轉(zhuǎn)型期和國際化時(shí)代下的大學(xué)治理

● 大衛(wèi)·阿夏里納

什么是大學(xué)治理

治理是一個(gè)多維概念。高等教育治理結(jié)構(gòu)可以分為三大類，因國家管制程度不同而有所不同，不同地區(qū)差異性很大：歐洲大陸的國家管制通常非常強(qiáng)大，英國教師公會的權(quán)力大于國家，在美國則是由受托人和行政人員負(fù)責(zé)管制，政府作用甚微。

雖然沒有針對治理的單一定義，大學(xué)自治被廣泛視為治理的主要內(nèi)容。不斷加強(qiáng)的自治成為全球治理改革的主導(dǎo)趨勢。

實(shí)際上，更多的自治權(quán)有助于大學(xué)構(gòu)建更具效率的決策機(jī)構(gòu)。通常情況下，近期的治理改革涉及選舉產(chǎn)生的合議機(jī)構(gòu)向被任命的管理人員和利益相關(guān)方代表移交責(zé)任。因此，決策結(jié)構(gòu)和過程變得更具有層次。在決策結(jié)構(gòu)中引入或增加外部支持者通常被視為改善大學(xué)與公眾之間聯(lián)系的方式。這也反映了對學(xué)者在現(xiàn)代世界管理大學(xué)的能力的日益關(guān)注。

自治這一概念本身一直在改變，教科文組織1997年明確的定義和歐洲大學(xué)協(xié)會在2007年所制定的定義說明了對自治的看法是如何變化的。見表1。

賦予大學(xué)更多的自治權(quán)需要從國家直接調(diào)控模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹荚诒M量減少日常監(jiān)管的新制度。所謂“評估狀態(tài)”（Evaluative State）的出現(xiàn)，通過質(zhì)量保證、認(rèn)證和競爭性撥款促成了新的監(jiān)管方式得到更多地使用。

建立自治實(shí)體可能需要立法改革，包括大學(xué)的法律地位從國家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾蔚墓不蚍菭I利企業(yè)實(shí)體。丹麥的大學(xué)已成為自治公共機(jī)構(gòu)，日本已把大學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咂髽I(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。賦予大學(xué)獨(dú)立法律地位通常被視為有效自治的前提。一旦大學(xué)得到獨(dú)立法律地位，它們便對其運(yùn)營和教育服務(wù)提供負(fù)有法律責(zé)任，因此，應(yīng)該對教育結(jié)果負(fù)責(zé)。

表1 對高等教育機(jī)構(gòu)自治的不同認(rèn)識

問責(zé)制與更大的自治權(quán)密切關(guān)聯(lián)。大學(xué)須證明其公共資源支出合理并報(bào)賬。

在大學(xué)享有獨(dú)立法律地位的大部分國家，權(quán)力屬于治理委員會。此類委員會的結(jié)構(gòu)及其決策過程十分重要，主要是由于遴選成員的標(biāo)準(zhǔn)。為促進(jìn)機(jī)構(gòu)的民主治理，委員會應(yīng)包括各種利益相關(guān)方，包括職工、學(xué)生和外部社區(qū)成員。基于委員會的治理模式有助于確保機(jī)構(gòu)的反應(yīng)能力。

聯(lián)合國教科文組織1997年《關(guān)于高等教育教學(xué)人員地位的建議》確認(rèn)了學(xué)術(shù)自由的原則。實(shí)施《關(guān)于教學(xué)人員的建議書》的專家委員會負(fù)責(zé)該文書的監(jiān)測與執(zhí)行工作。在歐洲，歐洲理事會通過《學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治建議》，制定了新的規(guī)定。

盡管在最近幾年進(jìn)行了改革，但在大多數(shù)體系中，機(jī)構(gòu)自治仍被控制在一定限度內(nèi)。特別是，通常不允許大學(xué)自由變更學(xué)費(fèi)、借款，或擁有諸如島嶼和建筑等大規(guī)模資產(chǎn)。

依照最純粹的自治模式，大學(xué)將能夠：借款和籌款、擁有學(xué)校建筑物和其他資產(chǎn)、完全掌管學(xué)校預(yù)算、規(guī)定行政和管理規(guī)則及程序、雇用并解雇包括教職人員在內(nèi)的工作人員、規(guī)定薪酬水平和非薪金福利、控制錄取標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定學(xué)費(fèi)以及規(guī)定課程和學(xué)位。

人力資源管理是機(jī)構(gòu)自治的主要組成部分。許多政策有意將普通公務(wù)人員轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毚髮W(xué)員工。澳大利亞、加拿大、英國、美國和日本等國的大學(xué)就是這樣。在這些國家，2004年實(shí)施的“合并”改革使得之前國立大學(xué)的工作人員成為了大學(xué)雇員。

賦予大學(xué)更多自治權(quán)的努力通?？梢宰匪葜僚c教育服務(wù)提供或教育效果有關(guān)的問題。舉例來說，僵化的政府調(diào)控通?？梢越忉尀楹卧S多大學(xué)對于環(huán)境變化和社會需求反應(yīng)緩慢。作為回應(yīng)，許多大學(xué)進(jìn)行了旨在使大學(xué)治理現(xiàn)代化的改革，通過分權(quán)以使機(jī)構(gòu)更加靈活敏捷。此類舉措將有助于大學(xué)更好地參與國際競爭。澳大利亞、丹麥、芬蘭、法國、德國、日本、荷蘭和葡萄牙等國于近期推行了本著這一精神的改革。

自治的另一動(dòng)機(jī)源自“決策過程應(yīng)更接近那些將受決定影響的人群”這一理念。自治也被視為促進(jìn)為取代官僚政府機(jī)構(gòu)頒布的傳統(tǒng)法令而做出的自下而上的方法和大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的必要條件。

大學(xué)治理的重要性及其與質(zhì)量和表現(xiàn)的聯(lián)系導(dǎo)致基準(zhǔn)評估（Benchmarking）受到越來越多的重視。尤其是現(xiàn)在，教育的供應(yīng)和需求日益國際化。近年已采取若干措施對大學(xué)治理進(jìn)行基準(zhǔn)評估。歐洲大學(xué)協(xié)會的自治分?jǐn)?shù)卡、經(jīng)合組織治理方針以及世界銀行制訂的篩分卡均為評估高等教育的治理工作提供了不同方法?；鶞?zhǔn)評估的趨勢可以促進(jìn)各機(jī)構(gòu)間的競爭。

關(guān)于高等教育體系轉(zhuǎn)型如何受到多種因素的綜合驅(qū)動(dòng)，歐洲提供了很好的例證。在全球化及新興經(jīng)濟(jì)體的競爭日益激烈的背景下，歐洲各國在《里斯本議程》中表述了共同愿景和戰(zhàn)略。通過認(rèn)識到大學(xué)是創(chuàng)建知識社會過程中必不可少的環(huán)節(jié)，這一綜合框架尋求恢復(fù)經(jīng)濟(jì)競爭力和社會凝聚力。在全球競爭的時(shí)代，大學(xué)間互相競爭，大多數(shù)歐洲改革議程側(cè)重于將借鑒企業(yè)部門的原則及結(jié)構(gòu)。就此而言，賦予大學(xué)更多的自治權(quán)預(yù)計(jì)將增強(qiáng)大學(xué)制定戰(zhàn)略教育愿景的能力，提升研究和創(chuàng)新，并加強(qiáng)大學(xué)與更廣泛社會的聯(lián)系及合作。例如，大學(xué)—產(chǎn)業(yè)合作。

博洛尼亞進(jìn)程①（1999年-2009年）2010年成功地建立了歐洲高等教育區(qū)（歐洲高教區(qū))，學(xué)生和教學(xué)人員在區(qū)內(nèi)可以自由流動(dòng)。因此，歐洲高等教育體系變得更加透明，更具可比性。高等教育規(guī)范為學(xué)士、碩士和博士三類周期結(jié)構(gòu)，在這一點(diǎn)上，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了博洛尼亞進(jìn)程的目標(biāo)。除了這種結(jié)構(gòu)改革，歐洲高教區(qū)重述了大學(xué)治理的核心原則及價(jià)值，并就與機(jī)構(gòu)自治、學(xué)術(shù)自由和社會平等有關(guān)的議題溝通。有用于衡量建立區(qū)域高等教育區(qū)進(jìn)程的明確規(guī)定的目標(biāo)。例如，歐洲高教區(qū)成立后到2020年，至少有20%的學(xué)生在其他歐洲國家入學(xué)就讀。

雖然總的趨勢有利于更多的自治權(quán)，但根據(jù)具體情況和模式，總體趨勢會發(fā)生變化。在機(jī)構(gòu)自治程度偏低的國家，例如大多數(shù)歐洲大陸國家和許多亞洲國家（比如日本），大學(xué)承擔(dān)責(zé)任增加的趨勢明顯。相反，在大學(xué)已具有相當(dāng)自治權(quán)的地方，諸如美國，正在做出努力使監(jiān)管框架落實(shí)到位，從而確保高等教育與更廣泛的政治問題和目標(biāo)間具有更好的一致性。

作為一種全球性趨勢，國家治理和學(xué)術(shù)自治對立的雙模式不再有效。隨著新的參與者出現(xiàn)，尤其是質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)，治理安排的復(fù)雜性更為顯著，并更加多元化。事實(shí)上，治理和質(zhì)量保證之間的關(guān)系越來越緊密。

質(zhì)量保證是治理的主要形式

隨著高等教育擴(kuò)張并日益多元化，質(zhì)量保證成為高校和政府關(guān)注的主要問題。質(zhì)量保證是指高等教育質(zhì)量持續(xù)的評估和提高，包括評價(jià)、監(jiān)測、保證、維持和改進(jìn)過程。

對質(zhì)量保證的關(guān)注，由若干關(guān)鍵因素導(dǎo)致：首先，隨著高等教育大眾化的發(fā)展，出現(xiàn)了更為多元化的教育提供機(jī)構(gòu)，建立了不同類型的機(jī)構(gòu)及不同時(shí)長的研究方案，教學(xué)服務(wù)模式也各不相同。與不斷增長的需求有關(guān)的另一現(xiàn)象是私立教育機(jī)構(gòu)（包括營利機(jī)構(gòu)）的快速增長。其次，在許多國家，畢業(yè)生失業(yè)和就業(yè)不充分問題被視為高等教育教學(xué)質(zhì)量低下的表現(xiàn)。將高等教育和勞動(dòng)力市場趨勢之間脫節(jié)的認(rèn)識與內(nèi)部動(dòng)態(tài)結(jié)合在一起，促使政府更加重視構(gòu)建質(zhì)量保證機(jī)制或建立質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)。

政府改革賦予大學(xué)更多的自治權(quán)，通常促成了對新的質(zhì)量保證的需求。此外，除了國內(nèi)高等教育體系的轉(zhuǎn)型，高等教育和勞動(dòng)力市場的日益國際化對質(zhì)量保證也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？缇硨W(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)者的增加體現(xiàn)了高等教育領(lǐng)域的重大變革。跨境高等教育使得該體系的管理和對其質(zhì)量的監(jiān)控變得更為困難。為此，聯(lián)合國教科文組織與英聯(lián)邦各國學(xué)習(xí)共同體聯(lián)合制訂了關(guān)于高等教育開發(fā)教育資源的指導(dǎo)方針。

雖然質(zhì)量保證的需求被廣泛認(rèn)可，但它是否應(yīng)采取并設(shè)定為制度的方式頗具爭議。然而，圍繞確保高等教育方法的核心要素已出現(xiàn)了一些共識，其中包括設(shè)置半自治機(jī)構(gòu)（緩沖機(jī)構(gòu)），明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在大學(xué)內(nèi)引入自我評估。

質(zhì)量保證的發(fā)展趨勢

· 工作人員、學(xué)生和教育社區(qū)所有成員的作用日益被視為在高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)建立更健全質(zhì)量文化的關(guān)鍵因素。發(fā)展此類文化需要時(shí)間和精力，因?yàn)樗c價(jià)值觀、信仰、思維方式和文化要素密切相關(guān)。

· 高等教育機(jī)構(gòu)正在開發(fā)一種更好、更有效的數(shù)據(jù)和信息使用方法，以促進(jìn)所有利益相關(guān)方的參與，并促成戰(zhàn)略管理和持續(xù)改進(jìn)。同時(shí)，發(fā)展針對機(jī)構(gòu)內(nèi)不同群體的明確反饋循環(huán)導(dǎo)致了更大的凝聚力。

· 內(nèi)部質(zhì)量保證進(jìn)程被納入一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境內(nèi)，其中包括外部法規(guī)、財(cái)務(wù)限制、高等教育領(lǐng)域的其他發(fā)展以及社區(qū)本身。

質(zhì)量保證能力全球倡議

世界銀行和聯(lián)合國教科文組織結(jié)成伙伴關(guān)系以支持質(zhì)量保證能力全球倡議（GIQAC），該倡議旨在為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的高等教育質(zhì)量保證能力建設(shè)提供幫助。GIQAC的主要發(fā)展目標(biāo)是通過促進(jìn)全球和區(qū)域知識共享，比如有關(guān)“外部和內(nèi)部質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)”的區(qū)域講習(xí)班和培訓(xùn)；有關(guān)“質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)治理和領(lǐng)導(dǎo)能力”的次區(qū)域講習(xí)班，在世界各地進(jìn)行高等教育有效質(zhì)量保證能力建設(shè)。

GIQAC的成員包括七個(gè)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)：

AfriQAN-非洲質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

ANQAHE-阿拉伯高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

APQN-亞太質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)

CANQATE-加勒比地區(qū)高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

ENQA-歐洲高等教育質(zhì)量保證協(xié)會

INQAAHE-高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)國際網(wǎng)絡(luò)

RIACES-伊比利亞美洲地區(qū)高等教育質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)

GIQAC提供的能力建設(shè)活動(dòng)包括：

（1）以多種語言設(shè)立有關(guān)質(zhì)量保證做法資料的國際信息交換場所，包括公布、儲存和傳播最新信息；

（2）開發(fā)其他基于互聯(lián)網(wǎng)的質(zhì)量保證知識共享和能力建設(shè)工具；

（3）設(shè)立全球工作組以就關(guān)鍵問題進(jìn)行討論并共享信息；

（4）提高質(zhì)量保證能力的區(qū)域研討會；

（5）針對缺乏質(zhì)量保證體系及未加入任何現(xiàn)有質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)的國家開展政策對話；

（6）在發(fā)展中國家培訓(xùn)外部評審員，用于在其所在國從事質(zhì)量保證實(shí)踐；

（7）質(zhì)量保證專家組的國際人員交流，從而提供并獲得技術(shù)援助以構(gòu)建發(fā)展中國家的質(zhì)量保證能力。

跨境高等教育對質(zhì)量保證的影響

在國外學(xué)習(xí)的學(xué)生往往對改善其母國的高等教育體系具有積極作用。新觀念和思維模式的引入可對“輸出國”人類、社會、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)。因此，也需要用新形式的質(zhì)量保證來檢驗(yàn)國際和國內(nèi)機(jī)構(gòu)。

在一些國家，雖然針對質(zhì)量保證、認(rèn)證和資格認(rèn)定的國家框架涉及了跨境教育，但它們多半仍不適用于解決這一挑戰(zhàn)。此外，缺乏在國際層面協(xié)調(diào)各項(xiàng)舉措的全面框架，使一些跨境高等教育機(jī)構(gòu)不受任何質(zhì)量保證和認(rèn)證框架的制約。這反過來使學(xué)生和其他利益相關(guān)方面臨著教育供應(yīng)質(zhì)量低和各類不好的教育提供機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有質(zhì)量保證和認(rèn)證體系面臨的挑戰(zhàn)是制訂適當(dāng)?shù)某绦蚝椭贫?，以便同時(shí)覆蓋國內(nèi)外供應(yīng)者和項(xiàng)目。該舉措將使利益最大化并限制高等教育國際化的潛在弊端。同時(shí)，跨境學(xué)生、教學(xué)人員、研究者和教授人數(shù)的增長，使有關(guān)學(xué)歷和專業(yè)資格認(rèn)定的問題被提上了國際合作議程。

聯(lián)合國教科文組織承認(rèn)外國學(xué)歷區(qū)域公約促進(jìn)了學(xué)習(xí)者和教學(xué)人員的跨境流動(dòng)，迄今已有世界各地的超過一百個(gè)成員國批準(zhǔn)了這一公約。公約的主要目的是通過更好地確保各國間互相承認(rèn)學(xué)位和學(xué)歷來促進(jìn)高等教育領(lǐng)域的國際合作，減少教師和學(xué)生流動(dòng)的障礙。該公約的價(jià)值和使用的核心是建立完善的國家質(zhì)量保證措施并監(jiān)測高等教育體系程序。為了保證針對性和相關(guān)性，公約不斷更新，以反映最新的趨勢和問題。

2002年聯(lián)合國教科文組織高等教育質(zhì)量保證、認(rèn)證和資格承認(rèn)全球論壇明確呼吁修訂資格承認(rèn)公約以回應(yīng)解決跨境教育供應(yīng)問題的新需求，同時(shí)制訂一些針對跨境高等教育供應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)。

另一個(gè)影響跨境質(zhì)量保證的問題是，大多數(shù)保證模式均是基于國家對教育體系的理解。為克服這些缺點(diǎn)并提供一些指導(dǎo)原則，聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合組織于2006年制訂了《教科文組織/經(jīng)合組織跨境高等教育質(zhì)量保證指導(dǎo)方針》，為政府、跨境教育提供者、學(xué)生團(tuán)體、質(zhì)量保證和認(rèn)證機(jī)構(gòu)、承認(rèn)機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)這六大利益相關(guān)團(tuán)體提供了具體意見，具體包括：政府鼓勵(lì)為有意在其境內(nèi)運(yùn)營的跨境高等教育提供者建立綜合、公正和透明的注冊和/或許可制度；高等教育機(jī)構(gòu)確保其在國內(nèi)外的方案具有同等質(zhì)量，它們考慮到了運(yùn)營所在國的文化和語言的敏感性。對這一努力的承諾最好應(yīng)予以公布；質(zhì)量保證和認(rèn)證機(jī)構(gòu)承認(rèn)并檢查跨境教育提供者。這意味著對評估準(zhǔn)則的評價(jià)和報(bào)告，確保標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)程透明、一致并且適當(dāng)。這也意味著考慮到不同國家高等教育體系的結(jié)構(gòu)與范圍，以及其對非國內(nèi)學(xué)生需求的適應(yīng)能力；在全部利益相關(guān)方（包括大學(xué)）之間增加有關(guān)指導(dǎo)方針的知識并加強(qiáng)應(yīng)用可以有助于跨國高等教育提供者的質(zhì)量監(jiān)測和信任建設(shè)。

經(jīng)修訂的《亞洲和太平洋地區(qū)承認(rèn)高等教育學(xué)歷、文憑與學(xué)位的地區(qū)公約》

該公約又被稱作《東京公約》，簽訂于2011年，中華人民共和國是創(chuàng)始締約國，為了對高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行環(huán)境的變化做出反應(yīng)，該公約也做出了一些更改。這些變化包括（1）根據(jù)透明、連貫和可靠的程序，通過在合理的時(shí)間限制內(nèi)使畢業(yè)生有權(quán)公平獲得學(xué)歷承認(rèn)，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為在承認(rèn)過程中對畢業(yè)生的支持；（2）更有力地聲明了除非能出具實(shí)質(zhì)性差異，應(yīng)給予學(xué)歷承認(rèn)的原則；（3）強(qiáng)調(diào)信息和聯(lián)網(wǎng)的重要性，特別是通過國家信息中心；（4）作為額外手段，對諸如關(guān)于新生問題的良好實(shí)踐指南、建議和協(xié)議的非約束性方法予以承認(rèn)。