海公法急需上位—— 訪大連海事大學(xué)法學(xué)院黨委書記趙微

本刊記者 楊培舉

近年來，中國的發(fā)展對海洋的依賴日甚一日，出臺國家海洋戰(zhàn)略的呼聲更是不絕于耳。與此同時，海上環(huán)境日趨復(fù)雜，中國東海、南海風(fēng)云不斷，中國漁船被扣事件一再發(fā)生，安全、污染等涉海事件也層出不窮，加之中國涉海法律法規(guī)不健全，這些都給中國海洋強國建設(shè)帶來了制約。5月21日，本刊記者在大連海事大學(xué)海公法研究中心正式揭牌期間，采訪了該中心主任、大連海事大學(xué)法學(xué)院黨委書記、博士生導(dǎo)師趙微教授。她強調(diào)，海洋強國建設(shè)，海公法急需上位。

海公法的呼喚

記者：對于中國海洋強國建設(shè)，您提出海公法“上位”，基于什么？

趙微：人類對海洋的開發(fā)利用將進(jìn)入一個空前的時代，海洋活動必然面臨各個方面的重大變革，由此產(chǎn)生的海上活動呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化。海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，必然會引發(fā)大量的需要法律加以規(guī)范和調(diào)整的社會關(guān)系。尤其是近些年國人普遍關(guān)注的“海權(quán)維護(hù)”、“海上執(zhí)法”、“海上安全”、“海洋環(huán)境”等熱點問題，很大程度上要依賴于海公法加以解決。從目前國內(nèi)水上安全形勢來看，并不樂觀。這是因為我國海洋文化一直沒有得到重視，大眾的海洋意識具有很大的局限性。在法律層面，以前我們比較重視私法，涉海糾紛一直是以海商法和民商法等私法手段調(diào)整為主，定分止?fàn)幱诿袷轮撇?，法律效果和社會效果都不盡如人意，國家公權(quán)力的介入存在很多制度障礙和人為干擾。但在當(dāng)下內(nèi)困外擾的海洋形勢下，單純的私法手段已經(jīng)不能應(yīng)對日前嚴(yán)重的海洋環(huán)境、海洋秩序及領(lǐng)海爭端等問題，海公法對海洋活動的規(guī)范和引導(dǎo)、懲罰和預(yù)防作用可以彌補這一不足，中國的海洋問題已經(jīng)到了非強化公權(quán)力不可的時刻，建設(shè)海洋強國僅僅以私法手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。沒有海公法的強制力和震懾力，維護(hù)海洋主權(quán)與海洋安全便無從談起。中國目前雖然有10個海事法院，過去只受理民商案件，行政案件剛剛啟動， 賦予其刑事審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是未來發(fā)展趨勢，否則既浪費司法資源，也無法真正做到以儆效尤！

記者：近些年，中國漁船屢屢被外國扣留，甚至船長被起訴判刑，釣魚島、南海一些島嶼也一直摩擦不斷。站在海公法角度上來分析，您如何看待這些問題？

趙微：這暴露了我們在行政執(zhí)法方面，與我們的周邊國家相比，力度還不夠。與中國漁船屢屢被扣留和起訴相比，對于外國船舶以及企業(yè)在中國海域內(nèi)的船舶肇事及環(huán)境污染等違法行為，中國通常的作法是行政和民事制裁，鮮有通過刑事訴訟程序追究刑事責(zé)任的。海洋權(quán)益屢屢被侵犯，其實就是行政執(zhí)法司法能力薄弱的表現(xiàn)。

記者：事實上，海公法的無為或軟弱，就是在國內(nèi)的內(nèi)河水域和近海也表現(xiàn)得非常明顯。

趙微：是的，撇開海監(jiān)、漁政、海警、海關(guān)執(zhí)法問題不講，僅就交通運輸部所屬的水上執(zhí)法問題，2011年上半年我曾經(jīng)帶領(lǐng)自己的博士生和碩士生到青島、煙臺、上海、南京、重慶、武漢、營口等十幾個地方的海事局、海事公安局、港口公安局以及長航公安局進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)許多難以想象的執(zhí)法障礙，我們得出的結(jié)論是：水上交通違法和犯罪的成本低、利益大、監(jiān)督不利、取證困難。海事執(zhí)法和水上公安對涉嫌犯罪案件的立案標(biāo)準(zhǔn)和案件移送機(jī)制尚存在認(rèn)識上和機(jī)制上的問題。好在2012年交通運輸部出臺了《關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，我們正在給交通公安局培訓(xùn)的內(nèi)容主要是圍繞這方面的，這是我們今后的研究重點，也是建設(shè)海洋強國、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益的重要依據(jù)。從犯罪性質(zhì)來看，常見的水上交通犯罪主要有：危害公共安全犯罪(包括交通肇事罪、重大責(zé)任事故罪、工程重大安全事故罪、危險物品肇事罪)、破壞環(huán)境資源犯罪(包括非法采礦罪、破壞性采礦罪、污染環(huán)境罪)、侵犯財產(chǎn)犯罪(包括保險詐騙罪、盜竊罪)、妨害交通運輸管理秩序犯罪(包括妨害公務(wù)罪，偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪，非法控制計算機(jī)信息系統(tǒng)罪，聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪)、瀆職犯罪(包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪不移交刑事案件罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪)。這些都是水上交通行政執(zhí)法和司法人員需要掌握的。

事實上，在司法實踐中，很多水上交通犯罪并未追究刑事責(zé)任。以水上肇事罪為例，刑法規(guī)定，水上交通事故發(fā)生后，對于違反交通運輸管理法規(guī)，因而造成他人重傷、死亡或使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，應(yīng)當(dāng)依法以交通肇事罪追究行為人的刑事責(zé)任。但在司法實踐中，由于相關(guān)職能部門對水上交通肇事罪理解模糊，對涉嫌水上交通肇事導(dǎo)致人員失蹤的危害后果法律定位不準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人刑事責(zé)任的而未追究，以罰代刑的現(xiàn)象時有發(fā)生，在某種程度上縱容了犯罪，受害人家屬對此十分不滿，在社會上造成負(fù)面影響，損害了法律和司法機(jī)關(guān)在人民群眾中的，甚至引發(fā)了群體性事件。還有就是非法采砂行為，按法律規(guī)定，違法采砂具備某些情節(jié)或者達(dá)到某種后果的，應(yīng)按非法采礦罪論處。但是多年來非法采砂行為一直很猖獗，打擊不力是主要原因。另外，值得一提的是，從監(jiān)督角度來看，國家對行政執(zhí)法者的行政行為也有法律監(jiān)督，如果濫用職權(quán)、玩忽職守或者包庇犯罪嫌疑人便可構(gòu)成瀆職犯罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪，這也是水上執(zhí)法人員需要注意的職業(yè)風(fēng)險問題。

記者：如此看來，中國要想實現(xiàn)海洋強國，那么在公法領(lǐng)域應(yīng)該更有所作為，您有何建議？

趙微：維護(hù)海洋權(quán)益、依法治國，重在公法之治。為什么法治重在公法之治？因為公法基于宏大的視野和思維賦予國家機(jī)關(guān)管理國家事務(wù)的權(quán)力，公權(quán)力的實現(xiàn)具有造福于公共利益的作用，正因為“公”字在先，便具有了先天的強制功能，不能因私人間的協(xié)議而改變其制度和規(guī)范。在某種意義上，行政執(zhí)法力度越大，社會秩序與公共環(huán)境越好，公眾的利益也就越有保障。但從目前的現(xiàn)實情況來看，我們在這方面的路還很漫長，因為我們的基礎(chǔ)太薄弱，我們需要做的事情還很多。一方面，我們需要通過海公法的理論研究，為國家相關(guān)立法部門提供立法咨詢意見；另一方面，對于海上行政執(zhí)法和司法實務(wù)部門，執(zhí)法與司法的理論困惑和實踐問題急需解決，我們中心的研究人員參與了大量的專項課題研究，能夠為實務(wù)工作提供一定的理論指導(dǎo)。此外，海公法人才普遍缺乏，也是一大短板，這一難題亟待解決。

海公法緣何滯后

記者：從中國海公法的發(fā)展現(xiàn)實來看，海商法發(fā)展優(yōu)于海公法，這種發(fā)展路徑是否與中國的國情有關(guān)？

趙微：是的。建國初期，我國的海洋意識剛剛蒙醒，海運幾乎是空白。1951年5月，我國為了創(chuàng)辦自己的航海運輸實體，以交通部、貿(mào)易部等單位為依托組成海外運輸管理委員會，7月中國海外運輸公司正式成立。1953年2月，毛主席在視察艦艇時曾經(jīng)題詞：“我們一定要建立強大的海軍。必須大搞造船工業(yè)，大量造船，建立海上鐵路，以便在今后若干年內(nèi)建設(shè)一支強大的海上戰(zhàn)斗力量。”發(fā)展海運和造船業(yè)，自然需要人才。同年，為了整合航海教育資源，國家把上海航務(wù)學(xué)院、東北航運學(xué)院和福建航海?？茖W(xué)校合并，成立了大連海運學(xué)院，成為當(dāng)時我國唯一的高等航海學(xué)府，主要培養(yǎng)掌握航海技術(shù)的船舶駕駛員，這一批未來的船員成為我國海商法教學(xué)的最初授課對象。1957年，大連海運學(xué)院在沒有專業(yè)教材的情況下為船舶駕駛專業(yè)開設(shè)了海法課程，由我國第一代海商法專家黃庭樞任教，內(nèi)容包含了海商法和海公法、海事法和海洋法等，對未來從事遠(yuǎn)洋運輸?shù)拇瑔T更多地了解到世界海洋文化、了解到遠(yuǎn)洋運輸法律規(guī)范打開了一扇窗。當(dāng)時海法課堂上所用的教學(xué)資料基本上是從英國海商法教材和文獻(xiàn)資料中翻譯的。1963年黃庭樞教授根據(jù)教學(xué)的需要編寫了以海商法為主要內(nèi)容的新中國第一部海法教材——《海法》，1964年海商法專家司玉琢留校任教期間將《海法》課程主要集中在海商法，學(xué)時大大增加，由此邁出了海商法專業(yè)人才培養(yǎng)的第一步。

記者：建國初期海商法的課程設(shè)置有何特點？

趙微：主要特點有三個：其一，海商法專業(yè)課程設(shè)置的動因是遠(yuǎn)洋運輸業(yè)對海商法的迫切需要；其二，海商法專業(yè)課程最早開設(shè)在以航海類專業(yè)為主的海上專業(yè)；其三，海商法的教學(xué)對象始于船長或船員，教學(xué)內(nèi)容涉及英美的法律務(wù)實問題較多。從當(dāng)時的國情來看，那時候的海上活動還比較少，主要是海運，所以法律人才的培養(yǎng)主要還是為航運業(yè)發(fā)展服務(wù)。

記者：改革開放后，隨著國內(nèi)海運經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海商法立法步伐的加快，我們在海法人才的培養(yǎng)上，又做了哪些調(diào)整？

趙微：1982年，《中華人民共和國海商法》起草委員會正式成立，1985年草案上報國務(wù)院。為此，1984年大連海運學(xué)院在航政管理系開設(shè)了“水運管理”和“國際海事”兩個專業(yè)。1985年，“國際海事”專業(yè)開始招生。當(dāng)時，司玉琢教授在編寫教材時將《海法》改名為《海商法》，專業(yè)課程側(cè)重于航運管理類的概論、船舶貨運和航運經(jīng)營與船隊管理等，同時開設(shè)了國際海事法律、憲法、法理、法制史、民法、刑法等重要的法律課程。1988年，“國際海事”專業(yè)改名為“國際海事法律”。之后，“國際海事法律”專業(yè)在課程設(shè)置上逐漸向海商法專業(yè)過渡。在師資力量薄弱、資料匱乏的條件下，海商法專業(yè)人才培養(yǎng)順應(yīng)了國家海上遠(yuǎn)洋運輸發(fā)展的需要，開始向正規(guī)化方向發(fā)展。

記者：從中國海法的發(fā)展歷程來看，從無到有，再到逐漸完善，依航運興而興，所以從這一點上來看，中國海商法比海公法發(fā)展快是歷史必然的結(jié)果，是這樣嗎？

趙微：的確如此。中國海法發(fā)展是伴隨著中國海運業(yè)的成長而成長起來的，所以海法的人才培養(yǎng)也帶有鮮明的時代特征。1993年初，國務(wù)院批準(zhǔn)組建了以中國遠(yuǎn)洋運輸公司為基礎(chǔ)的中國遠(yuǎn)洋運輸集團(tuán)公司；同年7月《中華人民共和國海商法》正式生效，隨后10個專門的海事法院相繼成立，這幾件大事促使海商法的學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)步入了真正的繁榮時期。期間，大連海事大學(xué)也緊跟形勢及時調(diào)整海法人才培養(yǎng)模式。1998年5月，隸屬于管理學(xué)院的海商法專業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)法學(xué)院合并，正式成立了大連海事大學(xué)法學(xué)院，下設(shè)海商法和國際經(jīng)濟(jì)法兩個專業(yè)，同年獲得了國際法學(xué)博士學(xué)位授予權(quán)，成為我國唯一的以海商為主要研究方向的國際法學(xué)博士學(xué)位授權(quán)點，不僅為我院培養(yǎng)高層次海商法人才搭建了平臺，結(jié)束了我國海商法學(xué)科只能到國外攻讀海商法博士學(xué)位的歷史，也使得海商法本科、碩士、博士三位一體的人才培養(yǎng)體系得以全面構(gòu)建。

經(jīng)過20多年的建設(shè)，大連海事大學(xué)的海商法專業(yè)已經(jīng)不再僅僅是服務(wù)于航運業(yè)的一個應(yīng)用型專業(yè)，而是逐漸發(fā)展成為特色鮮明、專業(yè)規(guī)范、學(xué)位層次完整的學(xué)科群體，為國家培養(yǎng)出了一批優(yōu)秀而杰出的海商法人才，多次參加國際海事立法活動，徹底結(jié)束了我國因海商法人才匱乏而在國際海事組織沒有話語權(quán)的歷史?？梢哉f，中國海商法人才的蓬勃發(fā)展與中國海運經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展密不可分，在很長的一段時期，國內(nèi)對于海商法人才的需求大大多于海公法人才的需求，所以海公法在這段時期被相對弱化，是市場需求和中國國情所決定。

“大海法”建設(shè)需提速

記者：隨著國際國內(nèi)形勢的不斷變化，海洋的地位日益凸顯，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)，這種趨勢更為明顯。這種新形勢給我們的海法人才培養(yǎng)提出了哪些新挑戰(zhàn)？

趙微：隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類對海洋的重視，人類在海上的活動由單一貨物運輸為主的活動方式向經(jīng)濟(jì)開發(fā)、石油開采、貨物運輸、旅客運輸、科學(xué)考察、海上旅游等呈多元化趨勢發(fā)展。僅僅是狹義的、傳統(tǒng)的海商法規(guī)范已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀形勢的發(fā)展需要，時代呼喚海法研究走出狹義的概念，構(gòu)建廣義上的“大海法”研究體系。對國內(nèi)海事大學(xué)的法學(xué)教育而言，我們所面臨的選擇不僅僅是海商法特色專業(yè)的深度發(fā)展問題，還包括如何構(gòu)建新型的“大海法”人才培養(yǎng)模式問題。

記者：何為“大海法”？未來的發(fā)展前景怎樣？

趙微：這個“大海法”概念，是上世紀(jì)90年代司玉琢教授提出的?！按蠛７ā?，也稱廣義海商法，或稱“大海事法”，是指除調(diào)整私權(quán)利義務(wù)關(guān)系的傳統(tǒng)海商法外，還包括調(diào)整縱向關(guān)系的船舶、船員、船公司管理、航行安全，環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容的海洋行政執(zhí)法和司法的國際和國內(nèi)公法。在海法教育和人才培養(yǎng)層面，如何在海商法的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時代的發(fā)展需要，增加海事行政法、海上刑法、海洋資源與環(huán)境保護(hù)法、海上勞動法、海洋法等“海公法”人才培養(yǎng)方向，拓寬法學(xué)教學(xué)的內(nèi)容與研究視野，在國內(nèi)建立“海公法”人才培養(yǎng)基地，形成全方位的海法人才培養(yǎng)體系已經(jīng)成為國內(nèi)海事大學(xué)未來人才培養(yǎng)的必然走向。

記者：對于大連海事大學(xué)法學(xué)院來說，您覺得眼下當(dāng)務(wù)之急是什么？

趙微：中國作為一個海洋大國，實現(xiàn)海洋強國之路必須以海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展為龍頭、以海洋運輸為紐帶、以海洋科技為支柱、以海洋法律為保障。因而致力于國際海事法律人才培養(yǎng)和相關(guān)國際海事公約的立法跟進(jìn)研究及其國內(nèi)法律制度的配套設(shè)計，是大連海事大學(xué)法學(xué)院服務(wù)于交通運輸部、服務(wù)于社會的第一要務(wù)。

一方面，中國作為一個從航運大國向航運強國邁進(jìn)的發(fā)展中國家，目前已締結(jié)了許多國際海事法律公約，國際公約的履約程度也是一個國家法治建設(shè)程度的標(biāo)志。通過對國際公法的對策性研究，可以促進(jìn)我國海事管理的現(xiàn)代化與法治化進(jìn)程，平衡權(quán)利主體與行政相對人的關(guān)系，更有效地促進(jìn)并發(fā)展我國的海洋經(jīng)濟(jì)與海洋事務(wù)。因而，國際化海公法法學(xué)教育不容忽視。另一方面，我院已經(jīng)積累了28年的海商法人才培養(yǎng)經(jīng)驗，許多教師在參與交通運輸部組織的《海商法》、《港口法》和《海上交通安全法》及其相應(yīng)司法解釋的立法活動中發(fā)揮了重要作用。2011年大連海事大學(xué)法學(xué)院獲得法學(xué)一級學(xué)科博士授權(quán)資格，全方面的法學(xué)人才培養(yǎng)平臺為未來培養(yǎng)“海公法”應(yīng)用型和復(fù)合型的法律人才提供了有力的支撐，我們應(yīng)當(dāng)抓住時機(jī)，在“海公法”的人才培養(yǎng)和理論研究上有所作為。

記者：今天，作為我國第一個專門研究海上公共權(quán)力依法維護(hù)國家主權(quán)、海洋秩序、海洋安全的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，大連海事大學(xué)海公法研究中心正式揭牌，受到業(yè)界廣泛關(guān)注，那么這個中心的主要研究方向是什么？

趙微：中心下設(shè)中國海權(quán)與海洋法律文化研究中心、海上刑事法律研究中心、海事行政法研究中心、海運行政執(zhí)法研究中心、海洋警察研究中心、海洋環(huán)境與資源保護(hù)法研究中心、國際海洋法研究中心七個子研究中心，致力國家公共權(quán)力管理海洋事務(wù)的法律問題研究，特別是為海上行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的實體界定與銜接機(jī)制提供可行的方案。2013年中國海警局成立之后，我們中心的研究領(lǐng)域也將隨之?dāng)U展，中國海洋警務(wù)相關(guān)法律問題也將成為重要的研究領(lǐng)域。同時，提高海上行政執(zhí)法人員依法行政意識和職業(yè)風(fēng)險防范能力也必不可少。此外，海公法研究中心在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)上也將加強與相關(guān)政府決策部門的聯(lián)系與合作，有望成為集學(xué)術(shù)研究與海上執(zhí)法人才培養(yǎng)為一體的綜合性研究基地。

記者：目前中國海警局的成立備受國內(nèi)外媒體的關(guān)注，但“四龍歸一”后，人才短缺的問題卻更加明顯。對此，大連海事大學(xué)有什么動作？

趙微：從目前來看，國內(nèi)還沒有一所高?？梢詽M足培養(yǎng)中國海警局執(zhí)法人才的需求。像美國的海岸警衛(wèi)隊、日本的海上保安廳，他們都有專門的學(xué)校為其培養(yǎng)專業(yè)人才。未來，國內(nèi)也應(yīng)建立起完整的海洋法律人才培養(yǎng)模式和培養(yǎng)方案，由專門的學(xué)校為中國海上執(zhí)法部門培養(yǎng)一批既具有船員資質(zhì)，又全面掌握海公法知識體系的海上綜合執(zhí)法人才。目前，我們正在舉辦的交通運輸部公安局水上執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)培訓(xùn)班就是為此進(jìn)行探路。大連海事大學(xué)法學(xué)院未來發(fā)展的目標(biāo)之一就是與本校的航海專業(yè)、輪機(jī)專業(yè)、交通運輸管理專業(yè)通力合作，為中國海事局、水上公安局、海警局培養(yǎng)和輸送具有國際視野、嫻熟掌握國際法規(guī)則的實務(wù)型國際公法人才。當(dāng)然，下一步我們會努力嘗試在法學(xué)院開設(shè)海上執(zhí)法方向的法學(xué)碩士、法律碩士班，滿足在崗海上執(zhí)法人員的學(xué)位要求。最理想的狀態(tài)是在本科開設(shè)海上執(zhí)法專業(yè)，解決就業(yè)難的問題；還可以從現(xiàn)役海軍中通過公務(wù)員考試和入學(xué)考試招錄海公法方向的大專和本科學(xué)員，這一方案的實施需要國家公安政法以及人事部門的支持，必須有高層領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)計和推進(jìn)。

不得不說，中國海公法的未來發(fā)展之路依然會很崎嶇，但中國海洋強國建設(shè)沒有別的路徑可走，海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)文明建設(shè)、海洋權(quán)益維護(hù)等必須要有法律保障，所以中國海公法建設(shè)步伐亟待提速。