關(guān)于財政收入政策對稅收征管影響的探討

萬珂

【摘 要】我國目前的經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)軌時期，傳統(tǒng)的經(jīng)濟運行機制正逐步退出，新型的市場運行機制并沒有完全確立，兩種運行機制的并存與交錯，使整個社會經(jīng)濟生活處于一種不盡規(guī)范的狀態(tài)。我國的財政收入政策制定也正處于轉(zhuǎn)軌的過程中。當(dāng)前，我國財政收入政策的制定從總體上看，在積極適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的過程中，還存在一些不足，由此產(chǎn)生的財政收入政策的負(fù)面效應(yīng)對稅收征管形成了一些影響。

【關(guān)鍵詞】財政收入政策；稅收征管；影響

財政政策是國家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟手段的基本手段之一，包括財政收入和財政支出政策兩個方面。國家利用財政收入政策采取的措施：（1）調(diào)節(jié)收入和財產(chǎn)分配的稅收措施；（2）對壟斷企業(yè)投資實行的稅收優(yōu)惠措施；（3）調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的稅收措施；（4）刺激和抑制經(jīng)濟增長的總量調(diào)節(jié)措施。

稅收征管是指國家稅務(wù)征收機關(guān)依據(jù)稅法、征管法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對稅款征收過程進行的組織、管理、檢查等一系列工作的總稱。廣義的稅收征管包括各稅種的征收管理，主要是管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、稅收法制和稅務(wù)執(zhí)行五個方面，具體可理解為兩大方面：一是稅收行政執(zhí)法，包括納稅人稅務(wù)登記管理、申報納稅管理、減免緩稅管理、稽查管理、行政處罰、行政復(fù)議等管理。二是稅收內(nèi)部管理，即長期以來形成的以宏觀經(jīng)濟管理需要出發(fā)而運用稅收計劃、稅收會計、稅務(wù)統(tǒng)計、稅收票證等進行的內(nèi)部管理活動。稅收征管是整個稅收管理活動的中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)稅收管理目標(biāo)，將潛在的稅源變?yōu)楝F(xiàn)實的稅收收入的實現(xiàn)手段，也是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，指導(dǎo)、監(jiān)督納稅人正確履行納稅義務(wù)，發(fā)揮稅收作用的重要措施的基礎(chǔ)性工作。

1.財政收入計劃的剛性化，導(dǎo)致稅收征管的目標(biāo)錯位

稅收征管的目的在于促使納稅人依法納稅，以實現(xiàn)政府的財政收入政策目標(biāo)。由于財政收入計劃的剛性化，促成了稅收收入計劃的指令性和權(quán)威性?，F(xiàn)行的稅收收入計劃仍主要在“基數(shù)法”下產(chǎn)生，在實際工作中，各級稅務(wù)機關(guān)將完成上級下達(dá)的稅收任務(wù)作為稅收征管的基本目標(biāo)，由此造成稅收征管工作出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，一些地方為完成稅收計劃任務(wù)而實行“掠奪式”征收，收“過頭稅”，竭澤而漁。也有的為防止第二年的稅收收入計劃過高，人為地“藏稅于民”。其結(jié)果必然是稅收收入計劃“到位”，稅務(wù)征管“越位”，嚴(yán)重阻礙稅收征管的正確實施。納稅人對稅收征管產(chǎn)生怨言和逆反心理也就在所難免。

2.財政收入格局不夠明確，弱化了稅收征管

財政收入形式較多，稅費混淆，是稅收征管多年的難點。我國現(xiàn)行的財政收入格局是“三多一高”，即各級政府的收入名目多，組織收入的部門多，征收的形式多，征收成本高。稅收是財政收入的主力軍，收費也是政府實現(xiàn)職能、獲得資金的一種融資形式。在實行市場經(jīng)濟的國家，收費的形式并不被普遍采用，主要是由稅收的征集所替代。這不僅是因為征收成本的問題，還有一個收入格局簡易和方便管理的問題。而我國受特定歷史時期經(jīng)濟發(fā)展的影響，收費名目多，范圍廣，制度外收費增長快，對社會資金運行的影響力和作用力很大，對納稅人的干擾力很強。加上收費的管理不清晰，稅費混淆，給稅收的日常征管帶來了很大的阻力。近幾年發(fā)展起來的社會保險基金盡管收繳過程出現(xiàn)嚴(yán)重障礙，但現(xiàn)在已經(jīng)成為國家重要的專項收入。市場經(jīng)濟國家普遍選擇開征社會保障稅，由稅務(wù)部門征收。

而我國是由社保等部門組織征收，其結(jié)果必然要在同一區(qū)域內(nèi)形成重疊的征收大軍。收入征收和報繳方式的多樣化，使納稅人、繳費人都難以承受。國債的發(fā)行，最終是增加了稅收征管的壓力。國債是超前使用的稅收。目前我國是以發(fā)行國債、增加政府支出為實施積極的財政政策做支撐。國債和稅收兩者具有一定的替代關(guān)系，從發(fā)展的角度看，二者存在此消彼長的關(guān)系。國家債務(wù)的積累，必然會在國家債務(wù)償還期帶來宏觀稅負(fù)水平的提高，這給稅收組織收入功能的實現(xiàn)帶來更大的壓力。這種壓力在我國經(jīng)濟增長速度放緩時期將尤其明顯。分稅制的老化，制約了稅收征管。1994年確定的分稅制，是以1993年的收入作為財權(quán)劃分的根據(jù)，從而形成了事權(quán)依附財權(quán)，有財權(quán)才有事權(quán)的悖謬現(xiàn)象。由于中央稅和地方稅的格局不盡合理，加之地方政府沒有地方稅收的立法權(quán)，導(dǎo)致部分地方政府的收支無序，大量的非規(guī)范性收費蔓延，地方政府擅定稅收政策，隨意干預(yù)稅法執(zhí)行，搞惡性財稅競爭的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的地方政府不惜扭曲地方經(jīng)濟的發(fā)展，盲目鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)向娛樂業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。這給正常的稅收征管工作增加了難度。

3.財政收入政策對經(jīng)濟調(diào)整的層次和環(huán)節(jié)過多，加劇了稅收征管的難度

（1）我國現(xiàn)存的兩個群體沒能有效納入財政稅收的調(diào)節(jié)管理，增加了納稅人的抵觸情緒。近幾年，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，在我國產(chǎn)生了一批有消費能力而無消費需求，和有消費需求而沒有消費能力的兩個群體。國家對這兩個群體缺乏有效地調(diào)節(jié)和管理，這是財政收入政策的疏漏，在社會上產(chǎn)生了一些不良的反映，增加了納稅人對稅收工作的抵觸情緒，給稅收的日常征管增加了阻力。

（2）稅收的地區(qū)管轄權(quán)混亂，干擾了稅收征管的正常進行。由于現(xiàn)行的財政分配體制和長期形成的稅務(wù)管理定式，稅收征管在國內(nèi)沒有形成真正的屬地管轄，漏征漏管、爭稅源、買賣稅款和稅收混庫等現(xiàn)象時有發(fā)生。稅收管轄權(quán)的爭議，使部分稅務(wù)部門的稅收征管難以到位。

（3）稅制的復(fù)雜化，降低了稅收征管的效率。收入和調(diào)節(jié)是稅收的兩大職能，組織收入是稅收最基本的職能，調(diào)節(jié)寓于收入之中。過分夸大稅收的調(diào)節(jié)職能，其結(jié)果是稅制設(shè)計的復(fù)雜化，征收管理的滯后性。我國現(xiàn)行的分產(chǎn)業(yè)劃分流轉(zhuǎn)稅稅種的政策極不合理，而增值稅在三個產(chǎn)業(yè)之間又“聯(lián)而不通”，阻礙了稅收征管的有效實施。

（4）國有企業(yè)欠稅嚴(yán)重而缺乏應(yīng)有的財政政策，增加了稅收征管的困難。欠稅嚴(yán)重，尤其是國有企業(yè)的欠稅嚴(yán)重是不容爭辯的事實。據(jù)統(tǒng)計，我國欠稅余額中70%以上是國有企業(yè)多年累計下來的。這也是當(dāng)時許多國有企業(yè)賴以生存和得以發(fā)展的唯一選擇。目前，這部分欠稅已經(jīng)成為許多稅務(wù)基層部門在征收管理過程中的心腹之患。