我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)管政策研究：基于公共財(cái)政視角

● 陳之院 楊 璇 朱 珠

習(xí)近平總書記2013年7月17日在中國科學(xué)院考察時強(qiáng)調(diào)，要深化科技體制改革，增強(qiáng)科技創(chuàng)新活力，真正把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。要堅(jiān)決掃除影響科技創(chuàng)新能力提高的體制障礙，有力打通科技和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的通道，優(yōu)化科技政策供給，完善科技評價(jià)體系。要最大限度地調(diào)動科技人才創(chuàng)新積極性，尊重科技人才創(chuàng)新自主權(quán)，大力營造勇于創(chuàng)新、鼓勵成功、寬容失敗的社會氛圍。本文基于公共財(cái)政視角，對我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)管進(jìn)行政策研究，分析了公共財(cái)政的內(nèi)涵與理念，明確了我國國立科研機(jī)構(gòu)的特殊性及其對科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理的要求，并指出了目前我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理中存在的問題，提出了完善科研機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)管政策的建議。

一、公共財(cái)政的內(nèi)涵與理念

公共財(cái)政是指政府集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為。公共財(cái)政較之政府財(cái)政的表述，更為科學(xué)全面，體現(xiàn)了社會公眾利益訴求至上的原則。公共財(cái)政應(yīng)遵循以下理念：一是彌補(bǔ)市場缺陷的理念，二是為市場提供公共產(chǎn)品的理念，三是依照公意民主決策的理念，四是依法規(guī)范理財(cái)?shù)睦砟?，五是接受公眾監(jiān)督的理念。

二、我國國立科研機(jī)構(gòu)的特殊性及其對預(yù)算管理的要求

我國的國立科研機(jī)構(gòu)是由國家投資設(shè)立、國家財(cái)政提供穩(wěn)定預(yù)算支持、不以獲取利潤為目的、專門從事科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)的法人事業(yè)單位，包括中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、農(nóng)業(yè)科學(xué)院、醫(yī)學(xué)科學(xué)院、林業(yè)科學(xué)院、地質(zhì)科學(xué)院、水產(chǎn)科學(xué)院等單位。國立科研單位執(zhí)行事業(yè)單位會計(jì)制度，按照《預(yù)算法》納入部門預(yù)算。

（一）國立科研機(jī)構(gòu)在公共財(cái)政中的特殊地位

近年來，我國不斷提升科研在國家戰(zhàn)略中的地位，逐步提高科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)投入的總體水平，國立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)總量也已經(jīng)大幅上升，在國家財(cái)政支出中所占比重也越來越大，在這些經(jīng)費(fèi)總量中，直接和間接來自政府財(cái)政的經(jīng)費(fèi)比例很高。

（二）國立科研機(jī)構(gòu)科研活動的特征對預(yù)算管理的要求

科研活動最本質(zhì)的特征是創(chuàng)造性。首先，科研任務(wù)是探索未知，擴(kuò)大認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)新規(guī)律，創(chuàng)造新成果。其次，科研方法需要革新突破。再次，科研過程是極艱巨的創(chuàng)新，需要攻堅(jiān)克難?？蒲械摹安淮_定性”特性決定了科研人員應(yīng)有較大的經(jīng)費(fèi)調(diào)控度，松緊適度的預(yù)算管理更能有效促進(jìn)其活動。這就要求科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理必須符合科研活動的特點(diǎn)，不能簡單套用企業(yè)、行政部門預(yù)算的管理方法，也不是管得越細(xì)越好。

（三）國立科研機(jī)構(gòu)科學(xué)家群體的職業(yè)特性對預(yù)算管理政策提出了科學(xué)要求

科學(xué)家一般都有很強(qiáng)的自信心，具有公正意識和理性懷疑態(tài)度，并崇尚爭論與激勵。不科學(xué)的管理辦法很難得到他們的認(rèn)可，從博弈角度看，可能引發(fā)非合作博弈，對雙方都不利。這就要求科研機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理必須考慮科研人員的特點(diǎn)，要基于界限明確、寬嚴(yán)有度、透明對等的管理理念進(jìn)行預(yù)算管理。

三、目前我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理中存在的問題

科學(xué)的預(yù)算制度是公共資源配置的基本制度載體與運(yùn)行平臺，強(qiáng)化預(yù)算管理可以規(guī)范經(jīng)費(fèi)的分配和使用，提高資金效益，防范分配環(huán)節(jié)的“尋租”行為與使用環(huán)節(jié)的“逆向選擇”和道德風(fēng)險(xiǎn)。要通過“陽光財(cái)政”提升我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理的公開性和透明度，營造全社會都關(guān)心科研經(jīng)費(fèi)使用績效的氛圍。

第一，在預(yù)算編制基礎(chǔ)上，存在預(yù)算編制沒有標(biāo)準(zhǔn)定額、彈性大的問題，而政府部門對預(yù)算編制精細(xì)化的要求卻越來較高。在目前，缺乏完整、科學(xué)的支出定額體系的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，還無法放棄傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”或“按比例分配細(xì)化”的預(yù)算編制方式的情形下，預(yù)算編制還只是爭取經(jīng)費(fèi)的手段，還沒有成為履行職責(zé)和使命、配置資源、落實(shí)條件的工具。同時，科研項(xiàng)目預(yù)算要求按“數(shù)量*單價(jià)”的模式測算幾乎所有的明細(xì)費(fèi)用，科研人員對于如何編制預(yù)算缺乏必要的信息，只好拼湊數(shù)字。過高的預(yù)算編制要求和缺乏基本的定額基礎(chǔ)并存，使得預(yù)算從源頭上就降低了其管理意義，弱化了其正常功能。

第二，在預(yù)算管理制度上，存在制度設(shè)計(jì)不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不暢的問題。首先，預(yù)算撥款進(jìn)度不及時影響預(yù)算執(zhí)行，從項(xiàng)目立項(xiàng)通過到經(jīng)費(fèi)下?lián)艿劫~周期較長。其次，預(yù)算編制和會計(jì)核算費(fèi)用名目不協(xié)調(diào)，前者用項(xiàng)目主管部門的預(yù)算科目，后者用財(cái)政部門的核算科目，導(dǎo)致科研財(cái)務(wù)兩套賬，不利于預(yù)算執(zhí)行的協(xié)調(diào)配合。再次，預(yù)算執(zhí)行發(fā)生變化需要調(diào)整時，沒有明確的調(diào)整渠道和程序，也弱化了預(yù)算監(jiān)管的意義。

第三，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)余資金管理上，存在政策不合理導(dǎo)致資金流失的問題。目前政策規(guī)定項(xiàng)目結(jié)余資金按原渠道收回國庫，導(dǎo)致突擊花錢，降低資金效益，出現(xiàn)虛報(bào)決算的問題，乃至誘發(fā)違法行為。對于認(rèn)真節(jié)約資金的研究人員和單位沒有必要的激勵措施，沒有把科研人員和科研單位作為一個利益主體。

第四，在預(yù)算執(zhí)行檢查上，存在主管部門多頭檢查，標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性大，有時甚至存在相互沖突、“外行聽不懂，內(nèi)行聽不明”的問題。科研單位和科研人員左右為難，無所適從，往往落實(shí)一個檢查部門的整改意見又會引發(fā)后續(xù)其他的違規(guī)問題，難以從根本上做好預(yù)算執(zhí)行和考評工作。

第五，在對預(yù)算編制主體——國立研究機(jī)構(gòu)的法律地位上，存在身份定位的制度“真空”、其獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有依法明確的問題。比如，現(xiàn)行制度規(guī)定事業(yè)單位資產(chǎn)處置收入上繳國庫，既無法理依據(jù)，也不科學(xué)。從產(chǎn)權(quán)角度看，國立科研機(jī)構(gòu)雖然是國立，歸全民所有，但并不排斥其在運(yùn)行期作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體和法律主體，在政府沒有真正全額按預(yù)算保障其經(jīng)費(fèi)需要的情況下，其資產(chǎn)處置收入全額上交，容易挫傷其促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值的積極性和成就感，也不利于單位的發(fā)展壯大，此舉可謂“得不償失”。

四、完善我國國立科研機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)管政策的建議

首先，出臺統(tǒng)一的國家科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，打破部門界限、行業(yè)門檻和地區(qū)壁壘，在制度層面構(gòu)建符合公共財(cái)政理念的博弈平臺，認(rèn)同各方主體的平等性，規(guī)范自由裁量權(quán)。政策彈性要向科研基層傾斜，以提高其主動積極應(yīng)對復(fù)雜變化的能力和意愿，讓科研人員有更多的時間研究創(chuàng)新，而不是研究預(yù)算；要提高間接費(fèi)比例以增強(qiáng)單位對科研人員、科研條件保障的資金供應(yīng)能力，改變科研項(xiàng)目結(jié)余資金簡單上交的規(guī)定為按比例上交或留歸單位統(tǒng)籌，在國家尚無力充分保障科研人員經(jīng)費(fèi)需求的情況下，以保護(hù)科研人員和單位節(jié)約節(jié)省的好習(xí)慣，多方共享結(jié)余，避免“突擊花錢”，甚至誘發(fā)財(cái)經(jīng)違法犯罪行為的發(fā)生，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)長期穩(wěn)定可持續(xù)。

其次，基于科研活動和科研管理的特殊性，簡化科研項(xiàng)目預(yù)算科目，便于科研人員理解和執(zhí)行，同時還要考慮同會計(jì)核算科目的協(xié)同，防止出現(xiàn)科研、財(cái)務(wù)不協(xié)同，不利于預(yù)算編制、執(zhí)行及檢查。在經(jīng)費(fèi)管理政策上，還要基于我國國情和實(shí)事求是的原則，適度調(diào)整或放松部分費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn) （如勞務(wù)、出國、接待、通訊等客觀上不可回避的費(fèi)用）?，F(xiàn)行規(guī)定上列費(fèi)用不允許發(fā)生或者標(biāo)準(zhǔn)極低，根本無法滿足科研活動的正當(dāng)需求，誘發(fā)經(jīng)費(fèi)使用“改頭換面”，乃至弄虛作假，在制度的供給上存在“劣幣驅(qū)逐良幣”等非常狀況，不符合公共財(cái)政要求，應(yīng)予治理完善。

最后，依法明確國立科研機(jī)構(gòu)的法律主體地位，繼續(xù)加大國家對科研的投入，提高研究經(jīng)費(fèi)和薪酬保障水平，同時完善薪酬制度，對全國的國立科研單位總體上實(shí)行同崗?fù)?，限制兼職兼薪，穩(wěn)定隊(duì)伍，促進(jìn)產(chǎn)出。通過公共財(cái)政的支持、引導(dǎo)、監(jiān)管，形成“一心一意干事業(yè)，全心全意謀創(chuàng)新”的國立科研機(jī)構(gòu)文化氛圍，帶動全社會構(gòu)建誠信、敬業(yè)、公平的先進(jìn)文化。同時，從公共財(cái)政角度看，行政、事業(yè)和企業(yè)職能是不相容的，一個單位或相關(guān)個人同時具備上述不相容職能或職務(wù)時，會影響效能，最終影響財(cái)政資金使用績效。應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革，明確國立科研單位不得兼具行政或者企業(yè)職能，同時在當(dāng)今社會生活中，在個人以個體和團(tuán)體成員兩種方式活動是難以避免的情況下，有必要明確國立科研機(jī)構(gòu)人員不得自行在其他單位兼職兼薪。