基于主體功能區(qū)劃視角的區(qū)域土地利用模式研究

（廣西師范學(xué)院 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530001）

一定的國土空間具有多種功能，但必有一種功能居于主要地位、發(fā)揮主要作用，這個功能就是主體功能。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家和省級兩個層面的規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。2010年12月，國務(wù)院正式頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，也進一步明確了推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的決心。

主體功能區(qū)是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為具有主體功能定位類型的一種空間單元[1]。主體功能區(qū)劃，就是將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍糧食安全、生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域[2]。

推進形成主體功能區(qū)，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，對促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 廣西主體功能區(qū)劃

1.1 廣西概況

廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西）地處祖國南疆，位于東經(jīng) 104°26'～112°04'，北緯 20°54'～26°24'之間，南瀕熱帶海洋，北接南嶺山地，西延云貴高原，東連粵港澳，北回歸線橫貫中部，屬云貴高原向東南沿海丘陵過渡地帶，具有周高中低、形似盆地，山地多、平原少的地形特點；地處低緯地區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫 16.5～23.1°C，降水量1086～2755毫米，日照時數(shù)1169～2219小時；旱澇災(zāi)害比較頻繁，沿海地區(qū)受臺風(fēng)影響較大。

廣西陸地面積23.67萬平方公里，北部灣海域面積12.93萬平方公里，轄14個地級市，109個縣級行政區(qū)，其中34個市轄區(qū)、7個縣級市、68個縣； 鋁、錳、錫等礦產(chǎn)資源儲量豐富，是我國十大有色金屬產(chǎn)區(qū)之一；具有沿海沿邊沿江優(yōu)勢，海岸線長達1595公里，與越南海陸相連，陸地邊境線1020公里，西江流域占全區(qū)土地面積超過80%，西江是連接滇黔內(nèi)河通往粵港澳地區(qū)的“黃金水道”。

2010年第六次全國人口普查時點廣西全區(qū)總?cè)丝跒?159.46萬人，常住人口4602.66萬，其中少數(shù)民族人口占全區(qū)總?cè)丝?8%，壯族占33%[3]。2010年廣西城鎮(zhèn)人均可支配收入為17064元，增速為10.4%，但低于全國平均水平的19109元；農(nóng)村居民人均純收入4543元，增速為14.1%，但低于全國平均水平的5919元[4]。

廣西地理位置優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢明顯；經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，但總體上較為滯后；屬欠發(fā)達后發(fā)展地區(qū)。

1.2 廣西主體功能區(qū)劃情況

2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式出臺后，廣西根據(jù)一系列相關(guān)文件精神，以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為指導(dǎo)，同時結(jié)合實際，編制了《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》。2012年12月，《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》正式公布實施。鑒于詳細資料的獲得性，采用《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》（征求國家意見稿）作為研究對象。

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》（征求國家意見稿）[5]，廣西還沒有一個地區(qū)達到國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的條件，因此不劃分優(yōu)化開發(fā)區(qū)域；將34區(qū)5市8縣劃為重點開發(fā)區(qū)域；將31縣2市劃分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)；將29縣劃分為重點生態(tài)功能區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)；并且根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)域的定義，劃出禁止開發(fā)區(qū)域174處，點狀分布于重點開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域中，今后新設(shè)立的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、世界文化遺產(chǎn)等，自動進入禁止開發(fā)區(qū)域名錄。各主體功能區(qū)的空間分布示意見下圖1。

圖1 廣西主體功能分區(qū)空間分布位置示意圖

1.3 廣西主體功能區(qū)劃布局簡析

根據(jù)圖 1，廣西的重點開發(fā)區(qū)域主要布局在各地級市的政府所在地及南寧-北海-欽州-防城港這一北部灣廣西重點發(fā)展區(qū)，這些區(qū)域是廣西的政治、文化及經(jīng)濟發(fā)展的中心區(qū)域；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域主要布局在潯江平原、郁江平原、柳來平原、賓陽平原、南流江三角洲及左右江流域等地，這些區(qū)域地理環(huán)境、氣候環(huán)境優(yōu)越，大部分的農(nóng)作物都適宜生長，是廣西農(nóng)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)基地；重點生態(tài)功能區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域主要布局在桂北、桂西北、大石山區(qū)及十萬大山等地，主要是喀斯特地貌的典型分布區(qū)域。根據(jù)相關(guān)主體功能區(qū)劃材料，禁止開發(fā)區(qū)域點狀分布于廣西境內(nèi)，主要為風(fēng)景名勝旅游區(qū)、自然保護區(qū)等。

以廣西的主體功能區(qū)劃布局作為例證，研究主體功能區(qū)劃視角下的區(qū)域土地利用模式，有很好的啟示作用。

2 基于主體功能區(qū)劃視角的區(qū)域土地利用模式

2.1 土地利用模式的有關(guān)研究

關(guān)于土地利用模式的定義目前學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的認識。雷木·巴哈德·曼德爾（1986）認為，對現(xiàn)實世界的簡化表示就是通常所說的模式；在地理學(xué)中，模式的建立是一種依據(jù)經(jīng)驗的歸納研究，以邏輯和簡化的方法解釋空間分布的復(fù)雜現(xiàn)象[6]。Schoonenbooml（1995）認為土地利用模式可以幫助了解土地利用的動態(tài)和過程，并為未來土地利用做出相應(yīng)的管理決策服務(wù)[7]。牛振國（2001）將土地利用模式定義為土地資源利用的空間格局，屬于土地資源優(yōu)化配置的理論研究部分，反映了人類、社會與自然的相互關(guān)系及其對土地的利用程度[8]。彭毅（2009）認為，土地開發(fā)（development）、利用（use）、整治（harness）、保護（protection）作為土地利用的四個側(cè)面，其不同的優(yōu)先度組合方式將產(chǎn)生不同的土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局，表現(xiàn)為特定時空上的土地利用模式[9]。此外，還有學(xué)者通過城市化模式研究、城市土地利用模式研究、交通發(fā)展模式研究等研究作為切入點來研究土地利用模式。

2.2 主體功能區(qū)劃視角的土地利用模式構(gòu)建

主體功能區(qū)劃，是將一定的地區(qū)根據(jù)一定的原則劃分為相應(yīng)的具備一定主體功能的區(qū)域。土地具有很強的區(qū)域性，不同區(qū)域的社會發(fā)展對土地利用模式的要求也不同。主體功能區(qū)劃就是在尊重土地的區(qū)域性的前提下，有針對性地優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和方式的規(guī)劃。

推進形成主體功能區(qū)，是為了形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，是為了促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，因而基于主體功能區(qū)劃視角的土地利用模式，即為土地的可持續(xù)利用模式。土地可持續(xù)利用模式是在區(qū)域發(fā)展目標的約束下，遵循土地持續(xù)利用的生態(tài)、經(jīng)濟、社會規(guī)律，根據(jù)區(qū)域特征所做出的能夠發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的、并具有較強可操作性的土地利用結(jié)構(gòu)和方式的選擇[10]。

目前主體功能區(qū)劃已公布實施，但還需要相當長的一段時間才可能將其對應(yīng)的土地利用模式通過一定的表象反映并為人們所總結(jié)出來。現(xiàn)階段可構(gòu)建主體功能區(qū)劃視角下的區(qū)域土地利用模式，引導(dǎo)土地利用的結(jié)構(gòu)及方式向著土地可持續(xù)利用的方向發(fā)展。

從主體功能區(qū)劃視角出發(fā)，構(gòu)建區(qū)域的土地可持續(xù)利用模式，可以從區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及集約利用統(tǒng)籌這幾個方面著手。

（1）區(qū)域統(tǒng)籌

區(qū)域統(tǒng)籌是基于不同的主體功能區(qū)具有不同的主體功能這一大前提出發(fā)的。不同的主體功能區(qū)域間需統(tǒng)籌兼顧，共同發(fā)展，以此形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，并促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

除不同主體功能區(qū)域間需進行統(tǒng)籌安排外，同一主體功能區(qū)域內(nèi)也需進行城鄉(xiāng)間用地的統(tǒng)籌安排。合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，在保障城鎮(zhèn)用地的同時，拓展村鎮(zhèn)用地空間，同時進行農(nóng)村居民點整治，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，以期達到城鄉(xiāng)一體化的共同發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地利用模式即有利于解決城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的、 能夠促進城市土地和鄉(xiāng)村土地按照市場規(guī)律發(fā)揮其自身價值并合理流轉(zhuǎn)的土地利用模式，該模式能最大化發(fā)揮土地的功能，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供充足土地資源，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[11]。

（3）集約利用統(tǒng)籌

構(gòu)建區(qū)域的土地可持續(xù)利用模式，要大力加強土地的節(jié)約集約利用，并且建立新型的土地集約利用模式。以往的土地集約利用，主要傾向于對新增建設(shè)用地的集約利用，這一點可以在土地集約利用的實施評價中得以體現(xiàn)。形成主體功能區(qū)劃后，不僅要對新增建設(shè)用地進行集約利用，更要對存量建設(shè)用地進行集約利用，特別是對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域而言。要合理利用、改造存量建設(shè)用地，提升土地利用效率，要以盡可能少的土地投入，產(chǎn)生盡可能高的社會經(jīng)濟效益。

2.3 保障措施與實施建議

（1）保障措施：因地制宜，實行差別化的土地利用政策

差別化的土地利用政策是依據(jù)共同發(fā)展的要求，對不同的區(qū)域依據(jù)其自身的發(fā)展目標，實施有差別的土地利用政策，以期解決區(qū)域間的不對等發(fā)展等問題。

對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，因該區(qū)域開發(fā)強度已較高，資源環(huán)境承載力趨向減弱，應(yīng)在保持其高度發(fā)展的同時側(cè)重于對現(xiàn)有設(shè)施的優(yōu)化，環(huán)境的修復(fù)，并且提高新用地項目的準入門檻，引導(dǎo)其向重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移；總之，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要實行促使其轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的土地政策。對于重點開發(fā)區(qū)域，因該區(qū)域正面臨著大好的發(fā)展機遇，集聚效應(yīng)突出，應(yīng)實行使其提高集聚人口、經(jīng)濟等各種促進社會經(jīng)濟發(fā)展的集聚效應(yīng)的土地政策。對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域，因該區(qū)域主要的功能是保障糧食安全，應(yīng)實行嚴格控制土地特別的是耕地用途的土地政策。對于重點生態(tài)功能區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域，其土地政策應(yīng)為限制建設(shè)用地增加的同時向保護生態(tài)用地的特色產(chǎn)業(yè)傾斜。對于禁止開發(fā)區(qū)域，應(yīng)對土地利用的現(xiàn)狀進行強制保護，并合理有序的安排生態(tài)移民。

（2）實施建議：各區(qū)的土地利用方向應(yīng)有所側(cè)重

①優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：應(yīng)側(cè)重于空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。對存量建設(shè)用地進行合理改造,嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模，探索與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式相配套的土地政策。

②重點開發(fā)區(qū)域：應(yīng)側(cè)重于適度、有序的增加建設(shè)用地的規(guī)模，但同時也應(yīng)對用地項目進行嚴格把關(guān)，提高土地節(jié)約集約率，提高人口、經(jīng)濟的集聚效應(yīng)。

③農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域：限制開發(fā)并不等于限制發(fā)展,限制開發(fā)區(qū)域同樣具有發(fā)展權(quán)。在限制開發(fā)區(qū)域，發(fā)展的方式要轉(zhuǎn)變，不應(yīng)停留在傳統(tǒng)的單核發(fā)展模式上。該區(qū)可側(cè)重于多樣化發(fā)展的改革，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等一系列農(nóng)業(yè)配套產(chǎn)業(yè)；在土地利用中，在保障農(nóng)業(yè)用地的基礎(chǔ)上，向特色產(chǎn)業(yè)傾斜。

④重點生態(tài)功能區(qū)性質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)域∶該區(qū)域需加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，應(yīng)重點保障生態(tài)服務(wù)用地，同時引進并發(fā)展保護生態(tài)用地的特色產(chǎn)業(yè)。

⑤禁止開發(fā)區(qū)域∶應(yīng)側(cè)重于對現(xiàn)狀土地進行嚴格的保護，保持土地利用現(xiàn)狀，創(chuàng)造改善、完善土地現(xiàn)狀的環(huán)境。

3 結(jié)語

廣西的主體功能區(qū)劃布局，是許多地區(qū)的主體功能區(qū)劃的一個縮影。從主體功能區(qū)劃視角出發(fā)，構(gòu)建土地可持續(xù)利用的模式，要著重抓住區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及集約利用統(tǒng)籌這三個方面。雖然不同的主體功能區(qū)具有不同的重點發(fā)展方向，但是主體功能不等于唯一功能，明確一個地區(qū)的主體功能定位后，并不排斥該地區(qū)發(fā)揮其他功能。

[1]全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.全國主體功能區(qū)規(guī)劃參考資料[M].2008,5-118.

[2]唐正芳.自治區(qū)統(tǒng)計局發(fā)布2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù) 廣西總?cè)丝?5159.46萬人[N].南國早報,2011-7-1(10).

[3]廣西吧.廣西GDP在全國排名[EB/OL]. http://tieba.baidu.com/p/966919471, 2011.6.17/2012.10.25.

[4]廣西壯族自治區(qū)人民政府.廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃(征求國家意見稿)[M].2012,21-84.

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