日本國(guó)立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)踐

● 金子元久

2004年4月1日，日本政府公布實(shí)施了《國(guó)立大學(xué)法人法》（The NUC Law），80所國(guó)立大學(xué)成為國(guó)立大學(xué)法人。這種變革可從三個(gè)方面進(jìn)行概括：政府和國(guó)立大學(xué)法人之間的契約關(guān)系、績(jī)效評(píng)估和機(jī)構(gòu)自主權(quán)以及管理層權(quán)力的增加。

政府和國(guó)立大學(xué)之間的關(guān)系

根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》，每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人都是民法中界定的法人。作為法人，它可以起訴其他的法人，也有可能被別人起訴；它擁有作為公司資本的資產(chǎn), 這些資產(chǎn)主要由建筑物和組建時(shí)政府捐助的土地組成；原則上，它可以借入資金、發(fā)放債券或投資其他實(shí)體，但是政府會(huì)對(duì)此行為的條件進(jìn)行限制。

政府和國(guó)立大學(xué)法人之間的關(guān)系，在法律上國(guó)立大學(xué)法人獨(dú)立于政府，主要由《中期（六年）目標(biāo)》[Mid-Term (six year)]和相應(yīng)的《中期計(jì)劃》（Mid-Term Plan）調(diào)節(jié)。

根據(jù)法律規(guī)定，文部省向每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人明確了《中期目標(biāo)》，指明了六年間在提高教育和研究水平、提高機(jī)構(gòu)管理效率和其他領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。大學(xué)應(yīng)在該目標(biāo)的基礎(chǔ)上，編制實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的《中期計(jì)劃》，這個(gè)計(jì)劃要得到政府的許可。這項(xiàng)規(guī)定將賦予政府管理國(guó)立大學(xué)法人很大的權(quán)力，因此兩院通過(guò)了附加條款，要求政府尊重國(guó)立大學(xué)法人的自主權(quán)。實(shí)際上，文部省要求每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人起草《中期目標(biāo)》，然后批準(zhǔn)，對(duì)中期目標(biāo)并未作實(shí)質(zhì)性的修改。

在六年時(shí)間將近結(jié)束時(shí)，新設(shè)立的國(guó)立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)（NUC）將在國(guó)家學(xué)位授予機(jī)構(gòu)的協(xié)助下評(píng)估各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。法律規(guī)定，政府應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)查機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在的需求，以及要對(duì)機(jī)構(gòu)采取的必要行動(dòng)。最后一項(xiàng)條款包含著評(píng)估結(jié)果可能與政府對(duì)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼有關(guān)。兩院的附加條款再次提醒，這種機(jī)制可能導(dǎo)致侵犯學(xué)術(shù)自由，政府要小心謹(jǐn)慎。目前，還沒(méi)有確定有關(guān)評(píng)價(jià)方法或評(píng)價(jià)結(jié)果方面的更多的細(xì)節(jié)內(nèi)容。

在原有的體制下，國(guó)立大學(xué)的財(cái)政被視為政府預(yù)算的一部分，學(xué)費(fèi)被視為財(cái)政收入。在支出方面，國(guó)立大學(xué)必須遵守資金支出的預(yù)算和各種政府規(guī)定，且大學(xué)的員工數(shù)受到政府的嚴(yán)格控制。另一方面，大學(xué)運(yùn)行的必要費(fèi)用原則上由政府承擔(dān)。

《國(guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定，國(guó)立大學(xué)法人是在財(cái)政上具有自主權(quán)的實(shí)體，擁有自己的預(yù)算。國(guó)立大學(xué)法人成立后，政府向每所大學(xué)提供一次性的補(bǔ)貼，沒(méi)有項(xiàng)目類別的區(qū)分。在預(yù)算支出方面，國(guó)立大學(xué)法人擁有自主權(quán)。

隨著《國(guó)立大學(xué)法人法》的公布實(shí)施，政府向國(guó)立大學(xué)法人捐贈(zèng)了大部分設(shè)備、土地和建筑物。這些設(shè)備的評(píng)估價(jià)格構(gòu)成了每所國(guó)立大學(xué)法人的資金。在原有體制下，某一財(cái)年的預(yù)算必須在指定年份實(shí)施，并在該財(cái)年內(nèi)記賬，與此相比，國(guó)立大學(xué)法人可以將余額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年。在規(guī)定的范圍內(nèi)，每所大學(xué)可以自由進(jìn)行投資，或從政府、商業(yè)銀行借款，或在政府許可的情況下發(fā)放債券。

同時(shí)，《國(guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定， 國(guó)立大學(xué)法人的財(cái)政將按照國(guó)立大學(xué)法人《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》記賬，這與商業(yè)機(jī)構(gòu)相似。記賬采用復(fù)式記賬形式，財(cái)務(wù)報(bào)告包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表和其他必要的報(bào)表。

法律地位和治理結(jié)構(gòu)

每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人都有一名校長(zhǎng)、一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)、一個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì)、一個(gè)管理委員會(huì)和數(shù)名審計(jì)員。校長(zhǎng)承擔(dān)著決策和執(zhí)行的最終權(quán)力和責(zé)任，而重要決定必須經(jīng)過(guò)執(zhí)行委員會(huì)審議。學(xué)術(shù)委員會(huì)根據(jù)校長(zhǎng)的要求審議學(xué)術(shù)事務(wù)，并報(bào)告執(zhí)行委員會(huì)和校長(zhǎng)。管理委員會(huì)中超過(guò)半數(shù)的成員應(yīng)從大學(xué)以外選出，他們的職責(zé)是向校長(zhǎng)提供建議。審計(jì)員由大學(xué)選出，由文部省任命，他們直接向文部省大臣報(bào)告。

校長(zhǎng)由校長(zhǎng)選舉委員會(huì)選出。該委員會(huì)由來(lái)自管理委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)的相同數(shù)量的代表組成；校長(zhǎng)和執(zhí)行委員會(huì)委員可以作為成員加入。校長(zhǎng)由文部省大臣任命，任期期限和具體選舉程序由每所大學(xué)自行決定。此外，委員會(huì)還有權(quán)通過(guò)與選舉類似的程序解除校長(zhǎng)的職務(wù)。

國(guó)立大學(xué)法人的所有學(xué)術(shù)人員、管理人員的身份都從政府雇員轉(zhuǎn)變?yōu)閷儆谄渲幸粋€(gè)國(guó)立大學(xué)法人的雇員。養(yǎng)老金和醫(yī)療保健基金實(shí)際上仍是政府雇員所享有的一部分福利。

對(duì)于每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人而言，轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是確定基本的治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定，每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人都成立了執(zhí)行委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)和管理委員會(huì)。

執(zhí)行委員會(huì)的成員數(shù)量一般是根據(jù)機(jī)構(gòu)規(guī)模按政府發(fā)布的法令確定的。各項(xiàng)調(diào)查表明，到目前為止，絕大多數(shù)委員會(huì)成員是從教授中選擇的，他們以前大多是副校長(zhǎng)和院長(zhǎng)。在許多大規(guī)模國(guó)立大學(xué)法人中，各委員會(huì)都包括一名非學(xué)界人士，他負(fù)責(zé)監(jiān)管管理和財(cái)務(wù)事宜。多數(shù)委員會(huì)成員有副校長(zhǎng)的頭銜。

按照《國(guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會(huì)主要由教職員工構(gòu)成。盡管沒(méi)有任何法令依據(jù)，但在大多數(shù)大學(xué)里，學(xué)術(shù)委員會(huì)的規(guī)模往往小于它所取代的大學(xué)委員會(huì)。在大部分大學(xué)中，委員會(huì)成員由教師會(huì)議選出。

每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人對(duì)管理委員會(huì)的規(guī)模擁有自由裁量權(quán)。在大多數(shù)情況下，包括當(dāng)?shù)厣虡I(yè)企業(yè)中的行政主管，且包含一名大眾媒體成員的現(xiàn)象很普遍。一些國(guó)立大學(xué)法人委員會(huì)中還包含以前的政府官員。

與這些變化相關(guān)聯(lián)的是教師管理委員會(huì)的轉(zhuǎn)型。以前，各種管理委員會(huì)都是在大學(xué)委員會(huì)下組織的。這些由教職員工組成的委員會(huì)被授予執(zhí)行各種職能的權(quán)力和責(zé)任，例如入學(xué)考試、課程調(diào)配及獎(jiǎng)學(xué)金分配。改革后，這些委員會(huì)多數(shù)被轉(zhuǎn)移到執(zhí)行委員會(huì)下管理，并由指派的委員會(huì)成員擔(dān)任主席。此外，一些行政管理人員成為這些委員會(huì)的成員。

校長(zhǎng)被賦予了強(qiáng)大的權(quán)力，其選舉過(guò)程對(duì)國(guó)立大學(xué)法人治理不僅具有象征意義而且還有實(shí)際意義。盡管《國(guó)立大學(xué)法人法》要求，應(yīng)由與學(xué)術(shù)委員會(huì)和管理委員會(huì)數(shù)量相同的代表組成的校長(zhǎng)選舉委員會(huì)選出校長(zhǎng)，它卻沒(méi)有規(guī)定程序和細(xì)節(jié)。由于程序設(shè)計(jì)的不同，也可能大大偏離參與式治理的傳統(tǒng)。

事實(shí)證明，大多數(shù)國(guó)立大學(xué)法人通過(guò)使教職員工參與新的選舉進(jìn)程，繞過(guò)了這個(gè)硬性規(guī)定要求。在大多數(shù)情況下，校長(zhǎng)選舉委員會(huì)決定納入“引導(dǎo)選票”（Reference Ballot）的步驟，個(gè)別教職員工可以對(duì)喜歡的候選人投票。候選人的選舉細(xì)節(jié)和推薦選票的具體規(guī)則，依機(jī)構(gòu)不同而有很大區(qū)別。

與此密切相關(guān)的是罷免校長(zhǎng)的程序。法律規(guī)定，在對(duì)校長(zhǎng)失去信心的極端情況下，委員會(huì)可以啟動(dòng)罷免校長(zhǎng)的程序。如上所述，國(guó)立大學(xué)法人被賦予非常強(qiáng)大的權(quán)力——他/她沒(méi)有任何監(jiān)督機(jī)構(gòu)，無(wú)法與由永久或內(nèi)部選舉成員組成的理事會(huì)或受托管理委員會(huì)相提并論。即使文部省大臣根據(jù)選舉委員會(huì)的要求任命了校長(zhǎng)，法律上可以指定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但除非出現(xiàn)違反法律規(guī)定的極端情況，否則文部省大臣不可能罷免校長(zhǎng)。

由于《國(guó)立大學(xué)法人法》再次把細(xì)節(jié)處置權(quán)留給大學(xué)，因此，每所大學(xué)確立了自己的程序。但是，如果大量的教職員工要求罷免校長(zhǎng)，那么該程序無(wú)法提供解決問(wèn)題的途徑。在沒(méi)有任何有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)督的情況下，校長(zhǎng)在決策和執(zhí)行中都發(fā)揮著強(qiáng)大的權(quán)力，從這種意義上講，該問(wèn)題可以歸結(jié)為國(guó)立大學(xué)法人不同尋常的治理構(gòu)思。這種安排源于獨(dú)立機(jī)構(gòu)（Independent Administrative Agency）的安排, 其宗旨是提高效率，從而實(shí)現(xiàn)政府設(shè)定的目標(biāo)。

這個(gè)邏輯可能難以運(yùn)用到長(zhǎng)期追求一系列廣泛目標(biāo)的高等教育機(jī)構(gòu)上。按照中期目標(biāo)和評(píng)價(jià)框架，遵守中期目標(biāo)的校長(zhǎng)很可能在中期之后離開(kāi)崗位。那么，他/她將不會(huì)受到有關(guān)該期間成績(jī)?cè)u(píng)估所產(chǎn)生的任何懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)。在這種意義上講，契約沒(méi)有提供正確的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

在大學(xué)治理和學(xué)院治理之間的關(guān)系上，盡管《國(guó)立大學(xué)法人法》具體規(guī)范了大學(xué)的整體治理結(jié)構(gòu)，但大學(xué)決策和學(xué)院決策之間的關(guān)系卻留給大學(xué)自由處置。

大多數(shù)國(guó)立大學(xué)法人的各項(xiàng)安排基本上保持不變。在通常由全體學(xué)術(shù)成員參加的教師會(huì)議上作出學(xué)院一級(jí)的基本決定。每個(gè)學(xué)院的院長(zhǎng)從教授中選出。按照這種結(jié)構(gòu)，從邏輯上講，學(xué)院作出的決定與大學(xué)的決定有可能相抵觸。而且，學(xué)院的院長(zhǎng)開(kāi)展工作，而不是大學(xué)一級(jí)管理層的成員。實(shí)際上，幾乎所有的國(guó)立大學(xué)法人都保留有院長(zhǎng)會(huì)議，盡管它們?cè)谡?guī)的組織中缺乏明確地位，但卻是管理整所大學(xué)的一個(gè)重要工具。

從上述討論中可以看出，法人組織在國(guó)立大學(xué)的運(yùn)營(yíng)方式上推行了一系列積極的變革，但仍存在三個(gè)主要的問(wèn)題：

第一，評(píng)價(jià)工具及與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。從上述討論中可以清楚地看出，大學(xué)的發(fā)展嚴(yán)重依賴關(guān)于實(shí)現(xiàn)起初指定的各項(xiàng)目標(biāo)的評(píng)估。通過(guò)評(píng)價(jià)活動(dòng)，為每所國(guó)立大學(xué)法人得出綜合指數(shù)，然后通過(guò)一個(gè)公式把綜合指數(shù)轉(zhuǎn)換為獎(jiǎng)勵(lì)/處罰金額。該公式由文部省確定。表1顯示的是位列十佳和十劣的國(guó)立大學(xué)法人名稱、相應(yīng)的綜合指數(shù)值和獎(jiǎng)勵(lì)或處罰金額占政府補(bǔ)貼總額的百分比。數(shù)據(jù)表明，奈良先端科學(xué)技術(shù)大學(xué)院獲得的綜合指數(shù)是70.00, 所給予的額外補(bǔ)貼為政府總補(bǔ)貼的0.419%；而弘前大學(xué)所得指數(shù)最低，它們的政府補(bǔ)貼將被縮減0.417 %。

但總體上看，評(píng)估對(duì)財(cái)務(wù)影響不大。獎(jiǎng)勵(lì)或處罰幾乎在0.5%左右，占政府補(bǔ)貼的1/200。從絕對(duì)數(shù)字來(lái)看，任一大學(xué)的最大變化大約為2000萬(wàn)日元（約合25萬(wàn)美元）。而且，對(duì)于處于中間位置的大約一半的國(guó)立大學(xué)法人而言，該百分比大約為0.1%。

表1 綜合指數(shù)和財(cái)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)/處罰在總補(bǔ)貼中的占比

第二，管理效力。通過(guò)推行《國(guó)立大學(xué)法人法》，治理結(jié)構(gòu)有了很大變革，從而增強(qiáng)了賦予高層管理人員尤其是校長(zhǎng)和委員會(huì)成員的權(quán)力。

2006年，正值組建法人兩年之際，在國(guó)立大學(xué)法人的校長(zhǎng)中進(jìn)行了一次有關(guān)組建法人效果的意見(jiàn)調(diào)查。95%的高層官員認(rèn)為組建法人在提高管理效率方面具有積極的作用。他們還認(rèn)為，組建法人對(duì)提高每個(gè)大學(xué)的獨(dú)特性、組織活力有著積極的影響。

不過(guò)，在對(duì)研究或教育水平的影響方面，增加賦予高層管理人員權(quán)力的實(shí)際效果并不明朗。國(guó)立大學(xué)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)中心進(jìn)行的調(diào)查表明，中央管理部門所保留的預(yù)算額總體上大幅增加。尚不清楚花費(fèi)了多少預(yù)算，用于轉(zhuǎn)變內(nèi)部資源分配格局的資金再分配。

資源分配中缺乏積極的變革與大學(xué)中權(quán)力的形成有關(guān)?！秶?guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定，校長(zhǎng)應(yīng)由教職員工代表和非教職員工組成的選舉委員會(huì)選出。東北大學(xué)董事會(huì)在2005年初決定，下任校長(zhǎng)將由校長(zhǎng)選舉委員會(huì)選出，不允許教職員工直接參與。大多數(shù)國(guó)立大學(xué)法人仍通過(guò)教職人員和管理人員參與的普選選舉校長(zhǎng)。

這表明教職員工中存在著參與校長(zhǎng)選舉的強(qiáng)烈信念。人們可能會(huì)認(rèn)為，如果由教職員工選出，那么校長(zhǎng)將很難發(fā)起可能會(huì)違背教職員工利益的改革。

第三，行政效率。從這個(gè)角度看，組建法人似乎并未達(dá)到預(yù)期效果，而且產(chǎn)生了負(fù)面的影響。2001年春，對(duì)管理人員進(jìn)行的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在評(píng)價(jià)對(duì)管理和資源使用效率的影響方面，超過(guò)半數(shù)的受訪者不同意組建法人使管理更加高效的說(shuō)法；大約一半的受訪者認(rèn)為，附有具體目標(biāo)和成績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的計(jì)劃沒(méi)有發(fā)揮作用。另一方面，他們認(rèn)為，組建法人實(shí)際上大大增加了工作量。絕大多數(shù)管理人員認(rèn)同工作量在組建法人后有所增加的說(shuō)法。這次調(diào)查是在法人組建后六年進(jìn)行的，不能認(rèn)為受訪者的回應(yīng)反映了暫時(shí)存在的問(wèn)題。人們可能會(huì)懷疑結(jié)果顯示的內(nèi)容，盡管推行了新的管理控制計(jì)劃，法人組建之前的各種做法和規(guī)章卻仍然存在。在這些情況下，管理人員不得不同時(shí)按照兩套規(guī)則開(kāi)展工作。因此，履行各種規(guī)章和管理規(guī)定是行政管理的重要工作。另一方面，被分配到“學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)生服務(wù)”崗位的人員比例僅為私立機(jī)構(gòu)相應(yīng)人數(shù)的一半。顯然，組建法人尚未在加強(qiáng)對(duì)教育和研究的行政支持方面取得成功。