晚清稅關與內(nèi)務府財政關系管窺

陳 勇

(安徽大學經(jīng)濟學院，安徽合肥 230601)

清中央財政分為國家財政和皇室財政兩套管理體制。國家財政由清戶部掌管，綜核天下錢糧以經(jīng)邦國之用，又稱戶部財政;皇室經(jīng)費則由內(nèi)務府掌管，負責皇室上下的收入與開支，又稱皇室財政。兩者分立核算，并不統(tǒng)屬。稅關是清政府最為倚重的稅收單位之一，它對清國家財政貢獻良多，論者多有闡發(fā)，而稅關與內(nèi)務府之間的財政關聯(lián)，因資料所限，研究成果相對較少。李德啟、松井義夫等較早關注到皇室經(jīng)費問題，他們對清代皇室財政收支結構均進行了深入探討。此后，張德昌、何本方、賴惠敏等學者開始關注到稅關與皇室財政的關聯(lián)，祁美琴的專著《清代內(nèi)務府》、《清代榷關制度研究》亦辟有專節(jié)論及這一問題。但這些論著所討論的時域多側重于清代前期，主要探討的是榷關與內(nèi)務府之間的財政關系。鴉片戰(zhàn)爭以后，關榷格局大變，洋關增辟，常關相對衰落，在新的格局中，稅關與內(nèi)務府財政關系發(fā)生顯著變動，這一點并非以上諸文論述的重點。湯象龍《中國近代海關稅收和分配統(tǒng)計》一書，以圖表的形式整理出晚清海關稅款流入內(nèi)務府庫的歷年數(shù)據(jù)，但湯書所搜集的數(shù)據(jù)僅包括通商口岸海關洋稅，而將內(nèi)地常關和口岸常關之常稅排除在外，因此仍不能完整地反映晚清稅關與內(nèi)務府的財政關聯(lián)。本文在以上研究成果的基礎上，繼續(xù)就這一問題作一探討，擬將內(nèi)地常關、通商口岸常關和通商口岸洋關納入一個統(tǒng)一的財政單元(統(tǒng)稱為稅關)來考察，力求更為全面地展現(xiàn)晚清時期稅關與內(nèi)務府之間財政關系的互動演變。

一

《清會典》稱:內(nèi)務府掌三旗包衣之政令與宮禁之治，設總管大臣統(tǒng)攝其事，下設七司、三院及其他各處。其中廣儲司掌銀、皮、瓷、緞、衣、茶六庫之藏物，稽其出納，以供御用;總理工程處負責勘估、核銷宮殿、皇家園林等大項工程事;造辦處負責制造、儲存各項器物，設有各種作坊和庫坊，如活計房、如意館、金玉作、鑄爐作、造鐘作等。整個內(nèi)務府機構規(guī)模龐大，結構復雜，每年開支浩繁。清初內(nèi)府經(jīng)費并無限定之數(shù);乾隆中期，裁定常年經(jīng)費60萬兩，由戶部撥給。但部撥常年經(jīng)費顯然只是內(nèi)府經(jīng)費的一部分。除此之外，內(nèi)府經(jīng)費還有稅關盈余、鹽商報效、皇莊租銀、地方官員的貢品、罰贖、捐獻以及內(nèi)務府本身的商業(yè)收入等其他來源。

鴉片戰(zhàn)爭之前，清中央政府對稅關稅款的管理，采取額征制，即中央政府對各稅關分別規(guī)定一個年度征課的底線即稅收定額。這種定額又分為正稅定額和盈余定額，超出盈余定額之外的余額即為額外盈余。以上三部分稅款的流向大致是:正額留省，解入本省藩庫;盈余解部，其中有一部分盈余經(jīng)戶部轉撥內(nèi)府;額外盈余徑解內(nèi)府。但崇文門關及一些小差稅關例外，其正稅外的所有盈余則均歸皇帝所有。五口通商以后，新關設立，與原有的常關形成鼎足，常稅稅源被夷稅侵奪。特別是外籍稅務司制度確立后，洋關勢力范圍不斷拓展，常稅稅源萎縮的情況進一步顯現(xiàn)。常關定額難以完成，即沒有額外盈余銀可解，所謂“海禁開則常關閉，鹽法亂則商戶逃”，內(nèi)府經(jīng)費來源失去保證。1847年工科給事中張修育曾奏請將粵海、浙海、江海三關新增夷稅分批解京，收歸內(nèi)府，用以彌補內(nèi)庫之虛。此議沒有得到戶部尚書穆彰阿的同意。不過，稅關收入的結構性變動，不可能不對皇室財政產(chǎn)生影響。一方面，大多常關稅額難以完成，而內(nèi)務府奉天子之家事，其經(jīng)費不能沒有保障，侵占常稅正額也就是必然結果;另一方面，洋稅作為新增稅項，其增收潛力遠甚于常關，這為內(nèi)務府從洋稅汲取財源提供了可能。清政府對洋稅的考核實行盡收盡解的政策，沒有正額和盈余的區(qū)分。戶部相信:“欲量入以為出，必經(jīng)費之有?！?，為確保內(nèi)府經(jīng)費有常，使內(nèi)府、外庫兩不牽混，有必要設置專門經(jīng)費款目，供內(nèi)務府專用。這些專門款目的設置，使內(nèi)廷消費在晚清財政收入發(fā)生結構性變動之際，重新獲得充足的供應;對于各稅關來講，專項經(jīng)費無疑強化和規(guī)范了其向內(nèi)務府的解款關系，而原先那些由戶部轉撥的常稅款項，也就一并納入各種款目，徑解內(nèi)務府應用了。清季內(nèi)務府主要通過如下款目，來分潤各稅關的稅款:

(一)常年經(jīng)費

咸同之際，時局混亂，地方不靖，乾隆年間裁定的內(nèi)府常年經(jīng)費60萬兩遞年欠解，內(nèi)廷經(jīng)費緊張，向戶部要求設法變通。1866年戶部添撥30萬兩，1868年以后每年再加撥30萬兩。不過，1868年前后內(nèi)務府常年經(jīng)費名曰添撥，實則是彌補乾隆年間所裁定歲額的空缺，內(nèi)府常年經(jīng)費總額仍保持在每年60萬兩的額度上。添撥后這60萬兩經(jīng)費的來源是:兩淮鹽課12萬兩、浙江鹽課5萬兩、廣東鹽課5萬兩、湖北鹽厘5萬兩、福建茶稅5萬兩、淮安常稅3萬兩、閩海關常稅10萬兩、九江關常稅15萬兩。1870 年以后，兩淮、湖北鹽厘和淮安常稅陸續(xù)停解，代之以閩海關洋稅5萬兩，江海關洋稅5萬兩，太平關常稅10萬兩。歷次調整的結果是，關稅占內(nèi)務府常年經(jīng)費的比例不斷增大。

(二)續(xù)增經(jīng)費

內(nèi)務府支用浩繁，常年經(jīng)費60萬兩仍然不濟，每年仍須向戶部借撥五、六十萬才能勉強度日，導致內(nèi)、外庫之間的財政糾葛。1894年，為明確“各動各款”的定例，戶部開始按年于各省、關項下另籌銀50萬兩，作為內(nèi)廷常年經(jīng)費，以杜絕內(nèi)務府再向戶部籌借，是為續(xù)增經(jīng)費。這50萬兩由各省承擔20萬兩，各省鹽課承擔10萬兩，其余20萬兩分配到各稅關。各關分配情況是:江海關洋稅、浙海關洋稅、宜昌關洋稅、津海關洋稅、粵海關常稅、閩海關常稅、鎮(zhèn)江關洋稅、山海關常稅年各2萬兩，蕪湖關常稅4萬兩。續(xù)撥經(jīng)費后來屢有微調，不過從調整的結果來看，常、洋關稅仍在續(xù)撥經(jīng)費中保持40%的比例。

(三)廣儲司公用銀

內(nèi)務府辦公銀兩，本由兩淮等處鹽課解交發(fā)給。迨到1830年，兩淮欠交累累，以致內(nèi)府辦公用項不敷，由于粵海關稅源較為穩(wěn)定，該年7月戶部奏準將粵海關應解戶部關稅盈余銀兩內(nèi)，酌撥銀30萬兩，解交廣儲司銀庫，以濟公用，從 1833年始成為定制。1860 年粵海關常、洋兩稅分開統(tǒng)計核算后，這筆款項即不再在粵海關常稅盈余項下動撥，而改在洋稅項下動撥。

(四)造辦處、織造經(jīng)費

造辦處米艇銀:此款因廣東修造米艇，在粵海關閑款內(nèi)歲撥蕃銀3萬兩，1800年米艇停修，該款奉旨改解造辦處，1861年奉準改由潮海關洋稅項下動撥。由于潮海關洋稅仍歸入粵海關奏銷，是項費用事實上仍由粵海關承擔。造辦處裁存?zhèn)湄曘y:粵海關每年從雜項收入中劃出5.5萬兩，作為備貢銀。該項專款大概起源于雍正末年或乾隆初年。后又將此款一分為二，只以3萬兩作為備辦貢物的預備金，另外2.5萬兩事先截存留備，稱為“裁存銀”。如果備辦貢物的3萬兩有所節(jié)省的話，節(jié)省的部分稱為“節(jié)省銀”，與裁存銀一并解交內(nèi)務府;如3萬兩不敷采買，也不再動用裁存銀，而直接從關稅雜項中提用。1785年停止辦貢，則5.5萬兩全額上解內(nèi)務府。1850年后此款一度停撥。1902年又開始起解，改在洋稅項下動撥。織造經(jīng)費:廣儲司下設江南三織造，分別為江寧織造(后裁)、蘇州織造、杭州織造，制造上用緞綢匹布，其經(jīng)費部分來源于江浙各關。江海洋關1871年起每年協(xié)濟蘇州織造大運工需銀10萬兩，1878年減為歲解7萬兩。浙海關于六成洋稅內(nèi)每年提銀3萬兩作為織務經(jīng)費。綺華館經(jīng)費:1890年在西苑門內(nèi)設立綺華館，為內(nèi)府織造綢縐，粵海關每年撥6千兩作為經(jīng)費，次年添撥至7千兩。1906年綺華館裁撤，該款仍解交內(nèi)監(jiān)經(jīng)收應用，在洋稅項下動撥。

(五)折變銀

貢金折價銀:1868年規(guī)定粵海關每年解交內(nèi)務府庫平足金4千兩。1875年分解到廣儲司和造辦處每年各2千兩，從洋稅項下動撥。該款1899年開始按時價開支，1907年改為年解銀16萬兩作為定額，在洋稅、洋藥稅項下動撥。參斤變價銀:清代人參采集由內(nèi)府壟斷，廣儲司茶庫收儲，除皇室消費外，多余參斤發(fā)交各關、廠領售，再將價款依限解回，是為參價銀。嘉慶以后，內(nèi)府人參外賣漸少，但變價款目仍在，不管有無參斤發(fā)賣，各關均要如數(shù)上交一筆參價銀。由此，內(nèi)務府每年約有十二、三萬兩的進項，其中粵海關為數(shù)最多，每年要支付1.2萬余兩。1855年，內(nèi)務府再次重申參價銀兩由各處攤繳。除粵海關年額不變外，還有12萬兩分攤到各地21處關、廠。參斤變價銀兩，不入額支，從監(jiān)督搜括到的灰色收入中沖減，1855年以后才獲準作正開銷，在“各處關稅銀兩內(nèi)，按年撥解”。

(六)內(nèi)府工程經(jīng)費

內(nèi)府工程，如景山、三海、南苑等處的修繕工程，由奉宸苑承辦，大的項目，如頤和園工程，則由總理工程處管理。奉宸苑經(jīng)費:1886年三海工程開工，由奉宸苑承修，款項由粵海等關指撥。但粵海關正趕上新舊監(jiān)督交接，款項一時無法湊足，海軍衙門自告奮勇由海軍專項存款中暫墊30萬兩，由此開了內(nèi)府挪用海軍經(jīng)費的先例。粵海關于該年10月將30萬兩工程銀匯解歸款，海軍衙門竟以南海工程緊要，將此項歸款仍交奉宸苑兌收應用。該年年終，內(nèi)務府又“發(fā)款不敷”，奏請“由海軍衙門存款內(nèi)借銀四十萬，以資應用”，本作五年歸還，后來干脆將此款展時歸還，撥歸奉宸苑工程處應用。閩海關從 1891 年每年解交奉宸苑常稅10萬兩，洋稅5萬兩，1892年始在常稅項下再籌解1萬兩，其中常稅10萬兩，洋稅2．5 萬兩即作為歸還海軍衙門的歸款。頤和園常年經(jīng)費:1887年慈禧決定重修頤和園，僅常年維護之費，粵海關從1891年奏準常稅項下歲解3萬兩，1895年添撥1萬兩;閩海關亦于1891年開始在常稅項下每年籌解1萬兩作為此項經(jīng)費。

(七)陵工經(jīng)費

修建帝、后陵墓的費用，也由各省、關承擔。如惠陵工程，1877年底指撥各省關180萬兩，撥于海關者，粵海關六成洋稅12萬兩，江海關六成洋稅14萬兩，九江關六成洋稅8萬兩，江漢關六成洋稅5萬兩，鎮(zhèn)江關六成洋稅3萬兩，天津關六成洋稅5萬兩，洋稅積欠京餉項下提銀4萬兩，太平關常稅6 萬兩。1878 年9月，由于各省關大多沒能如期解足，又再加提100萬兩，分配于各關者，九江關常稅10萬兩，浙海關六成洋稅10萬兩，江海關六成洋稅10萬兩，天津關洋稅積欠京餉項下提銀2萬兩。其他如普祥峪萬年吉地工程銀、普陀峪萬年吉地工程銀、崇陵工程費，各海關常洋關稅均攤有份額。

二

上述經(jīng)費項目都是由戶部核定數(shù)額，稅關每年如數(shù)按時上解內(nèi)務府。通過對這些款目的考察，我們可以對晚清內(nèi)務府汲取稅關資源的力度得出一個大致的認識。但是以上款項所規(guī)定的解款數(shù)目，只是應解款，而非實解款。晚清時期，由于內(nèi)要興政，外要償款，中央財政困窘，對地方稅關采取竭澤而漁式的苛取政策，稅關與其所依托的地方政府，從地方本位出發(fā)，往往敷衍塞責，以緩解、改撥、截留、拖延不解等措施應對中央的指撥，這樣，應解數(shù)與實解數(shù)之間就存在一定的差額。如內(nèi)務府工程經(jīng)費，從1891年開始，閩海關洋稅項下例撥年5萬兩，但到1899年以后，只有一年足額完成，其他年份只能以半數(shù)上解?；浐ｊP廣儲司公用銀一項，從1850至1853年間，由于接濟軍需和河工，絲毫未曾解交內(nèi)務府，此后兩年，僅解過7．5萬兩，其余52．5萬兩均改撥軍需之用。到1859年1月，積欠已達130余萬兩之多 。前述惠陵工程銀，1877年撥于粵海關12萬兩，年底即欠解5萬兩，撥于九江關8萬兩，欠解4萬兩，撥于江漢關5萬兩，欠解3萬兩，撥于天津關9萬兩，欠解6萬兩，撥于鎮(zhèn)江關3萬兩，欠解3萬兩，撥于太平關6萬兩，欠解6萬兩。從這方面來看，各稅關實際上解內(nèi)務府的款項肯定少于應解款項;另一方面，各稅關實際上解內(nèi)務府的也不限于這些每年額定之款，此外還有其它的款項，諸如附解款項，即各項平余、抬費、水腳銀等。粵海關廣儲司公用銀、米艇銀、裁存?zhèn)湄曘y等均按例隨解加平銀每千兩15兩，新增歸公加平銀每千兩25兩，臺費布袋劈鞘用項銀8兩;江海關每年上解內(nèi)務府常年經(jīng)費、參價銀時，也要附解平余抬費等銀每千兩32兩，浙海關附解平余抬費匯費銀則為每千兩74兩;蕪湖、宜昌兩關另支付平余抬費分別為每千兩25、33 兩;以1902 年九江關為例，即在平余下隨解平余銀3750兩、養(yǎng)廉平費銀363兩、參價平銀165兩，積平項下報解內(nèi)務府雜費銀1200兩，內(nèi)廷經(jīng)費幫貼解官水腳不敷銀 1400 余兩。再如臨時傳辦物件，各稅關每年都有內(nèi)務府傳辦物件，如廣儲司、皮庫、茶庫年例恭備各項要差，需要各色紑巾紅飛金、銀朱、洋金、銀線等，均札派粵海關監(jiān)督購辦，每年作三批分解，折價銀約7萬余兩，還有造辦處行取紅飛金價、盔護心鏡云葉價等銀，每年約4萬余兩?；浐ｊP從1887年起改解實銀，在洋稅項下動撥。1905年關務改章，始照1904年開支之數(shù)，以七成折價解內(nèi)務府承辦，三成改撥作禁衛(wèi)軍經(jīng)費。1884年6月敬事房傳作漆盤200件，每件價銀13．5兩，另加木箱、船價等銀，一準粵海關在洋稅項下作正開銷。內(nèi)務府每年在江西省傳辦瓷器，動輒費銀七、八萬兩，皆在九江關常稅項下動支。以上傳辦物件均在稅項中報銷，還有不能在稅項下報銷者，如1892年內(nèi)務府傳辦幾案桌椅，計640件，隨同木箱、運費共花去97144兩，由粵海關監(jiān)督自行籌款辦理，不得作正開銷。傳辦名目很多，這里不一一列舉;有的年份遇上皇家壽婚慶典，各關還須承供典禮經(jīng)費。這些經(jīng)費多從各關應解京餉中改撥，不在常年經(jīng)費等款目之列。如同治、光緒皇帝的大婚，前者統(tǒng)計京外撥過銀達1000萬兩，后者也有550萬兩?；浐?、淮安等關籌備同治大婚，共承擔117萬余兩;光緒大婚費用落實到稅關頭上的，僅典禮外用一項，閩海關由加放俸餉款內(nèi)動撥1.8萬兩，由加復俸餉內(nèi)動撥3萬兩;江海關由抵閩京餉改為加放俸餉內(nèi)動撥銀2萬兩，籌邊軍餉款內(nèi)撥4萬兩，大婚典禮應需棕毛價3萬余兩，也由江海關十四年分京餉項下劃撥;1894年慈禧六十大壽，撥解各關稅款亦達180余萬兩;還有一些是各關監(jiān)督零星報銷的款項，如內(nèi)務府人員養(yǎng)贍費、內(nèi)務府飯食銀、海關監(jiān)督捐廉銀等款。粵海關每年在洋稅、洋藥稅項下動撥造辦處如意館畫士家口養(yǎng)贍費1500余兩，在京供差花梨牙匠養(yǎng)贍費300余兩。九江關每年在常稅額外盈余項下也解送監(jiān)督養(yǎng)廉銀11000兩、內(nèi)務府飯食銀100兩。另外，內(nèi)務府還在同、光年間先后借興修圍墻工程、三海工程名目，兩次誘導那些在任期內(nèi)沒有完成稅收定額的稅關監(jiān)督賠補欠款，實行“交一免三”的豁免政策，結果賠繳踴躍。因此，如要得出關稅解往內(nèi)務府的實際規(guī)模，必須要考察稅關的實解數(shù)目。我們將洋稅、常稅分開討論。

內(nèi)府經(jīng)費是洋稅支出的重要部分。財政史專家湯象龍先生竭五十五年精力，根據(jù)第一歷史檔案館所藏軍機處檔案各關監(jiān)督從1861～1910年五十余年中六千余件奏銷冊的數(shù)據(jù)，利用統(tǒng)計方法，進行系統(tǒng)整理，制成表格，編成《中國近代海關稅收和分配統(tǒng)計》一書。是書可以幫助我們從量的方面考察晚清海關與內(nèi)務府的財政關聯(lián)。以下我們即利用湯象龍所統(tǒng)計的洋稅資料，通過兩個維度加以梳理和分析。

我們先來分析一下各海關洋稅實解內(nèi)務府的經(jīng)費構成。據(jù)湯象龍統(tǒng)計，1861～1910年間，各海關歷年撥解給內(nèi)府經(jīng)費即達44352980兩，約占海關歷年稅收總支出的4.9%，平均每年應支出內(nèi)府經(jīng)費近88.7余萬兩。當然，這只是平均水平，如從絕對數(shù)上來看，內(nèi)府經(jīng)費呈遞年增長之勢，迨至1910年，洋稅項下實撥內(nèi)務府經(jīng)費即達 152 萬余兩。

我們再通過表2來分析內(nèi)務府與各海關的關系。

表1 1861～1910年間各海關洋稅項下實解內(nèi)務府經(jīng)費結構表 單位:庫平兩

表2 1861～1910年間各海關洋稅項下實解內(nèi)務府經(jīng)費所占比例表 單位:庫平兩

從以上兩表可以看出，各海關洋稅負擔內(nèi)府經(jīng)費的份額并不均衡，江、粵兩關所占比例較大，約占去經(jīng)費總額的90%，而粵海一關即占去2/3還強，主要原因是廣儲司經(jīng)費歲解洋稅30萬兩由粵海關一關承擔。

湯先生所整理的資料僅及海關洋稅，而將與洋關并置的口岸常關和其他內(nèi)地稅關的常稅收入排除在外，如要完整地反映晚清稅關與內(nèi)府的財政關系，我們還要分析各稅關每年從常稅項下解到內(nèi)務府的稅款究竟有多少。由于這方面沒有現(xiàn)成的資料可以利用，我們只能根據(jù)相關資料對此作一大致的匡算。為分析問題的方便，我們把內(nèi)務府經(jīng)費從常稅項下開支的項目分為例解之款、特用之款和盈余充公之款三項。

例解之款，為例章應用各項，主要包括常年經(jīng)費、續(xù)增經(jīng)費、變價銀等從常稅項下解出的每年額定之款。茲以光緒二十五年(1899)為截面，將該年從常稅項下解作內(nèi)務府經(jīng)費的三項款項試列一表3。

通過表3可知:常年經(jīng)費、續(xù)增經(jīng)費、參價銀三項例解款項，光緒中期以后每年從各稅關常稅中解出的達50萬兩，雖然各關并不能全額按時上解，但所欠并不太多，以1899年的數(shù)字來看，完成年度定額93%以上。

至于內(nèi)府工程經(jīng)費和傳辦之費，屬于特用之款。自頤和園等園事興修以后，閩、粵等關常稅項下每年都有派款，如前所述，閩海關從1890年始年撥常稅10萬兩，1892年在常稅項下再籌解1萬兩;粵海關1891年奏準在常稅項下解頤和園常年經(jīng)費3萬兩，1895年添撥1萬兩;1909年崇陵工程費，江海常關也每年如期支銀5萬兩。還有一些傳辦之費，零星細雜，更有不入額支者，數(shù)目無法核計。這些特用款項，由于起始時間不一，不便加總，僅從文獻所透露的信息來看，光緒中后期每年從各關常稅項下解出的，當不下20余萬兩。

表3 各稅關常稅項下例解內(nèi)務府經(jīng)費一覽表 單位:庫平兩

從常稅項下解往內(nèi)務府的，還有一部分來自傳統(tǒng)常關的盈余銀、額外盈余銀、并平用剩銀及辦公用剩銀等。清代前期即有這樣的規(guī)定，崇文門及張家口、殺虎口、左翼、右翼等六小差稅關的盈余銀兩均徑解內(nèi)務府應用。晚清時期這一規(guī)定仍在執(zhí)行，這些稅關歷年稅收波動很大，1899年各關解往內(nèi)務府的盈余款項為4萬余兩，光緒后期有的年份竟達20萬兩以上。至于額外盈余銀，是稅關完成稅課定額后的余額，有的稅關仍有定額的限制，如津海關常稅，每年額外盈余銀兩1．2萬兩徑解內(nèi)務府;九江關自1877年起亦每年在關稅耗銀內(nèi)例支養(yǎng)廉銀1．1 萬兩起解造辦處充公;有的稅關沒有規(guī)定定額，超過定額以外的剩余原則上均應解往內(nèi)務府充公。

結合以上三方面的資料，我們可以保守地估計，內(nèi)務府從各關常稅項下汲取的財源，每年當在90萬兩以上，以晚清各關常稅定額315萬兩較之，約占常稅收入總額的三分之一。從這一點我們可以看出，以歷年平均水平比較，常關對內(nèi)務府的財政貢獻與洋關相當，但如考慮到稅收基數(shù)，常關由于稅基小，較洋關實負有更重的上解內(nèi)廷經(jīng)費的壓力。從以上各表，我們還可以看出，各主要稅關從常稅項下解作內(nèi)府經(jīng)費的份額，其分布狀態(tài)與洋稅有較大的背離。從各稅關洋稅分擔的內(nèi)務府經(jīng)費的比例來看，粵海關所占比例較大，江海關次之。粵關洋稅對內(nèi)務府的支持力度大，而常稅則相對較輕;九江關洋稅對內(nèi)府財政貢獻不大，但常稅卻為數(shù)甚巨。不過，從總體上來說，粵海關對內(nèi)廷經(jīng)費的貢獻仍然遠遠大于九江等關。

三

各稅關對內(nèi)府經(jīng)費的貢獻，負擔不勻，苦樂不均，這里既有歷史原因，也與各稅關所在地的政情有關。由于粵海關與內(nèi)務府的財政聯(lián)系較其他稅關密切，再加上其他幾個重要稅關的稅款都有專顧，如閩海關稅款主要專顧閩省臺防和輪船制造，江海關稅先接濟鎮(zhèn)壓太平軍的軍費，后又有制造機器等局專用，津海關則專注于北洋海防和天津機器局的局用。而戶部在指撥關稅時，往往株守成案，因此，清戶部與廣東當局就內(nèi)務府經(jīng)費的分配問題存在嚴重分歧。清戶部和內(nèi)務府、廣東地方政府和海關監(jiān)督利益雙方就內(nèi)務府經(jīng)費問題有過三次大的爭議，通過對這一問題的探討，可以揭示晚清中央與地方政府之間就關稅分配問題所展開的利益博弈過程。

第一次爭議由參斤變價銀、報效銀兩而起。內(nèi)務府每年將參斤發(fā)交各稅關領售，廣州一口通商時期，粵海關洋行商人領售最多，連同其他報銷，每年約有10萬兩銀兩解交內(nèi)庫。1842年，鑒于洋行商人賠欠累累，廣督祁貢要求變價參斤暫停飭發(fā)，但遭到戶部議駁。次年，十三行商人被裁革，報效銀兩沒有了著落，只能落實到粵海關稅項下。因此，當時的欽差大臣耆英在廣東地方政府的要求下，再次請停變價參斤，建議將價銀、各項報效等款，每年以10萬兩為率，與備貢銀5．5萬兩，一并分攤到新開放各關，在各關額外贏余數(shù)內(nèi)劃解。并且要求，粵海關應在額外贏余項下，再每年酌留銀十二、三萬兩，以備應進貢品及奉文傳辦物件之用。但戶部考慮到參斤變價，“若粵海關一處停止，飭發(fā)他處，更難售變”，且粵海關額外盈余沒有定額，如果加平、備貢銀和變價銀都在額外盈余項下?lián)芙?，一旦額外盈余不敷，這些銀兩必不能如期上交，因此沒有同意，“其應如何處辦理，及參斤變價如何交商售變之處，由粵海關監(jiān)督自行妥議辦理”;至于酌留銀兩以備呈進貢品一項，也“未便準行”，應如何籌款，監(jiān)督自行辦理;惟對于奉旨傳辦物件，可以在關稅項下作正開銷。事實上，戶部除否決耆英的提案外，對于變價銀如何籌補一事，并無任何實質性建議，而是責成海關相機籌措。

第二次爭議起于廣儲司公用銀的攤解。廣州一口通商時期，粵海關以一口總攬?zhí)煜轮愒闯湓?，每年支付廣儲司30萬兩公用銀也不覺困難。五口通商以后，稅源分流，絲、茶兩稅多歸上海，粵關稅收大為減色。而支銷陡增，庫款存儲支發(fā)一空，每年再籌撥30萬兩巨款，已力不從心。1863年粵督劉長佑與粵海關監(jiān)督毓清兩次會折具奏，要求將廣儲司公用銀一項在各海關征稅項內(nèi)勻解。戶部不準，令仍遵舊章。內(nèi)務府更是要求粵海關“無論何項要需，不得指撥此款”，將現(xiàn)征稅銀照數(shù)提出，盡先批解，既不準該省借口軍務，擅行改撥截留，亦不準藉詞道路不靖，遷延遲緩。1864年4月，粵督再稱:該關征稅漸少，撥款日多，請將此項年例自1863年為始在江海、閩海及新開各關及粵海關均勻分撥，各解一批。戶部會同內(nèi)務府同奏:該關年例應解之款，未便率更舊章，只同意將舊欠京餉四十萬兩暫緩籌解，而廣儲司公用銀仍應按季批解，年清年款。到1864年11月，粵海關欠解內(nèi)務府公用銀一項，已達七季之多，累計銀 52．5 萬兩。內(nèi)務府稱:廣儲司銀庫應備一切要需，皆系必不可少之款。近年進款寥寥，原恃粵海關按年解交公用銀30萬兩，以供急用。該關累經(jīng)奏明改撥。議駁之后，總未見該關踴躍報解，而內(nèi)廷正供幾屬虛懸。請旨飭該監(jiān)督限定四季分解，每季交銀7．5萬兩，在該關現(xiàn)征稅銀內(nèi)照數(shù)提出，盡先批解，否則從重議處。朱批依議。但是，嚴詞督催沒有產(chǎn)生實際效果，最后粵海關監(jiān)督毓清被暫行革職留任，兩廣總督、廣東巡撫、藩司一并交部議處。對于這樣的處置結果，廣東地方官員曾聯(lián)銜力辯，從奏疏中可以反映出他們束手無措的無奈情形:

臣等見部臣指撥海關課稅，僅廣東、福建、天津、牛莊、煙臺各口，審察大勢，斟酌提解，具有權衡，而內(nèi)務府公用為廣東例解之款，各省不能代籌。若論經(jīng)久之規(guī)，則廣東以一口洋稅分至十馀口，例解公用銀兩按口攤派，自屬大公至正、一定不易之辦法。若以此時驟難更定章程，仍須照舊例完繳，則請循照定章，先盡征存銀數(shù)報解內(nèi)務府備辦貢物，而后核計盈馀若干，存候部撥，暫緩京餉工程之勒限督催，以資周轉。不然，征數(shù)大絀于前，指撥倍加于后，無論如何設法騰挪，萬無可以支持之理?！粽魇罩褂写藬?shù)，而催解紛紛，挪東掩西，顧前失后，在各衙門飭令報解，原不暇緩急會商，在粵海關止此收數(shù)，斷不能憑空敷衍。此時督催非不嚴急，實窮于變通挪移之計。

第三次爭議則在于貢金折價問題。坤寧宮四季祭神及內(nèi)廷各處制造金物所需黃金，原由烏魯木齊及陜甘等處每年解交供應，但到同治年間，西疆不靖，陜甘軍興，課金無法解交，用宮廷成色金條抵放，又非經(jīng)久之策，1868年7月，內(nèi)務府委托粵海關監(jiān)督代為辦理，在粵買辦足色金條，每季解交內(nèi)務府1千兩，即每年4千兩，所需費用可在洋稅項下報銷?；涥P拖到1873年才開始籌辦。1875年又應內(nèi)務府的要求，將這筆貢金分解廣儲司銀庫及造辦處每年各2千兩。由于當時的通貨是白銀，海關監(jiān)督在買辦足金時就存在以銀換金的兌換價格問題。其時廣東當?shù)亟饍r每兩約值銀18兩有奇，奏準連燕梳水腳(即包裝、運費)在內(nèi)按每金1兩合銀18．5兩報銷。但戶部后來發(fā)現(xiàn)京城足金市價每兩只有15兩到16兩不等，因此只同意開支價銀16兩報銷，不得任意加增。當時的粵海關監(jiān)督文铦將粵東金價日漸翔貴，不能核減緣由，據(jù)實呈覆，并請示按戶部所定價格，將應解金兩折算成銀兩解部，由戶部在京采買。未蒙允準。后任監(jiān)督俊啟經(jīng)過調查，稱當時廣東金銀比價已達1:20，即使照原價18．5兩，業(yè)已不敷甚多，請求照實際數(shù)目開支。但戶部只允準以18．5兩開支，以示體恤。1887年監(jiān)督長有到任時，金價已漲至1兩兌換銀23．6兩，次年更漲至24．8兩。長有“深為駭異”，“賠累太多，力有未逮”，再次要求從實報銷。但戶部認為:“該關常年采辦足金，原有定章，若按時價報銷，實屬漫無限制”，不準。1894年，兩廣總督李瀚章又奏按時價開報，這一次仍未獲準。唯一的結果是戶部勉強同意燕梳水腳銀可以在洋藥稅厘項下另外開銷。由于金貴銀賤，而又不能實報實銷，報銷價格與實際價格之間的差額，只能由監(jiān)督墊補，致使粵海關幾任監(jiān)督由此賠欠累累，監(jiān)督聯(lián)捷1894年4月離任，因辦理貢金一事，尚欠金價不敷及燕梳水腳銀共93917兩余，無法償還，交待未能清理，幾年來浪跡粵中，至1896年10月才起程回京復命。監(jiān)督德生卸任時病故，其子繼善在粵守候年余，不得回京，原因就是欠金價不敷等銀17萬余兩，無法賠墊。1896年才由廣督譚鐘麟奏請，準予回京變賣家產(chǎn)，就近呈繳戶部。1898 年監(jiān)督文珮也因任內(nèi)采辦足金虧銀235300兩。至1899年監(jiān)督莊山任上，按照時價開支的請求才獲恩準。但金價一旦以廣東當?shù)氐臅r價，實報實銷，這項支出中央政府便失去控制，因為時價瞬息萬變，波動無常，“例價由十八換增至二十二換，……而近年忽增至四五十換”，難保海關監(jiān)督不以少報多。戶部雖屢次駁飭改正，無奈不悉當?shù)匦星?，難以有效監(jiān)控。岑春煊就任廣督后，認為貢金折價一項，時價增漲，解費虛糜，要求從1907年開始，改解現(xiàn)銀，在洋稅、洋藥稅項下，每季解銀4萬兩即年16萬兩作為定額。從1908年內(nèi)務府收支清單中可以看出，這一奏請得到允準。

四

以上我們主要考察了晚清時期稅關與內(nèi)務府之間的財政關系。這里的稅關，包括內(nèi)地常關、口岸常關和口岸洋關。本文將以上三種類型的稅關納入同一財政單元來考察，主要基于以下兩點考慮:其一，三種稅關雖地理區(qū)位不同，但其征課性質是一樣的，即都以商品流通額為課稅的對象。將各種關稅歸為一類，有助于對內(nèi)務府經(jīng)費的構成作歸類分析，凸顯商稅在皇室財政中的地位。其二，晚清以降，內(nèi)府經(jīng)費不僅來自常稅，也有來自洋稅，而且同一款目，既有從常稅項下解出的，也有從洋稅項下解出的，將常稅、洋稅合并一起考察，實出于分析上的便利。

晚清時期，由于稅關格局的變動和榷稅制度的調整，稅關在晚清財政的地位日益重要，稅關與內(nèi)務府之間的財政聯(lián)系也愈益緊密。與清代前期相比，兩者間的財政關系出現(xiàn)新的特點:1，內(nèi)廷經(jīng)費更加依賴稅關。清代后期，統(tǒng)治者更加窮奢極欲，內(nèi)廷消費并未由于財政的困窘而有所削減，相反卻大幅增加，在鹽課不振的情況下，遞年增長的關稅收入(主要是海關洋稅)成為供應內(nèi)廷支用的又一重要財源。乾隆年間各稅關解往內(nèi)務府庫年約60－80萬兩，不及鹽商貢獻，但到光緒年間，則近200萬兩，到清末最后幾年，更不下250萬兩，約占皇室財政收入的30%(以預算為基數(shù)計算)。2，攤派的成份增加，捐獻的色彩淡化。清政府標榜:“內(nèi)府錢糧，俱在正供之外。內(nèi)無關于部庫，外無涉于地丁”，意即內(nèi)府經(jīng)費主要來自正供之外的稅關盈余，屬各稅關的自愿貢獻，與地丁等正項錢糧無涉。但晚清以降，洋稅侵奪常稅，導致常稅收入波動，常稅盈余轉解內(nèi)府的款項失去保證。清戶部不得不動用正供，開始在常、洋關稅正項中增設各種專項款目，追加內(nèi)務府的經(jīng)費數(shù)目。專款指撥強化了內(nèi)務府對各稅關常、洋關稅的強制性汲取，進一步顯現(xiàn)了皇室財政來源的真實面目。3，內(nèi)務府、戶部和稅關三者之間財政關系難以理順導致財政秩序紊亂?；适邑斦终紘邑斦?，導致內(nèi)廷與戶部財政矛盾顯現(xiàn)，戶部為滿足內(nèi)廷消費需要，只能拼命攤派各稅關。而受攤款目的苦樂不均，又助長了各稅關拖欠、推諉之風，內(nèi)務府經(jīng)費不足又開始頻頻向部庫墊借，導致內(nèi)務府、戶部和稅關三者之間的財政糾葛，內(nèi)府、外庫“各宜量入為出，不可牽混”的財政秩序只能是戶部大員的一廂情愿。

內(nèi)府經(jīng)費是封建王朝中央財政支出的要項，但它純?yōu)橥跏蚁M性支出，與國計民生并無裨益。自秦漢以來，歷代王朝均將國家財政與皇室財政分開，意圖對后者稍加限制。但在王權至上的觀念之下，這種限制往往是軟弱無力。視國家為己產(chǎn)的君王可任意揮霍，沒有任何力量可以制約其膨脹的消費欲望。李德啟認為清末內(nèi)廷經(jīng)費擴張的原因在于內(nèi)府浮銷之積重，何烈則將其歸咎于慈禧后來的鋪張浪費。事實上，大肆搜刮民脂民膏無度揮霍幾乎是歷代王朝末期統(tǒng)治者的通病。要之，這種以滿足君王消費為旨歸的王朝財政體制，與現(xiàn)代公共財政大異其趣。

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