救災資金的籌措、管理、運用評價指標體系研究

● 彭 潔 華金秋

救災資金是指中央和地方政府撥付給受災地區(qū)用于抗災救災的專項資金，是災區(qū)社會公眾的 “保命錢”，是災害救助的重要前提?？茖W構(gòu)建救災資金籌措、管理、運用指標體系，對于保護人民財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會的公平與和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。目前，我國救災資金的籌措、管理、運用管理的機制與法制層面尚需完善。理論界雖就救災資金管理理論與應(yīng)用進行了不少探索和研究，但還未深入展開。本文嘗試從救災資金的籌措、管理、運用環(huán)節(jié)著手，建立相應(yīng)的指標體系和評價模型，其中運用了層次分析法，并舉例對指標體系的運用進行評價。

一、救災資金籌措、管理、運用評價指標體系的內(nèi)涵

（一）評價指標體系的結(jié)構(gòu)

根據(jù)影響救災資金籌措、管理、運用能力的要素分類，可以從基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力、善后處理能力四個方面考慮進行救災資金的籌措、管理、運用評價。

1、基本保障能力。基本保障能力是指在救災資金籌措、管理、運用評價時，不僅要配備人、財、物等基本資源，而且要具備科研、法律法規(guī)與政策、完善的組織機構(gòu)知識。

（1）社會經(jīng)濟狀況。較強的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，可以為救災資金的籌措提供保障。一個國家或地區(qū)如具有較強的科研支撐能力，就可以根據(jù)以往的救災資金體系進行數(shù)據(jù)挖掘和機制創(chuàng)新，避免救災資金在運用中的浪費、欺詐及濫用。包括的內(nèi)容主要有：經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、科研支撐能力、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模。

（2）法律法規(guī)與政策保障。政府在救災資金籌集、管理、運用中應(yīng)遵循經(jīng)濟性、公平性和公開性原則來制定相應(yīng)的法規(guī)和政策。包括的內(nèi)容主要有：國家層面相關(guān)法律法規(guī)和政策的完善程度、國家層面相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況、地方層面相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況。

（3）機構(gòu)設(shè)置。地方政府應(yīng)根據(jù)國家規(guī)定設(shè)立應(yīng)對巨災管理的相關(guān)部門并明確其責任，以保證各司其職。包括的內(nèi)容主要有：救災資金籌措機構(gòu)設(shè)置、救災資金管理機構(gòu)設(shè)置、救災資金運用機構(gòu)設(shè)置。

2、效率運行能力。救災資金總體體系的構(gòu)建目的在于遵循效率最大化，需要綜合考慮救災資金在不同環(huán)節(jié)的投入及管理情況，并對資金的使用效益進行分析。

（1）成本損耗。救災資金在籌措、管理、運用中，難免會發(fā)生一些損耗，比如行政經(jīng)費、人員經(jīng)費的耗用。我國規(guī)定“各級政府部門在組織救災捐贈工作中，不得從捐贈款中列支費用”。包括的內(nèi)容主要有：救災資金籌措損耗、救災資金管理損耗、救災資金運用損耗。

（2）運轉(zhuǎn)狀況。救災資金無論是籌措、管理還是運用都講究時效性，這就要求跟蹤救災資金在各個渠道和環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況和運轉(zhuǎn)速度，以實現(xiàn)救災資金的優(yōu)化配置。包括的內(nèi)容主要有：籌措規(guī)模與速度、款物劃轉(zhuǎn)速度、救災資金發(fā)放及時程度、進度信息通報情況、進度信息反饋情況。

表1 救災資金籌措、管理、運用評價指標體系

（3）效益分析。時間就是生命，效率就是金錢。重視救災資金籌措、管理、運用的效果分析，以最少的人力、財力、物力創(chuàng)造出最大的價值。包括的內(nèi)容主要有：單位資金救助效果、救災資金的有效利用程度、救災資金的災后重建效果。

3、公平度量能力。應(yīng)實施法律約束和公眾監(jiān)督的手段，確保救災資金在籌措、管理、運用時遵循公開、公平和公正原則。

（1）信息公開公示。救災資金公平目標的實現(xiàn)很大程度上取決于國家和地方政府是否制定相關(guān)的法律法規(guī)。此外，救災資金籌措、管理、運用的透明度又是重中之重。包括的內(nèi)容主要有：救災資金籌措、管理、運用的透明度、績效審計的披露、舉報電話的設(shè)立。

（2）公眾滿意度。 救災資金運用的宗旨是“取之于民，用之于民”。政府及有關(guān)機構(gòu)在籌集、管理、運用救災資金時應(yīng)充分考慮公眾的利益，促使公眾積極參與救災資金的捐贈、管理和監(jiān)督活動。包括的內(nèi)容主要有：公眾廣泛參與情況、對弱勢群體補償?shù)年P(guān)注、對救災資金動態(tài)管理的態(tài)度。

（3）監(jiān)控效果。 救災資金在使用時容易出現(xiàn)浪費、欺詐、濫用、申請程序存在嚴重缺陷的情況，因此，進行預防性控制的同時應(yīng)運用政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督三種手段，為救災資金的管理和運用創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。包括的內(nèi)容有：政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督。

4、善后處理能力。任何災害事件都會導致社會出現(xiàn)一種混亂、不穩(wěn)定的狀態(tài)，而這種狀態(tài)有可能持續(xù)一段較長時間。善后處理能力就是總結(jié)抗災經(jīng)驗，為應(yīng)對下一輪災害事件做好準備。

（1）獎懲制度。救災資金在籌措、管理、運用中，應(yīng)本著激勵原則，根據(jù)具體執(zhí)行情況，做到獎罰分明。包括的內(nèi)容主要有：對籌措、管理和運用救災資金實施監(jiān)督的獎勵情況、對虛報、挪用和截留救災資金人員的懲罰情況。

（2）經(jīng)驗總結(jié)。加強管理人員素質(zhì)教育，以減少管理人員錯報、漏報、虛報救災資金的籌措規(guī)模、使用情況，規(guī)范救災資金管理。包括的內(nèi)容主要有：參照國際經(jīng)驗、管理人員素質(zhì)教育。

（二）評價指標體系的構(gòu)建

構(gòu)建救災資金的籌措、管理、運用指標體系是一項龐大又繁重的系統(tǒng)工作，囊括社會系統(tǒng)中的多個領(lǐng)域。本文根據(jù)分類指標的具體要素，從4個一級指標、11個二級指標、34個三級指標出發(fā)，構(gòu)建救災資金的籌措、管理、運用評價指標體系（表1）。

二、構(gòu)建救災資金的籌措、管理、運用模型

層次分析法(AHP)是美國著名運籌學家、匹茲堡大學教授T.L.Saaty于七十年代提出的一種定性和定量相結(jié)合的多目標決策分析方法。特別是將決策者的經(jīng)驗判斷給予量化，對目標(因素)結(jié)構(gòu)復雜且缺乏必要數(shù)據(jù)的情況更為實用。

（一）確定各指標的合成權(quán)重

采用層次分析法（AHP）確定權(quán)重，計算步驟如下：

1、建立層次結(jié)構(gòu)模型。將救災資金籌措、管理、運用能力作為層次分析的總目標層，將基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力、善后處理能力作為二級子目標；下一層經(jīng)過篩選確定各項具體指標。

2、構(gòu)造判斷矩陣。層次結(jié)構(gòu)模型確定了上、下層(A、B層)元素之間的隸屬關(guān)系,依據(jù)同一層次的各項指標或因子的相對重要性程度,針對上一層的準則來構(gòu)造判斷矩陣,重要性判斷結(jié)果的量化通常采用1—9進行標度 (表2)。根據(jù)標度表,采用專家評分法可得到判斷矩陣。

表2 判斷矩陣標度及含義

3、重要性排序。求判斷矩陣的最大特征根所對應(yīng)的特征向量W：

即為所求的各具體指標的權(quán)重。其中,

4、一致性檢驗。第一步，計算判斷矩陣的最大特征根λmax：

第二步，計算一致性指標C.I.（Consistency Index）

第三步，計算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（RandomIndex）為平均隨機一致性指標。取值如表3。

表3 平均隨機一致性指標R.I.

當C.R.＜0.1時，我們認為判斷矩陣的一致性是可以接受的；當C.R.≥0.1時，則需要對判斷矩陣進行適當修正。

（二）救災資金籌措、管理、運用模型的不足

本模型運用層次分析法對救災資金的籌措、管理及運用進行綜合評價。然而，層次分析法中根據(jù)專家意見建立的判斷矩陣具有較強的主觀性和人為性?？紤]到重大自然災害爆發(fā)的無規(guī)律性和巨大破壞力，此模型更需研究學者謹慎思考、認真研究并反復模擬計算。此外，選取不同的指標進行評價也會對救災資金的籌措、管理及運用效果產(chǎn)生影響。政府可以根據(jù)學者的研究，借鑒國內(nèi)外實際經(jīng)驗，建立一套科學、合理的救災資金籌措、管理、運用評價體系，真正實現(xiàn)救災資金的合規(guī)籌措、高效管理與透明運用。

三、應(yīng)用舉例

下文以Y省來舉例說明，在確定救災資金的籌措、管理、運用指標權(quán)重時，邀請此方面的專家為指標權(quán)重的確定提出意見，編制相應(yīng)的專家調(diào)查問卷。問卷根據(jù)救災資金籌措、管理、運用一級評價指標分成三個部分，每部分根據(jù)表2所給出的判斷矩陣標度進行對比。根據(jù)和積法對每位專家調(diào)查問卷進行計算，得出各指標的權(quán)重并對各結(jié)果取平均值，最終得到各指標的權(quán)重及合成權(quán)重。

（一）確定救災資金籌措、管理、運用模型各指標的合成權(quán)重

1、對救災資金籌措、管理、運用此一級指標，二級指標基本保障能力、效率運行能力、公平度量能力和善后處理能力因素相對重要性的比較，見判斷矩陣A-B。

A B1B2B3B4一致性檢驗B1B2B3B4 146 1/4 13 CR=0.066<0.1，通過一致性檢驗1/31/5 1/6 1/3 1 1/7 3571權(quán)重W 0.108 0.273 0.562 0.056

2、對于基本保障能力此二級指標，社會經(jīng)濟狀況、法律法規(guī)與政策保障、機構(gòu)設(shè)置3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B1-C1i。

B1C11C12C13 C11 C12 C13 113 112 1/3 1/2 1權(quán)重W 0.211 0.241 0.548一致性檢驗CR=0.018<0.1，通過一致性檢驗

3、對于效率運行能力此二級指標，成本損耗、運轉(zhuǎn)狀況、效益分析3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B2-C2i。

B2C21C22C23 C21 C22 C23 1 3 5 1/3 1 3 1/5 1/3 1權(quán)重W 0.106 0.260 0.633一致性檢驗CR=0.037<0.1，通過一致性檢驗

4、對于公平度量能力此二級指標，信息公開公示、公眾滿意度、監(jiān)控效果3個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B3-C3i。

B3C31C32C33 C31 C32 C33 1 1/3 1/5 3 1一致性檢驗CR=0.037<0.1，通過一致性檢驗1/3 5 3 1權(quán)重W 0.633 0.260 0.106

5、對于善后處理能力此二級指標，獎懲制度、經(jīng)驗總結(jié)2個指標之間相對重要性的比較，見判斷矩陣B4-C4i。

B4C41C42 C41 C42 1 3 1/3 1權(quán)重W 0.25 0.75一致性檢驗CR=0<0.1，通過一致性檢驗

6、二級指標對一級指標的合成權(quán)重。

評價指標B2 0.273 B3 0.562 B4 0.056合成權(quán)重W C11 C12 C13 C21 C22 C23 C31 C32 C33 C41 C42 B1 0.108 0.211 0.241 0.548 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.106 0.26 0.633 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.633 0.26 0.106 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.25 0.75 0.023 0.026 0.059 0.029 0.071 0.173 0.356 0.146 0.060 0.014 0.042

（二）結(jié)果分析

救災資金籌措、管理、運用指標體系一級指標權(quán)重的計算結(jié)果 (圖1)顯示，公平度量能力重要程度最高，比重為0.562；其次是效率運行能力，比重為 0.273；接著是基本保障能力，比重為0.108；最后為善后處理能力，比重為0.056。數(shù)據(jù)表明，救災資金籌措、管理、運用過程中信息的公平公開是保障救災資金順利規(guī)劃、有效運用的重要步驟。救災資金的高效籌措、管理、運用是救災工作的必然要求；遵循“成本最低、效益最大”原則有利于不斷完善救災資金的統(tǒng)籌規(guī)劃體系；資源保障是提高救災資金籌措、管理、運用能力的基礎(chǔ)；善后處理能力是對救災資金運用后續(xù)工作的檢查和處理過程的總結(jié)，是發(fā)現(xiàn)和彌補救災資金籌措、管理、運用的關(guān)鍵。以上四個方面在救災資金的籌措、管理、運用過程中相輔相成，缺一不可。

圖1 一級指標比較曲線圖

圖2 救災資金指標體系二級指標比較

救災資金籌措、管理、運用二級指標權(quán)重的計算結(jié)果顯示(圖2)：基本保障方面，機構(gòu)設(shè)置的作用非常明顯，占基本保障能力的54.8%，由此表明，合理設(shè)置救災資金籌措機構(gòu)、管理機構(gòu)、運用機構(gòu)，有利于減少損耗、實現(xiàn)政府的開源節(jié)流。效率運行方面，效益分析所占比重最大，接近63.3%，表明救災資金單位救助效果、有效利用程度和災后重建效果是分析救災資金是否實現(xiàn)效益最大化的重要指標。公平度量方面，救災資金在各個環(huán)節(jié)的信息是否公開公示起著關(guān)鍵作用，重要性達63.3%。規(guī)劃救災資金活動時應(yīng)遵循原則公平、操作公平，有利于提高救災資金的籌措、管理、運用透明度，進而提高公眾滿意度。善后處理方面，由于救災資金在籌措、管理、運用中會出現(xiàn)種種問題，經(jīng)驗總結(jié)顯得尤為重要。需要通過不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，切實提高救災資金籌措、管理、運用能力。