如何提高農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力

吳德讓 林作軍

【摘 要】適應(yīng)能力建設(shè)是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)必要戰(zhàn)略選擇之一。本文對農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力的內(nèi)涵、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)的類型及強(qiáng)適應(yīng)能力的特征進(jìn)行了分析，提出了將農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力構(gòu)建納入農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、實(shí)施農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理、建立農(nóng)戶參與的基層農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制、以農(nóng)民生計為核心提高農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力和進(jìn)行制度改革等對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)；氣象災(zāi)害；適應(yīng)能力；措施

1.農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力是指人類為了應(yīng)對實(shí)際的或預(yù)期的氣象災(zāi)害及其影響，對農(nóng)業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整來緩解危害或借機(jī)受益的能力。適應(yīng)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)能夠重新自我組織而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵功能不發(fā)生顯著變化，可以說，適應(yīng)能力是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力的核心。

2.農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)的類型

農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)的類型。

2.1自發(fā)適應(yīng)

農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)在面對氣象災(zāi)害時會自覺地、如條件反射般地趨利避害調(diào)整他們的生產(chǎn)實(shí)踐，這是一種自發(fā)適應(yīng)。自發(fā)適應(yīng)不可避免地具有一定的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為慣性，決策時往往追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益最大化或損失最小化，較為短視。當(dāng)氣象災(zāi)害的程度超出了農(nóng)業(yè)系統(tǒng)響應(yīng)的能力時，農(nóng)業(yè)自身的適應(yīng)能力就會受到嚴(yán)重制約，存在使農(nóng)業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境出現(xiàn)崩潰的風(fēng)險，自發(fā)適應(yīng)就難以應(yīng)對。

2.2有計劃的適應(yīng)

氣象災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響很可能對依賴它們的農(nóng)村生計產(chǎn)生重大影響。在面對氣象災(zāi)害可能帶來的減產(chǎn)或者新機(jī)會時，政府有關(guān)決策機(jī)構(gòu)通過刻意制定的適應(yīng)性政策和計劃，以盡量減少損失和盡量實(shí)現(xiàn)潛在的效益，就是有計劃的適應(yīng)。盡管人們已經(jīng)更多地關(guān)注更大規(guī)模的政府規(guī)劃的適應(yīng)戰(zhàn)略，但是在某些情況下農(nóng)戶在開展減輕農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險工作（ 也稱為自發(fā)適應(yīng)） 時幾乎沒有獲取來自政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在這些情況下，為社區(qū)行動提供支持是一種適當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>

2.3漸進(jìn)的適應(yīng)

廣大欠發(fā)達(dá)農(nóng)牧區(qū)和貧困農(nóng)戶應(yīng)對氣象災(zāi)害的能力有限，其適應(yīng)能力建設(shè)過程不能一蹴而就，采取小幅度的漸進(jìn)式適應(yīng)措施，增強(qiáng)適應(yīng)能力，以減輕氣象災(zāi)害的不利影響，就是漸進(jìn)的適應(yīng)。漸進(jìn)的措施和手段包括： 加強(qiáng)科學(xué)管理（如增加灌溉和施肥、防治病蟲害、控制水土流失、調(diào)整作物類型和選育抗逆農(nóng)作物品種、強(qiáng)化優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；N植） ，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力； 加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，節(jié)約用水和提高水的利用效率，提高防洪、抗旱等農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害應(yīng)變能力； 宜林植樹、宜草種草，提高植被覆蓋，牧區(qū)以草定畜，農(nóng)區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，山區(qū)鞏固退耕還林成果，阻止生態(tài)環(huán)境惡化趨勢并促其好轉(zhuǎn)； 加強(qiáng)氣象災(zāi)害及其次生、衍生災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。

2.4轉(zhuǎn)換適應(yīng)

根據(jù)當(dāng)?shù)貧庀鬄?zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行轉(zhuǎn)換，以趨利避害，包括引入更多的耐旱作物、灌溉、飼養(yǎng)模式與增加非農(nóng)業(yè)收入的比重等。以甘肅定西為例，當(dāng)?shù)亟邓∩伲瑲庀鬄?zāi)害表現(xiàn)為春夏連旱、夏多雹災(zāi)，農(nóng)民卻以夏糧為主，一直是國內(nèi)外扶貧攻堅啃不動的硬骨頭。某些地區(qū)在旱災(zāi)后適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂蚝屯翆?，將馬鈴薯作為主要作物發(fā)展，培育出特色馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，不但讓絕大多數(shù)農(nóng)戶解決了溫飽問題，還帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.5反應(yīng)性適應(yīng)

與自發(fā)適應(yīng)不同，反應(yīng)性適應(yīng)是在氣象災(zāi)害的影響已經(jīng)產(chǎn)生之后的有意識有針對性的響應(yīng)。反應(yīng)性適應(yīng)往往是尋求有利于可持續(xù)發(fā)展的積極適應(yīng)。

2.6不良適應(yīng)

只顧眼前利益以適應(yīng)氣象災(zāi)害的沖擊和壓力而采取的措施，在某些情況下會加劇農(nóng)業(yè)系統(tǒng)脆弱性，稱為不良適應(yīng)。如某農(nóng)業(yè)灌溉開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)過程中，不但影響了下游的灌溉，而且引起流域中上游一些地方地下水位上升，土壤鹽堿化； 水資源利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、截流率過高，地下水補(bǔ)給減少，造成下游地區(qū)植被減少； 同時，農(nóng)業(yè)用水存在過量抽取地下水、大水漫灌現(xiàn)象，這在一定程度上造成土壤的次生鹽堿化，為土壤的退化埋下了隱患。

3.提高農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力措施

3.1將農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力構(gòu)建納入農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策

適應(yīng)能力不但與特定的環(huán)境有關(guān)，還隨空間和時間的改變而變化。農(nóng)業(yè)政策通常是中央及地方政府主動選擇的結(jié)果，具有較強(qiáng)的主觀能動性，并對氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)資金投入、人才培養(yǎng)和防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)研發(fā)與推廣等具有顯著的導(dǎo)向性。政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策應(yīng)將構(gòu)建農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力納入其中，以滿足農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)和可持續(xù)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力構(gòu)建是一個長期持續(xù)的過程，因此相關(guān)農(nóng)業(yè)政策需要保持連續(xù)性。

3.2實(shí)施農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理

改變農(nóng)業(yè)被動的適應(yīng)而不是主動的適應(yīng)氣象災(zāi)害的關(guān)鍵就是實(shí)施農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理（特別是農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險評估）是納入發(fā)展規(guī)劃和消除貧困計劃中不可或缺的一部分。該方法需納入發(fā)展機(jī)制（如國家公共投資規(guī)劃系統(tǒng)、社會保障、國家和當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施投資）以降低風(fēng)險，增強(qiáng)抗災(zāi)的彈性。將農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理與國家政府機(jī)構(gòu)的災(zāi)害風(fēng)險管理方法充分結(jié)合在一起，對協(xié)調(diào)和整合災(zāi)害風(fēng)險管理以及將其納入消除貧困和可持續(xù)發(fā)展政策及計劃至關(guān)重要。減輕災(zāi)害風(fēng)險并加強(qiáng)抗災(zāi)能力越來越被視為新發(fā)展范式的一部分，在新發(fā)展范式中，人類福祉和公平是核心價值觀，人類和自然資產(chǎn)是規(guī)劃和決策的核心。農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理可強(qiáng)化抗災(zāi)能力、優(yōu)化可用資源。若在土地使用、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)規(guī)劃中采納風(fēng)險管理方法（包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險處理和風(fēng)險溝通），可將遭受未來災(zāi)害侵襲的風(fēng)險降至最低。

3.3建立農(nóng)戶參與的基層農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制

農(nóng)戶參與的基層農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制首先要求農(nóng)村各級政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶都要對災(zāi)害的風(fēng)險進(jìn)行評估。理解當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶面對災(zāi)害時的脆弱性和所面臨的風(fēng)險是減少風(fēng)險和確定可以采取哪些減災(zāi)措施的基礎(chǔ)。通常，這不僅僅需要有關(guān)自然致災(zāi)因子方面的知識，還需要了解當(dāng)?shù)啬壳暗纳鐣?jīng)濟(jì)條件。其次是讓農(nóng)戶參與設(shè)計和實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險管理計劃，這是一種獲得廣泛接受的良好實(shí)踐方法，但是該實(shí)踐方法在我國尚未普及。再次是地方政府應(yīng)獲得足夠的資源來進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險管理。實(shí)踐證實(shí)，農(nóng)戶參與（更普遍地采用一種廣泛參與的風(fēng)險管理方法） 是一種最具成本效益和可持續(xù)的減輕風(fēng)險機(jī)制。

3.4以農(nóng)民生計為核心提高農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力

氣象災(zāi)害對不同地區(qū)、不同農(nóng)戶的作用是不一樣的。有些農(nóng)區(qū)由于氣象災(zāi)害頻發(fā)、易發(fā)或者經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而遭受更大的氣象災(zāi)害風(fēng)險。以農(nóng)民生計為核心構(gòu)建農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害適應(yīng)能力是最為持久有效的。其原理是通過制度環(huán)境的支持，對農(nóng)民進(jìn)行教育和培訓(xùn)、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提供農(nóng)業(yè)及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持、加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度和營造社會網(wǎng)絡(luò)支持農(nóng)村發(fā)展的氛圍，為農(nóng)民提供更好的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，生計的改善意味著農(nóng)戶收入和福利增加、農(nóng)業(yè)脆弱性降低、食物安全度提高、擁有更可持續(xù)利用的自然資源基礎(chǔ)，這又會促進(jìn)能力資產(chǎn)的進(jìn)一步形成，進(jìn)而影響制度環(huán)境的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害脆弱性的降低； 同時，制度環(huán)境的優(yōu)化本身對于降低農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害脆弱性是有利的。

3.5制度改革

問責(zé)機(jī)制應(yīng)用到減輕災(zāi)害風(fēng)險領(lǐng)域可以說是制度改革的需要，問責(zé)措施可以指導(dǎo)政府和公眾了解并支持減輕災(zāi)害風(fēng)險政策，問責(zé)制文化可改善治理和服務(wù)的效用。因?yàn)檫m應(yīng)行為是具有外部影響的，正的外部影響應(yīng)該予以補(bǔ)償，負(fù)的外部影響應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。