應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督芻議

● 馮俏彬

近年來，我國各類突發(fā)事件呈不斷增長之勢。就在今年上半年，我國已連發(fā)多起重大自然災(zāi)害與事故災(zāi)難。2013年3月，上海、安徽等地相繼發(fā)生H7N9型禽流感；4月20日，四川蘆山發(fā)生7.0級強(qiáng)烈地震；6月更是多事之秋，幾天之內(nèi)連發(fā)數(shù)起重大突發(fā)事件，其中吉林寶源豐禽業(yè)公司發(fā)生的火災(zāi)造成120人死亡、新疆鄯善發(fā)生暴力恐怖事件造成包括9名警察和安全人員在內(nèi)共27人死亡；進(jìn)入7月以來，全國暴雨傾盆，多個(gè)城市發(fā)生內(nèi)澇，四川地震災(zāi)區(qū)遭遇嚴(yán)重的洪水、泥石流災(zāi)難，僅在都江堰發(fā)生的滑坡就已導(dǎo)致43人遇難、118人失蹤和失聯(lián)。就在寫這篇文章之時(shí)，臺風(fēng)蘇力正強(qiáng)勁登陸，福建等地?cái)?shù)萬民眾被迫撤離……

與突發(fā)事件頻繁發(fā)生相伴隨的是，近年來我國財(cái)政應(yīng)急支出數(shù)額越來越大，相關(guān)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制正逐漸建立健全。早在2005年，財(cái)政部頒發(fā)了《財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，對緊急狀態(tài)中財(cái)政資金的申請、撥付、使用、審計(jì)以及相關(guān)的財(cái)政、稅收支持政策進(jìn)行了規(guī)定。此后，全國各省、市、縣、區(qū)財(cái)政都相繼編發(fā)了本級的財(cái)政應(yīng)急預(yù)案，從而形成了“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急財(cái)政反應(yīng)機(jī)制。在此后歷次的突發(fā)事件處置中，財(cái)政部門均及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，保證了“不因資金問題影響救災(zāi)”，有力、有效、有序地支持了突發(fā)事件的順利處置。

一、目前我國應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督存在的主要問題

在歷次應(yīng)急處置與災(zāi)后重建中，各級財(cái)政監(jiān)督部門都在災(zāi)后第一時(shí)間深入到災(zāi)區(qū)，一方面了解、核實(shí)災(zāi)情、確定資金需求、協(xié)調(diào)資金調(diào)撥和救災(zāi)款物發(fā)放，另一方面積極查處、糾正應(yīng)急資金使用中的各類違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象等，為保證應(yīng)急財(cái)政資金的安全、有效做出了積極的貢獻(xiàn)。

綜觀歷次財(cái)政監(jiān)督部門對應(yīng)急資金的檢查與處理情況，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的理念、技術(shù)方法、作用環(huán)節(jié)等還不完全適應(yīng)應(yīng)急資金監(jiān)管的特殊需要，在一定程度上制約了監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，同時(shí)也不利于加強(qiáng)應(yīng)急管理的客觀需要。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）以合規(guī)性為主的監(jiān)督與以相機(jī)決策為主的應(yīng)急資金之間天然不協(xié)調(diào)

總體而言，我國現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督還是一種以合規(guī)性為主的監(jiān)督，其基本特點(diǎn)可以概括為“有標(biāo)準(zhǔn)、有事實(shí)、有糾偏”。其中，標(biāo)準(zhǔn)即相關(guān)管理制度是合規(guī)性監(jiān)督的靈魂和工作指南，實(shí)施合規(guī)性監(jiān)督首先必須要有“規(guī)”，整個(gè)監(jiān)督過程就是尋找實(shí)際執(zhí)行與“規(guī)”之間的不相符合之處，所以，標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督中的作用無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。

但是，突發(fā)事件最大的特點(diǎn)就是對常態(tài)的打破、對常規(guī)的撕裂。在突發(fā)事件的處置中，通常不可能按照事先設(shè)定好的方案進(jìn)行，而是需要隨機(jī)應(yīng)變、相機(jī)決策。與此相適應(yīng)，應(yīng)急處置中的資金使用很難完全符合相關(guān)的規(guī)定，更經(jīng)常的情況是，必須根據(jù)應(yīng)急處置的需要，對不適用的規(guī)則有所突破、有所變通。這種規(guī)定與實(shí)踐的沖突，在歷次應(yīng)急資金的審計(jì)中比比皆是，但最后從財(cái)政監(jiān)督的角度都只能以 “合理但不盡合法”不了了之，削弱了財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

（二）不能對應(yīng)急財(cái)政資金的使用效果進(jìn)行準(zhǔn)確評價(jià)

合規(guī)性導(dǎo)向下，目前財(cái)政監(jiān)督采用的技術(shù)方法主要是通過查閱、核實(shí)被監(jiān)督單位的財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)記錄，來評價(jià)財(cái)政資金的使用是否真實(shí)、完整、合法。這種方法不能評價(jià)財(cái)政資金實(shí)際使用的績效高低。但是，由于應(yīng)急資金在使用上必須要有靈活性，因此在相關(guān)規(guī)定不宜過于具體的同時(shí)，必須也只能通過事后的審計(jì)進(jìn)行綜合評價(jià)，以此來約束資金使用方向、規(guī)范相關(guān)主體的財(cái)政行為?，F(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督遠(yuǎn)不能滿足評價(jià)資金使用效益的要求。

（三）事后監(jiān)督解決不了應(yīng)急處置過程中面臨的實(shí)際問題

總體而言，現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督主要是一種事后監(jiān)督。任何一種事后監(jiān)督，都有自身固有的局限，即不能改變已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，即使處理了相關(guān)責(zé)任人，也無法給國家財(cái)政挽回已經(jīng)造成的損失。因此事后監(jiān)督具有滯后效應(yīng)，主要影響的是下期而不是當(dāng)期，方法是修正、健全相關(guān)制度，堵塞今后出現(xiàn)類似損失情況的漏洞。但是，在我國現(xiàn)實(shí)情況下，有些問題卻是年年查、年年有、年年難改，事后監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的作用?；趹?yīng)急資金的特殊性，近年來審計(jì)部門已將關(guān)口前移，通過事中參與、現(xiàn)場督導(dǎo)等方式，積極參與到應(yīng)急資金的使用過程之中，此舉有效應(yīng)對了應(yīng)急資金使用中有時(shí)無章可循、需要現(xiàn)場決策的需要，取得了較好的效果。但客觀地說，這種由審計(jì)部門直接參與到財(cái)政資金的使用過程中的做法，不僅有越位之嫌，而且也逼窄了財(cái)政監(jiān)督檢查部門的工作空間。

二、我國應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督存在問題的原因簡析

（一）應(yīng)急財(cái)政管理的制度建設(shè)比較滯后

如前，制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)是合規(guī)性監(jiān)督的前提和依據(jù)，要對應(yīng)急資金進(jìn)行監(jiān)督，首先要有相應(yīng)的應(yīng)急財(cái)政管理制度。由于應(yīng)急管理在我國出現(xiàn)的時(shí)間不長，目前應(yīng)急管理的研究目前還主要集中在應(yīng)急管理體制如何建立健全、如何進(jìn)行應(yīng)急處置等方面，相關(guān)制度建設(shè)尚無暇問及。以過往幾次的應(yīng)急財(cái)政資金管理而言，大多是在事件發(fā)生后，就一事、一時(shí)而緊急出臺的一些管理辦法，應(yīng)急處置一旦結(jié)束，這些辦法也隨之廢止。一個(gè)系統(tǒng)性的、全面的應(yīng)急財(cái)政管理制度還沒有建立起來。

（二）財(cái)政監(jiān)督的方式方法比較單一

應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督屬于支出監(jiān)督。相對于收入監(jiān)督，支出監(jiān)督需要的視角更加寬闊、考慮的因素更加復(fù)雜，因此需要多種技術(shù)方法綜合使用。在我國，將支出系統(tǒng)性地納入財(cái)政監(jiān)督的范圍，嚴(yán)格說來是在1994年分稅制改革后才開始的，時(shí)間不長、監(jiān)督焦點(diǎn)主要集中是否“合規(guī)”上，對績效問題關(guān)注不夠，既缺乏充分的理論準(zhǔn)備，也缺少相應(yīng)的技術(shù)方法，總體上看還處于摸索的階段。

（三）財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)、外部定位模糊

長期以來，財(cái)政監(jiān)督的定位始終模糊不清。從外部看，與審計(jì)監(jiān)督工作過于類似，后者代替前者的呼聲時(shí)有所聞；從內(nèi)部看，基本上沒有融入財(cái)政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)鏈中，更多針對的是使用財(cái)政資金的、財(cái)政部門之外的單位。這種內(nèi)部無位置、外部有沖突的窘境由來已久，雖歷經(jīng)多次改革，但直到現(xiàn)在也都沒有能很好地解決這個(gè)問題。這直接制約了財(cái)政監(jiān)督的具體工作方式、工作流程的深化。

三、加強(qiáng)我國應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督的對策

（一）大力加強(qiáng)我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的制度建設(shè)

要改進(jìn)和加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督工作，首先必須大力推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政資金管理的制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)急財(cái)政資金管理制度應(yīng)首先致力于以下三個(gè)方面：

1、應(yīng)急準(zhǔn)備金制度。針對目前各級政府遭遇到突發(fā)事件以后，大多無錢可用、只能兩眼朝上的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，為保證緊急狀態(tài)下的資金需要，應(yīng)逐漸推動(dòng)各級政府建立三級應(yīng)急準(zhǔn)備金制度。一級準(zhǔn)備是指要按預(yù)算法的要求，足額提取預(yù)備費(fèi)；二級準(zhǔn)備是調(diào)整預(yù)算，移緩就急、優(yōu)先撥款；三級準(zhǔn)備是指發(fā)行災(zāi)后重建特別債務(wù)。具體處理原則是：如有突發(fā)事件發(fā)生，未超出準(zhǔn)備金的部分主要由地方政府自己承擔(dān)，超出部分由主要由中央政府承擔(dān)。

2、中央與地方應(yīng)急財(cái)政關(guān)系制度。處理的基本原則是：有關(guān)事權(quán)主體要明確，財(cái)權(quán)可交叉，但必須明確、可計(jì)算、可核查，同時(shí)致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵(lì)相容機(jī)制。關(guān)于突發(fā)事件的事權(quán)主體問題：按現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的行政體制，凡由本級地方政府啟動(dòng)的突發(fā)事件響應(yīng)，均屬本級政府的事權(quán)范圍，只有在超出本級政府的處理能力以后，方可向上級政府申請介入。對于特大自然災(zāi)害，則要按防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、災(zāi)后重建四個(gè)階段分別確定事權(quán)歸屬，即全局性的防災(zāi)減災(zāi)屬于中央政府事權(quán)，應(yīng)急處置與災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)是地方政府的事權(quán)。關(guān)于財(cái)政責(zé)任問題，原則上可以在中央政府與地方政府之間相互交叉，但必須明確、可計(jì)算、可核查，為此需要建立兩條控制線，第一控制線基本上覆蓋地方政府啟動(dòng)本級應(yīng)急響應(yīng)所需的資金范圍，凡在這個(gè)范圍內(nèi)的支出，主要由地方政府承擔(dān)；第二控制線覆蓋中央啟動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)，這個(gè)范圍內(nèi)的支出，主要由中央政府承擔(dān)，同時(shí)要致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵(lì)相容機(jī)制。至于控制線的具體標(biāo)準(zhǔn)，可在主要考慮各地區(qū)上年災(zāi)害情況和實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失、地方實(shí)際財(cái)力兩方面的因素的基礎(chǔ)上，由中央財(cái)政分別計(jì)算并在每年編制預(yù)算時(shí)一并下達(dá)。

3、政府救濟(jì)制度。要全面檢討、審視現(xiàn)有政府救濟(jì)制度，重新設(shè)計(jì)財(cái)政救災(zāi)的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)?；究紤]是，一要增加項(xiàng)目，將救濟(jì)范圍從災(zāi)民的生命維持?jǐn)U大到包括教育、醫(yī)療、住房等方面，并進(jìn)一步擴(kuò)大到針對企業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)進(jìn)行扶持；二是穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)，徹底改變目前突出的救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)因地、因事而異、“一事一議”的現(xiàn)狀。對此，筆者已有詳細(xì)測算，可參考《我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的制度框架設(shè)計(jì)》一文。

（二）結(jié)合當(dāng)前財(cái)政工作流程再造，厘清財(cái)政監(jiān)督“內(nèi)部控制”的業(yè)務(wù)定位

要合理確定財(cái)政監(jiān)督的定位，就必須綜合考慮外部和內(nèi)部兩個(gè)方面。從外部方面看，主要是辨清財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系?，F(xiàn)在已經(jīng)看得很清楚，審計(jì)監(jiān)督是政府行政的一個(gè)有機(jī)組成部分，是行政權(quán)三分的具體表現(xiàn)。隨著政府職能的日益復(fù)雜化和公民意識的不斷增強(qiáng)，未來審計(jì)監(jiān)督還將在我國政府管理中發(fā)揮越來越重要的作用，財(cái)政監(jiān)督基本上不具備與審計(jì)監(jiān)督正面競爭的任何條件。就財(cái)政部門內(nèi)部而言，市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政管理工作日趨復(fù)雜和精細(xì)，這使得即使在財(cái)政部門內(nèi)部，也需要對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分離，現(xiàn)實(shí)地看，這三者目前還沒有很好地分開。以此為視角，在當(dāng)前財(cái)政業(yè)務(wù)的流程再造中，內(nèi)部控制將是其中一個(gè)必不可少的組成部分，而這正是財(cái)政監(jiān)督的正確定位。只有將財(cái)政監(jiān)督準(zhǔn)確、長期、制度性地定位于內(nèi)部控制之后，才有可能深化、創(chuàng)新各類技術(shù)方法，才能適應(yīng)新形勢下加強(qiáng)財(cái)政支出管理的需要。

（三）在應(yīng)急財(cái)政資金中率先實(shí)施績效監(jiān)督

綜觀當(dāng)今世界，績效管理是政府管理的總體取向，績效預(yù)算是財(cái)政管理的發(fā)展重點(diǎn)。近年來，我國大力推行績效預(yù)算，已取得了一些經(jīng)驗(yàn)突破，但全面推行績效預(yù)算尚需時(shí)日。由于應(yīng)急資金基本上屬于財(cái)政支出中的一個(gè)新類別，加之其特殊的管理需要，因此完全可以先行一步，全面推行績效監(jiān)督，從一開始就站在較高的起點(diǎn)上、從一開始起就積累和形成相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，進(jìn)而為深化績效管理創(chuàng)造條件、夯實(shí)基礎(chǔ)。

在應(yīng)急資金中引入績效監(jiān)督，意味著監(jiān)督關(guān)口將從事后移到事前、事中的階段，意味著財(cái)政監(jiān)督部門要從一開始就介入、進(jìn)而融入到應(yīng)急資金使用管理的全過程與各方面，有利于推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。在應(yīng)急資金中引入績效監(jiān)督，還意味著除了使用查賬這樣的常規(guī)手段之外，還需要引入人員訪談、群眾評議、專家測評等多種工作方法，有利于監(jiān)督方式的創(chuàng)新。

總之，相對于一般的財(cái)政資金，應(yīng)急資金有其自身的特殊性，財(cái)政管理工作在重視一般規(guī)律的同時(shí)，也需要因事制宜、對癥下藥。財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的一個(gè)有機(jī)組成部分，應(yīng)在明確自身“內(nèi)部控制”定位的同時(shí)，率先在應(yīng)急資金這一領(lǐng)域內(nèi)試行績效監(jiān)督，積極探索績效監(jiān)督的新方式、新方法，以提高應(yīng)急資金管理效益，為財(cái)政支出的全面績效管理積累經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)。