遠程教育的風(fēng)險及對策

鄧翠薇　李春

摘要：近年來，現(xiàn)代遠程教育在國內(nèi)獲得了迅猛的發(fā)展。現(xiàn)代遠程教育的支持服務(wù)機構(gòu)的復(fù)雜性可能給辦學(xué)者、學(xué)習(xí)者帶來難以預(yù)料的風(fēng)險。剖析遠程教育的風(fēng)險，積極探尋遠程教育風(fēng)險對策，已是遠程教育發(fā)展的一個緊迫課題。

關(guān)鍵詞：遠程教育；校外學(xué)習(xí)中心；風(fēng)險規(guī)避

中圖分類號：G727 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）07-045-03

一、問題的提出

1999年以來，我國已經(jīng)建立起了一個由68所現(xiàn)代遠程教育試點高校（以下簡稱“試點高校”）和9000多家校外學(xué)習(xí)中心組成的現(xiàn)代遠程教育辦學(xué)體系。校外學(xué)習(xí)中心已經(jīng)構(gòu)成了我國現(xiàn)代遠程教育體系中重要的一環(huán)。同時我們也清醒地看到，遠程教育界近年來出現(xiàn)的眾多典型的違規(guī)辦學(xué)行為，都與校外學(xué)習(xí)中心有關(guān)。校外學(xué)習(xí)中心的辦學(xué)風(fēng)險來自于何方？試點高校如何進行風(fēng)險評估和監(jiān)控，建立科學(xué)的風(fēng)險規(guī)避機制，從而保障試點高校全局性、長久性的利益，這一系列問題已成為我國遠程教育的非常緊迫的重大課題。

二、遠程教育管理模式及風(fēng)險

（一）遠程教育的教育模式

遠程教育（di8taIlce education）是一種特殊的教育形式，根據(jù)美國《高等教育機會法案（HEOA）》的釋義，它是通過借助使用一種或多種技術(shù)手段實施師生分離情況下對學(xué)生的教學(xué)和指導(dǎo)，并支持師生間經(jīng)常進行的實時與非實時的互動。我國近年來遠程教育發(fā)展迅猛，目前應(yīng)用最廣泛的是互聯(lián)網(wǎng)這種技術(shù)手段，并受到全國廣大學(xué)習(xí)者的歡迎。

遠程教育的最大特點是施教者與學(xué)習(xí)者之間的時空分離。學(xué)習(xí)過程具有較強的靈活性，基于現(xiàn)代信息技術(shù)的學(xué)習(xí)服務(wù)系統(tǒng)，學(xué)習(xí)者可以自主選擇學(xué)習(xí)時間、地點。這種跨地域的教學(xué)模式，使辦學(xué)主體無法直接面對學(xué)習(xí)者進行招生注冊、監(jiān)考等活動，在連接辦學(xué)主體與全國各地學(xué)習(xí)者之間需要一個連接的主體，這個主體就是遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（以下簡稱“校外學(xué)習(xí)中心”）。

校外學(xué)習(xí)中心是試點高?，F(xiàn)代遠程教育的校外學(xué)習(xí)支持服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)著招生宣傳、學(xué)習(xí)支持服務(wù)、教學(xué)管理、教務(wù)管理等重要任務(wù)，其建設(shè)水平、服務(wù)水平、管理水平直接關(guān)系到試點高校的聲譽和現(xiàn)代遠程教育的質(zhì)量。

（二）校外學(xué)習(xí)中心的管理與運作機制

校外學(xué)習(xí)中心一般由試點高校根據(jù)自己的教育布局意圖，與當(dāng)?shù)匾劳薪ㄔO(shè)單位簽訂協(xié)議，雙方聯(lián)合向當(dāng)?shù)厥〖壗逃鞴懿块T提出申請。獲得批準(zhǔn)后依托建設(shè)單位負責(zé)場地、人員、日常運行管理，試點高校負責(zé)教學(xué)與文憑的頒發(fā)，雙方約定一個學(xué)費收入的分成比例。

試點高校對校外學(xué)習(xí)中心進行管理較復(fù)雜。首先是依法設(shè)立，其次是用制度來嚴格管理。常見的一些管理制度包括年度考核、教學(xué)檢查、安全評估等。省級教育主管部門對校外學(xué)習(xí)中心也建立了一整套的管理辦法，主要是校外學(xué)習(xí)中心的年檢制度。根據(jù)合同約定，試點高校、省級教育主管部門、依托建設(shè)單位都有權(quán)撤銷校外學(xué)習(xí)中心。其中，省級教育主管部門的權(quán)限最高，年檢不合格的校外學(xué)習(xí)中心的辦學(xué)資格會立即被撤銷，而試點高校與依托建設(shè)單位則一般約定一個辦學(xué)合作的期限，當(dāng)合同期滿之后，如果雙方無意繼續(xù)合作，校外學(xué)習(xí)中心即自動撤銷。每年都有因當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T年檢未通過而被動撤銷的校外學(xué)習(xí)中心，但在實際運行中，校外學(xué)習(xí)中心絕大部分是由試點高校主動提出撤銷，報當(dāng)?shù)厥〖壗逃鞴懿块T備案的。

（三）校外學(xué)習(xí)中心的風(fēng)險問題

每年校外學(xué)習(xí)中心的淘汰率并不低。這樣一個可能短期設(shè)置的機構(gòu)，隨時面臨著解體的風(fēng)險，這注定了校外學(xué)習(xí)中心客觀存在著短期行為的隱患。違規(guī)招生、非法套讀、嚴重舞弊等違規(guī)行為時有發(fā)生，既損害了廣大學(xué)習(xí)者的切身利益，又嚴重損害了試點高校的聲譽。

校外學(xué)習(xí)中心以自己的名義做出虛假宣傳、虛假承諾、違規(guī)辦學(xué)等行為，因為其本身沒有獨立的法律地位，因此，只能追究其管理者——試點高校和依托建設(shè)單位的法律責(zé)任。

在遠程教育活動實踐中，如果出現(xiàn)了糾紛，試點高校因為提供了公章，社會大眾很自然將矛頭指向試點高校，認為校外學(xué)習(xí)中心是試點高校一個派出機構(gòu)（對依托建設(shè)單位的存在可能并不知情）。因此，校外學(xué)習(xí)中心的嚴重違規(guī)行為，不僅在社會公眾間造成不良影響，并且風(fēng)險會逐級傳導(dǎo)，最終導(dǎo)致試點高校產(chǎn)生巨大的辦學(xué)風(fēng)險。例如，西部某省就規(guī)定：某試點高校的一個校外學(xué)習(xí)中心年檢未通過，則該試點高校在該省的所有學(xué)習(xí)中心均停止辦學(xué)，試圖用典型的“連坐制”來約束試點高校遠程教育的無序擴張。校外學(xué)習(xí)中心違規(guī)辦學(xué)的風(fēng)險，影響廣泛，并不局限于自身，而是具有擴散性，會影響到其他校外學(xué)習(xí)中心的生存甚至試點高校的遠程教育辦學(xué)權(quán)。

三、遠程教育辦學(xué)風(fēng)險根源探析

（一）試點高校與校外學(xué)習(xí)中心的關(guān)系

《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（點）暫行管理辦法》第三條規(guī)定：“校外學(xué)習(xí)中心（點）是接受試點高校的委托，根據(jù)試點高校統(tǒng)一要求和工作安排，配合試點高校進行招生宣傳、生源組織、學(xué)生學(xué)習(xí)支持、學(xué)籍和日常管理，開展現(xiàn)代遠程教育支持服務(wù)的機構(gòu)。校外學(xué)習(xí)中心（點）不得從事以獨立辦學(xué)為目的的各類教學(xué)活動和發(fā)放各類畢業(yè)證書或培訓(xùn)資格證書，不得從事任何與現(xiàn)代遠程教育支持服務(wù)無關(guān)的經(jīng)營性活動。校外學(xué)習(xí)中心（點）不得下設(shè)分支機構(gòu)性質(zhì)的其他校外學(xué)習(xí)中心（點）?！?/p>

校外學(xué)習(xí)中心不是一個獨立的法人機構(gòu)（沒有相關(guān)法人證明），但卻有經(jīng)試點高校遠程教育機構(gòu)授權(quán)刻制的公章，一般名稱為“××高校現(xiàn)代遠程教育××學(xué)習(xí)中心”，從組織性質(zhì)上分析，其更接近試點高校遠程教育的一個派出機構(gòu)。

從校外學(xué)習(xí)中心與試點高校、依托建設(shè)單位的關(guān)系來看，校外學(xué)習(xí)中心并不具有法人地位?！睹穹ㄍ▌t》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！毙Ｍ鈱W(xué)習(xí)中心對學(xué)習(xí)者的管理和服務(wù)，都是以試點高校的名義來進行，其本身并不具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，因此，校外學(xué)習(xí)中心不具有法人地位。

依據(jù)試點高校與依托建設(shè)單位雙方簽署的合作辦學(xué)協(xié)議，雙方是平等主體關(guān)系，在這里試點高校是作為民事主體從事民事活動。試點高校一般會在合同中做出如下約定：“依托建設(shè)單位應(yīng)對該中心的日常工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”

由于校外學(xué)習(xí)中心不是一個法人組織，校外學(xué)習(xí)中心的辦學(xué)活動都是以試點高校的名義來進行，根據(jù)前述《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（點）暫行管理辦法》第三條“校外學(xué)習(xí)中心（點）是接受試點高校的委托”可知，校外學(xué)習(xí)中心（點）是試點高校遠程教育的代理機構(gòu)。也就是說，試點高校與校外學(xué)習(xí)中心是委托—代理關(guān)系。然而，校外學(xué)習(xí)中心并不具有代理人的資格，不是獨立法人，沒有責(zé)任能力。那么，試點高校與校外學(xué)習(xí)中心的代理關(guān)系應(yīng)是通過另外一個中間環(huán)節(jié)來實現(xiàn)的。這個中間環(huán)節(jié)就是依托建設(shè)單位。

（二）依托建設(shè)單位與校外學(xué)習(xí)中心的關(guān)系

在教育部辦公廳《關(guān)于印發(fā)（關(guān)于現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（站點）建設(shè)和管理的原則意見）（試行）的通知》（教高廳[2002]1號），有如下表述：“試點高校要根據(jù)各行業(yè)、各地區(qū)的人才需求和本?，F(xiàn)代遠程教育發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃校外學(xué)習(xí)中心（站點）的布局，遵守試點高校和校外學(xué)習(xí)中心（站點）所在地省級教育行政部門的有關(guān)管理規(guī)定。在建設(shè)校外學(xué)習(xí)中心（站點）時，試點高校需與校外學(xué)習(xí)中心（站點）依托建設(shè)單位簽訂協(xié)議。校外學(xué)習(xí)中心（站點）在行政上隸屬建設(shè)單位，在業(yè)務(wù)上接受簽訂協(xié)議的試點高校領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

可見，試點高校對校外學(xué)習(xí)中心的委托是通過與依托建設(shè)單位簽訂協(xié)議來完成的，關(guān)于辦學(xué)的權(quán)限、管理等條款都是在協(xié)議中列明。根據(jù)《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（點）暫行管理辦法》第四條規(guī)定：“校外學(xué)習(xí)中心（點）依托建設(shè)的單位應(yīng)當(dāng)具有事業(yè)或企業(yè)法人資格，具備從事教育或相關(guān)服務(wù)資格，能獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”依托建設(shè)單位具有法人資格，具有相應(yīng)的民事權(quán)利能力與民事行為能力，是試點高校遠程教育的實際代理人。而依托其建立的校外學(xué)習(xí)中心是該實際代理人的執(zhí)行機構(gòu)，它的民事責(zé)任是通過其管理主體——依托建設(shè)單位來承擔(dān)。由于對外宣傳使用的是“校外學(xué)習(xí)中心”，因此，社會公眾忽略了其責(zé)任主體的存在。

依托建設(shè)單位提供場地、設(shè)備、聘用管理人員，支出其他各種管理費用，其資金來源最終依靠的是與試點高校的學(xué)費分成。社會公眾無法弄清楚校外學(xué)習(xí)中心、試點高校、依托建設(shè)單位三者之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，他們參加遠程教育，第一個感覺是試點高校收取全額學(xué)費并開具了正式的發(fā)票，所有的教學(xué)活動都是以試點高校的名義開展的，最后畢業(yè)證也是試點高校頒發(fā)的，因此，很自然地認為試點高校是遠程教育的辦學(xué)主體和責(zé)任主體，校外學(xué)習(xí)中心是這種辦學(xué)行為的代理人。

在整個遠程教育活動中，依托建設(shè)單位被隱藏在了后臺運行，但這并不能改變依托建設(shè)單位實際代理人的性質(zhì)。依托建設(shè)單位對校外學(xué)習(xí)中心的投入，可以認為是實際代理人在行使代理權(quán)的過程中對被代理人的費用墊支，在以后的辦學(xué)分成中再回收其墊支資金。

（三）風(fēng)險的承擔(dān)問題

校外學(xué)習(xí)中心在授權(quán)范圍之外的違規(guī)行為，如非法招生、違規(guī)套讀、設(shè)置點外點等行為，從法律責(zé)任的劃分來講，完全應(yīng)該由依托建設(shè)單位來承擔(dān)。根據(jù)《民法通則》第三十六條規(guī)定：“沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后的行為，只有經(jīng)過被代理人的追認，被代理人才承擔(dān)民事責(zé)任。未經(jīng)追認的行為，由行為人承擔(dān)責(zé)任?！笨梢?，校外學(xué)習(xí)中心這些違規(guī)行為，試點高校事前不知曉，事后也沒有追認，不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。應(yīng)由校外學(xué)習(xí)中心自己承擔(dān)，但自身又無責(zé)任能力，那就應(yīng)由其責(zé)任主體——依托建設(shè)單位來承擔(dān)。

四、遠程教育風(fēng)險防范的對策

有的試點高校和依托建設(shè)單位，對校外學(xué)習(xí)中心的日常運行疏于管理，一味要求辦學(xué)要上規(guī)模，用所謂追求GDP的模式來考核工作人員，使校外學(xué)習(xí)中心的辦學(xué)出現(xiàn)了不少急功近利的不良傾向。這是校外學(xué)習(xí)中心產(chǎn)生辦學(xué)風(fēng)險的根本原因。

（一）修改完善相關(guān)規(guī)章制度

首先，建議教育部修改完善現(xiàn)有的《現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（點）暫行管理辦法》、《關(guān)于現(xiàn)代遠程教育校外學(xué)習(xí)中心（站點）建設(shè)和管理的原則意見》（試行）等規(guī)章，對各方權(quán)利義務(wù)予以一定的具體規(guī)定，特別是對風(fēng)險發(fā)生后的責(zé)任承擔(dān)問題。對試點高校和依托建設(shè)單位的權(quán)責(zé)問題予以分清。省級教育主管部門在行使行政管理權(quán)的過程中，應(yīng)利用年檢制度及時淘汰那些不合格校外學(xué)習(xí)中心。

（二）合作協(xié)議中明確雙方權(quán)利義務(wù)

當(dāng)校外學(xué)習(xí)中心出現(xiàn)違規(guī)辦學(xué)行為時，由于管理鏈較長，加上地緣隔阻的關(guān)系，試點高校很難及時察覺。根據(jù)前述的校外學(xué)習(xí)中心法律地位及法律責(zé)任的分析，對于違規(guī)行為出現(xiàn)后的責(zé)任主體已經(jīng)十分明確。但把可能涉及的風(fēng)險責(zé)任在協(xié)議中列明責(zé)任歸屬較為適宜，以免在法律法規(guī)不太健全的情況下互相推諉，使利益受損者不能及時得到補償。

（三）建立校外學(xué)習(xí)中心的安全評估制度

“防患未然”，是建立安全評估機制的初衷。鑒于校外學(xué)習(xí)中心違規(guī)辦學(xué)存在著較大的風(fēng)險，因此，試點高校在觀念層面，要樹立和強化法治意識、程序意識、證據(jù)意識；在操作層面，要注意妥善經(jīng)營公共關(guān)系，建立健全校內(nèi)法制或法務(wù)組織，聘請法律顧問，并建立一整套科學(xué)的辦學(xué)安全評估機制，達到風(fēng)險規(guī)避的目的。

如果拋開管理能力、辦學(xué)規(guī)模，特意將辦學(xué)安全作為一個終極的評價指標(biāo)，那么，所建立的辦學(xué)安全模型，將與以往的評價體系有很大的差別。辦學(xué)規(guī)模指標(biāo)不再是“一俊遮百丑”，如果一個校外學(xué)習(xí)中心管理不規(guī)范，無法保證辦學(xué)安全，那么，該中心招生人數(shù)越多，安全隱患就越大，給試點高校遠程教育帶來的風(fēng)險也就越大，最終將嚴重損害試點高校的全局利益。開展辦學(xué)安全評估，是現(xiàn)實的迫切需要，這種機制使試點高校與校外學(xué)習(xí)中心之間建立了一道“防火墻”，也可以理解為“融斷”機制，其目的是防范局部風(fēng)險向全局的擴散，從而保證試點高校全局性的長期利益，為遠程教育順利發(fā)展提供一個有力的保障環(huán)節(jié)。

（四）建立信息“反饋”機制

試點高校對校外學(xué)習(xí)中心的有效管理，一直是現(xiàn)代遠程教育鏈條中一個薄弱環(huán)節(jié)。其中存在的一個很大問題是“反饋”機制的缺失，即試點高校感到鞭長莫及，力不從心。于是紛紛建立了一些鼓勵“舉報”的機制，如BBS、院長郵箱、熱線電話等，期望學(xué)習(xí)者能積極“舉報”違規(guī)的校外學(xué)習(xí)中心，以保護學(xué)習(xí)者與試點高校的共同利益。

學(xué)習(xí)者對校外學(xué)習(xí)中心具有天然地緣的依附性，除非自身利益遭受重大損失，一般不愿得罪校外學(xué)習(xí)中心，因此，依靠單個學(xué)習(xí)者發(fā)現(xiàn)隱患的思路是走不通的，還是要建立一整套風(fēng)險防范的機制。如匯集有關(guān)方面反饋的相關(guān)信息（包括對全體學(xué)生進行匿名的問卷調(diào)查、電話抽查），掌握校外學(xué)習(xí)中心的風(fēng)險狀況，使試點高校能及時地把風(fēng)險降到最低。

試點高校對校外學(xué)習(xí)中心已發(fā)現(xiàn)的隱患和問題，應(yīng)堅持原則，杜絕不同程度的包庇行為。在查處校外學(xué)習(xí)中心違規(guī)辦學(xué)行為時，應(yīng)堅持學(xué)習(xí)者的利益不應(yīng)受到損害的基本原則。如果試點高校出于維護自己形象，或抱著僥幸心理，認為當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T可能察覺不到，對校外學(xué)習(xí)中心的違規(guī)辦學(xué)予以包庇、追認，則事實上全部的違規(guī)風(fēng)險都會轉(zhuǎn)移到試點高校這一方面。所以應(yīng)建立完善的風(fēng)險規(guī)避機制，按照相應(yīng)的預(yù)案進行處理。這樣能夠有效降低試點高校的辦學(xué)風(fēng)險。