàn)對應的管理依據和法定手段，這意味著工商、稅務等部門在管理的具體過程中，沒有規(guī)則指導，管理流于形式。

三、國外發(fā)達國家對預付式消費卡的監(jiān)管策略及對比

（一）歐盟地區(qū)對預付式消費卡業(yè)務的相關監(jiān)管策略

歐盟委員會于2000年頒布的《關于對信貸機構經營監(jiān)管規(guī)則的修訂意見》和《關于對電子貨幣經營機構的審慎監(jiān)管規(guī)則》，確立了歐盟成員國對電子形式貨幣實施監(jiān)管的指導意見，確定了所有電子貨幣發(fā)行機構的法律地位，是歐盟成員國擬定適合國情的相關監(jiān)管法規(guī)的重要基礎。主要成員國制定的管理條例主要包括以下幾點：（1）確立了具有電子貨幣發(fā)行權的機構法律地位，納入金融類機構的范疇，明確規(guī)定電子貨幣發(fā)行機構是以電子貨幣形式發(fā)行支付工具的金融企業(yè)；（2）明確發(fā)行電子貨幣的機構是國家特許專營機構，必須經行業(yè)主管部門批準才能發(fā)行。電子貨幣發(fā)行機構的經營范圍局限于電子貨幣發(fā)行和運營維護管理。一旦發(fā)行機構收取物理貨幣和支付電子貨幣的行為不在同一時間發(fā)生，則可能會被視為吸收存款，依法予以警告取締。電子貨幣發(fā)行機構嚴禁開展信貸業(yè)務。未經主管部門許可非金融機構和個人不容許擅自經營電子貨幣發(fā)行業(yè)務。（3）建立電子貨幣發(fā)行機構的監(jiān)管規(guī)則。首先是按規(guī)定的準入條件和流程申請電子貨幣發(fā)行機構拍照；其次是發(fā)行的電子貨幣必須保證具有物理可贖回性，在電子貨幣的有效期內，如果用戶要求，發(fā)行機構必須以面值退還等額物理貨幣，并不得收取任何費用；再次是發(fā)行機構必須遵循謹慎原則，其自有資本充足率、資產負債率、發(fā)行金額應滿足法律要求；最后是發(fā)卡機構必須具備健全的公司治理結構和內控機制，能夠有效應對重要潛在風險。（4）容許成員國監(jiān)管當局可以對以下類型的機構適當放寬發(fā)行準入要求，主要包括：機構與發(fā)行電子貨幣相關的總負債不超過600萬歐元的；機構發(fā)行的電子貨幣僅用于內部結算的；機構發(fā)行的電子貨幣僅用于有限數(shù)量用戶的。

（二）發(fā)達國家預付式消費卡監(jiān)管策略對比

由于各國對預付式消費卡的監(jiān)管不甚相同，對發(fā)達國家和地區(qū)的監(jiān)管策略進行對比有利于發(fā)現(xiàn)我國當前預付式消費卡監(jiān)管漏洞，為我國未來的預付式消費卡監(jiān)管策略提供可以借鑒的監(jiān)管措施，全方位對持卡人利益進行保護，為我國預付式消費卡行業(yè)的健康發(fā)展奠定理論基礎。

四、推動預付式消費卡進行有效監(jiān)管和發(fā)展的建議

（一）在預付式消費卡發(fā)行階段，完善信息驗證和個人征信

發(fā)行監(jiān)管是對預付式消費卡進行有效管理的重要環(huán)節(jié)。必須明確發(fā)卡主體的范圍、資質、條件、發(fā)行方式和程序等。考慮到當前預付式消費卡在我國發(fā)展的情況，可規(guī)定發(fā)行主體分為經營者發(fā)行和委托第三方（商業(yè)銀行、中介機構）發(fā)行兩種情況，并對發(fā)卡人的主體資質（應具有法人資格）、資本金要求、使用范圍、發(fā)卡總額、單張面值限額進行規(guī)定審查。

探索把預付式消費卡在未來一定流通范圍內上升到信用卡使用的方式，使預付式消費卡實名制名歸實至，在發(fā)展中逐漸完善個人信用記錄，從發(fā)卡源頭上完善監(jiān)管。

（二）適度放寬發(fā)卡主體的審查條件，推動發(fā)卡主體多元化和平等的市場準入機制

預付式消費卡產生風險的重要原因之一在于缺乏對企業(yè)售卡資金流動和使用進行有效監(jiān)管，如果發(fā)卡企業(yè)資金出借或周轉不足，必然引起發(fā)卡企業(yè)資金鏈的中斷，使供貨商和持卡人權益被傷害。鑒于此，應強調對售卡資金的監(jiān)管，監(jiān)控售卡資金的用途、流向和風險，保證發(fā)卡企業(yè)必要的儲備金，為支付供貨商貨款和維護持卡人權益提供保證。在制度上明確規(guī)定企業(yè)發(fā)卡的額度比例、擔保方式、資金流向、權益歸屬、償付程序等，在源頭上保證預付式消費卡的健康發(fā)展。

表1 發(fā)達國家和地區(qū)的預付式消費卡監(jiān)管策略對比

（三）預付資金必須存放于銀行進行資金托管

資金托管不但能夠保障預付資金以支付保證金的方式存放并不被非法動用，確保發(fā)卡方支付行為符合商業(yè)企業(yè)的相關法律，阻止預付資金濫用行為；而且能夠促進商業(yè)企業(yè)使用銀行支付結算系統(tǒng)的規(guī)模效應，降低支付交易成本，提高資金流轉效率。資金托管更可以充分利用銀行作為專營資金機構的專業(yè)化優(yōu)勢和相關資源，使預付資金在短時間內從事低風險或者無風險投資（如購買國債），在降低預付式消費卡業(yè)務運營成本的同時合理合法獲取收益。

（四）預付式消費卡發(fā)展必須以保護消費者利益為基石

在保護消費者權益上，應積極參照美國的管理經驗：美國各州規(guī)范預付式消費卡業(yè)務的重要法律是《資金劃撥法》，用于規(guī)范為消費者提供電子貨幣資金轉移服務的非銀行機構。從我國國情出發(fā)，可以為商業(yè)流通企業(yè)收取的消費者資金設置一個50%以上的比例，這部分未使用余額必須托管于指定的金融機構，投資于流動性強風險低的領域，將資金納入金融監(jiān)管渠道。探索發(fā)卡人就未托管的未使用預付式消費卡余額強制購買保險的途徑，在商家持續(xù)經營產生困難時，托管資金和保險賠償不作為破產財產參加債權分配，而是作為消費者預付式消費卡的擔保，優(yōu)先補償購買預付式消費卡的消費者。

（五）促使銀行與企業(yè)平等合作，協(xié)同促進預付式消費卡業(yè)務多樣化發(fā)展

探索銀行代理發(fā)行預付式消費卡的途徑，這樣不但使銀行作為預付式消費卡發(fā)行主體，可以為消費者獲得多用途不受限制的預付式消費卡服務，以特殊貸記卡的形式降低持卡人可能損失的金額上限，而且規(guī)?；瘍?yōu)勢將促進中小企業(yè)的發(fā)展。規(guī)模特別小，業(yè)務系統(tǒng)難以支持發(fā)行預付式消費卡的商業(yè)企業(yè)可以委托專門從事預付式消費卡交易平臺的中介公司，負責預付式消費卡的制卡、交易認證、實時監(jiān)控、余額查詢等工作，中介公司并不參與商業(yè)企業(yè)與持卡人的交易過程，主要提供技術服務和擴大預付式消費卡的使用范圍。

（六）在市場中推廣第三方發(fā)卡模式，擴大預付式消費卡影響范圍

由專業(yè)發(fā)卡公司來經營預付式消費卡業(yè)務。建立以專業(yè)發(fā)卡公司為主要發(fā)卡機構的預付式消費卡市場，并且將專業(yè)發(fā)卡公司作為金融機構進行監(jiān)管，規(guī)定行業(yè)標準。目前市場上已存在這類的專業(yè)公司，但數(shù)量依然較少，規(guī)模有限，僅在大城市開辦業(yè)務。現(xiàn)在這類公司還尚未納入金融機構類監(jiān)管。

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