城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與農(nóng)民利益保護(hù)※

○ 魏長(zhǎng)仙

2013年3月，李克強(qiáng)總理在答中外記者問(wèn)中指出：“我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線(xiàn)，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益?！盵1]可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化是以民生改善為目的的城鎮(zhèn)化，保護(hù)農(nóng)民利益，解決三農(nóng)問(wèn)題是未來(lái)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。但過(guò)往實(shí)踐顯示，在城鎮(zhèn)化推動(dòng)非農(nóng)化的進(jìn)程中，農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位，利益被侵占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，探索城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與農(nóng)民利益保護(hù)的關(guān)聯(lián)性，對(duì)農(nóng)民利益受損做出制度解釋?zhuān)⑼ㄟ^(guò)機(jī)制構(gòu)建和制度建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)保護(hù)農(nóng)民利益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與農(nóng)民利益：互動(dòng)關(guān)系

城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益并非直接產(chǎn)生聯(lián)系，而是通過(guò)一個(gè)中間機(jī)制來(lái)相互作用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的進(jìn)程表明，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化往往伴隨著非農(nóng)化。所謂非農(nóng)化，是指資源不斷由農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)部門(mén)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，根據(jù)轉(zhuǎn)移資源的不同又可細(xì)化為農(nóng)地非農(nóng)化（指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)程）和農(nóng)民非農(nóng)化（指農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程）。非農(nóng)化直接作用于農(nóng)民或農(nóng)業(yè)資源，從而使得城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益產(chǎn)生聯(lián)系。一般而言，城鎮(zhèn)化的推動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)非農(nóng)化的加速，我們可以用一個(gè)圖表更清晰地描述這一進(jìn)程。

圖1 城鎮(zhèn)化推動(dòng)非農(nóng)化

如圖1所示，城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展，這必然會(huì)增加對(duì)土地和勞動(dòng)力的需求。城鎮(zhèn)資源供給主要有兩種來(lái)源：一是存量供給，即挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)部資源，提高資源利用率，如通過(guò)城中村改造來(lái)緩解城市土地供需矛盾。但這種供給對(duì)于城鎮(zhèn)化的巨大需求而言顯然是不足的，因此就需要第二種方式，即增量供給，將勞動(dòng)力、土地等社會(huì)資源從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門(mén)，也就是非農(nóng)化?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)非農(nóng)化具有客觀(guān)必然性。

值得注意的是，非農(nóng)化的形成并不僅僅是由于城鎮(zhèn)化的“拉力”，在農(nóng)業(yè)部門(mén)內(nèi)部，資源本身存在非農(nóng)化的動(dòng)力，這種動(dòng)力進(jìn)一步加速了城鎮(zhèn)化。如圖2所示，在資源總是傾向于由經(jīng)濟(jì)效益低的部門(mén)流向經(jīng)濟(jì)效益高的部門(mén)這一基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工顯然是一個(gè)更為理性的選擇，由此造成部分土地閑置，在非農(nóng)化收益的吸引下，農(nóng)民本身尤其是已脫離土地的進(jìn)城務(wù)工人員有將農(nóng)地非農(nóng)化的動(dòng)機(jī)。由此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)身份的進(jìn)城務(wù)工人員被城市消化成為市民，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)地在非農(nóng)化收益的吸引下完成農(nóng)地非農(nóng)化，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步，城鎮(zhèn)化水平得以提高。

圖2 非農(nóng)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化

以非農(nóng)化作為傳導(dǎo)機(jī)制，來(lái)探究城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益的互動(dòng)關(guān)系，我們至少可以得出以下兩個(gè)結(jié)論：第一，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民務(wù)農(nóng)天然存在矛盾，這種矛盾具體體現(xiàn)為對(duì)土地和勞動(dòng)力這兩種資源的爭(zhēng)奪；第二，城鎮(zhèn)化本身并不必然造成農(nóng)民利益受損。在理想路徑里，勞動(dòng)力和土地作為一種資源從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門(mén)可以獲得更高收益，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償。從這個(gè)角度而言，城鎮(zhèn)化還會(huì)帶來(lái)農(nóng)民利益的提升和社會(huì)福利的增加。當(dāng)然，第二條結(jié)論的得出有兩個(gè)至關(guān)重要的前提：一是各市場(chǎng)主體是平等的，資源自愿進(jìn)行交易并能等價(jià)獲得收益；二是非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化是協(xié)調(diào)進(jìn)行的，農(nóng)民完成非農(nóng)化便能實(shí)現(xiàn)市民化，享受城鎮(zhèn)化的果實(shí)。

二、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益保護(hù)：制度解釋

顯然，現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與理想路徑是有偏差的，農(nóng)民個(gè)體或許曾從城鎮(zhèn)化中獲益，但從總體而言，農(nóng)民集體為城鎮(zhèn)化輸送了資源卻并沒(méi)有獲得等價(jià)回報(bào)。失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問(wèn)題、進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題、留守兒童、農(nóng)村孤寡老人、農(nóng)民子弟上學(xué)等問(wèn)題成為困擾中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，影響我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要問(wèn)題。

（一）農(nóng)民利益受損的表現(xiàn)

農(nóng)民利益受損表現(xiàn)為生存利益和發(fā)展利益受到侵害。

首先，農(nóng)民生存利益受到侵害。生存是人最基本的利益訴求，農(nóng)民的生存利益包含擁有持續(xù)的收入來(lái)源、基本的社會(huì)保障和穩(wěn)定的住所。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民的生存利益一般依附于土地而存在，土地所帶來(lái)的連續(xù)不斷的潛在收益為農(nóng)民的生存和代際傳承提供保障。對(duì)于農(nóng)民而言，失去土地意味著這些功能的喪失。城鎮(zhèn)化的推動(dòng)加速了農(nóng)地非農(nóng)化，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，據(jù)民進(jìn)中央預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上[2]。農(nóng)民的土地被征用，生存利益迫切需要以其他形式得到保障。但我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置多是一次性的，且安置費(fèi)用較低，農(nóng)民失去土地，不能再回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不能順利實(shí)現(xiàn)市民化，為城市所吸收。于是相當(dāng)一部分失地農(nóng)民就成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的三無(wú)農(nóng)民。

其次，農(nóng)民的發(fā)展利益受到侵害。按照我國(guó)憲法規(guī)定，每個(gè)公民都享有不受侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)、公平的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及表達(dá)權(quán)等，這些構(gòu)成了農(nóng)民的發(fā)展利益。但在實(shí)際的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的發(fā)展利益被有意弱化以降低城鎮(zhèn)化的成本?，F(xiàn)今最為廣大學(xué)者和社會(huì)人士所詬病的土地征用制度即是弱化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的典型。按相關(guān)法律規(guī)定，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)都必須先由政府征用，然后配置給資源使用者，在強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器面前，農(nóng)民缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)并往往無(wú)法享受農(nóng)地非農(nóng)化后所帶來(lái)的增值收益。再比如農(nóng)民工的問(wèn)題。國(guó)際職業(yè)分類(lèi)中并沒(méi)有農(nóng)民工這個(gè)定義，一個(gè)從業(yè)者要么是農(nóng)民，要么是工人，但中國(guó)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民從事著產(chǎn)業(yè)工人的工作，卻是農(nóng)民的身份，無(wú)法享受均等的城市公共服務(wù)。此外，農(nóng)民工工資待遇低、缺乏利益表達(dá)渠道、維權(quán)難等也成為農(nóng)民工利益受損的突出問(wèn)題，并由此衍生出留守兒童、留守老人、農(nóng)民工子弟上學(xué)難等社會(huì)問(wèn)題。

（二）農(nóng)民利益受損的制度解釋

通過(guò)第一部分的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，造成農(nóng)民利益受損的根源并不是城鎮(zhèn)化本身，而是在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中各方力量的博弈和相關(guān)制度的落后。因此，本部分將由表及里地剖析農(nóng)民利益受損的深層原因。

1.表象：非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化的失衡

從表象來(lái)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益受損可以歸結(jié)為三個(gè)方面的原因。一是“農(nóng)民非農(nóng)化”與“市民化”不同步。一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，但卻不能同步“市民化”，無(wú)法享受與城鎮(zhèn)職工同等的待遇，顯失公平，造成利益受損。二是“農(nóng)地非農(nóng)化”過(guò)快過(guò)急。土地供給有存量供給和增量供給，但在利益的驅(qū)使下，地方政府大多走上征地城鎮(zhèn)化的道路。過(guò)快的農(nóng)地非農(nóng)化一方面造成土地資源浪費(fèi)，另一方面形成龐大的失地農(nóng)民群體。三是“農(nóng)地非農(nóng)化”快于“農(nóng)民非農(nóng)化”，兩個(gè)非農(nóng)化失衡。一般而言，失地農(nóng)民只有實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化和市民化才能真正擺脫對(duì)土地的依賴(lài)，但現(xiàn)實(shí)的情況往往是，土地被征用了，失地的農(nóng)民卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的就業(yè)，更沒(méi)有完成市民化，生活失去保障，生存利益和發(fā)展利益受到損害。

2.深層：制度建設(shè)的落后

三個(gè)失衡造成農(nóng)民利益受損，而導(dǎo)致這種失衡長(zhǎng)期存在則有更深刻的制度原因。

第一，戶(hù)籍制度阻礙了農(nóng)民“市民化”。我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度是在20世紀(jì)50年代國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的，是短缺經(jīng)濟(jì)情況下的制度安排，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能。戶(hù)籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而農(nóng)民則被束縛在土地上。有專(zhuān)家統(tǒng)計(jì)，戶(hù)口本上曾附著67項(xiàng)城鄉(xiāng)不平等待遇。落后的戶(hù)籍制度成為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“市民化”的主要阻力。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行了一些調(diào)整。一是逐步放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)的落戶(hù)條件。二是進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，用居住證取代暫住證[3]。但從實(shí)際政策效應(yīng)來(lái)看，改革力度依然落后于新型城鎮(zhèn)化的需求。非農(nóng)化勞動(dòng)力主要流向大中城市，戶(hù)籍制度放寬則集中于中小城市和中心鎮(zhèn)，能惠及的群體有限。而目前在多個(gè)城市試點(diǎn)推廣的居住證制度所體現(xiàn)出來(lái)的管理功能較為明顯，所承諾的服務(wù)功能仍大多停留在理論層面。從本質(zhì)而言，居住證所標(biāo)志的依然是城市戶(hù)籍人口與外來(lái)人口這兩大陣營(yíng)，居住證要成為弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“綠卡”還需添加更多的公共服務(wù)的內(nèi)容。同時(shí)，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度標(biāo)準(zhǔn)，各地在試點(diǎn)過(guò)程中“各行其是”，城市政策不統(tǒng)一，也將會(huì)影響新一輪的戶(hù)籍改革。

第二，土地制度不合理侵占農(nóng)民的合法利益。中國(guó)現(xiàn)行的土地制度是建立在“城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有”的基礎(chǔ)之上，這種二元分割決定了政府對(duì)土地配置的壟斷性權(quán)利。在中國(guó)的法律中，很少有對(duì)政府強(qiáng)制征地權(quán)力進(jìn)行明確的限制，它為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)并進(jìn)行權(quán)力尋租提供了便利。在這一背景下，土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)集體所有的模糊界定造成農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)虛置，土地征用制度對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)低規(guī)定扭曲了土地要素價(jià)格，土地補(bǔ)償制度對(duì)農(nóng)民權(quán)利的過(guò)度稀缺弱化了農(nóng)民的維權(quán)作用，從而導(dǎo)致了事實(shí)上的“中央政府失權(quán)，農(nóng)民集體無(wú)權(quán)和地方政府擅權(quán)”的局面[4]。

日前，中央政府對(duì)于修改不合理的土地制度也開(kāi)始進(jìn)行一些有益的探索?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》已通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，等待全國(guó)人大常委會(huì)表決。修正案從四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有土地制度做出了調(diào)整：一是刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限，明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t；二是增加社會(huì)保障補(bǔ)償內(nèi)容，著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問(wèn)題；三是補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地，加強(qiáng)對(duì)政府征地行為的約束；四是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。這些修改顯示了中央政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的決心，但現(xiàn)有修改主要集中于土地征用補(bǔ)償制度，而對(duì)于修改政府集土地管理和土地經(jīng)營(yíng)于一體的體制以及構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)尚未涉及。此外，修正草案何時(shí)能真正獲得表決，獲批后各項(xiàng)政策的實(shí)施效應(yīng)如何也成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

第三，制度設(shè)計(jì)的悖論決定了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的低速低效。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民的市民化，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，相應(yīng)制度創(chuàng)新最大的受益方是農(nóng)民，而制度創(chuàng)新的成本則由地方政府和市民承擔(dān)。但從我國(guó)的制度設(shè)計(jì)機(jī)制看，農(nóng)民缺乏利益表達(dá)的渠道。這就形成了一個(gè)制度創(chuàng)新的悖論——受益方不能成為創(chuàng)新的推動(dòng)力量和第一團(tuán)體，擁有發(fā)言權(quán)的市民卻是制度創(chuàng)新的利益受損方，作為制度決定者和制度供給者的政府是制度創(chuàng)新成本的主要承擔(dān)者。在公共資源十分有限的前提下，他們有著顯而易見(jiàn)的理由回避創(chuàng)新甚至阻礙創(chuàng)新。

3.根源：國(guó)家戰(zhàn)略的偏倚

戶(hù)籍制度也好，土地制度也罷，都是基于一定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下國(guó)家戰(zhàn)略的制度安排。農(nóng)民利益缺乏保護(hù)的根源在于我國(guó)曾長(zhǎng)期奉行的“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，以農(nóng)補(bǔ)工”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，農(nóng)村為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送了大量低廉的勞動(dòng)力和土地資源，使我國(guó)迅速?gòu)囊粋€(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變成一個(gè)先進(jìn)的工業(yè)國(guó)，但各種制度設(shè)計(jì)對(duì)于農(nóng)民利益的弱化和回避也就成為降低非農(nóng)化成本的必然選擇。事實(shí)上，政府力量介入后，非農(nóng)化水平發(fā)生了一定變化，農(nóng)民利益也一定程度受損。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，國(guó)家承擔(dān)過(guò)高的社會(huì)成本顯然不利于經(jīng)濟(jì)的騰飛，所以在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的戰(zhàn)略安排下，政府力量的介入使非農(nóng)化資源的價(jià)格下降，低廉的非農(nóng)化資源為我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送力量，但這勢(shì)必引起非農(nóng)化資源的透支和過(guò)度非農(nóng)化，而由此造成的福利損失主要由處于市場(chǎng)弱勢(shì)地位的非農(nóng)化資源提供者即農(nóng)民承擔(dān)。

這種以透支資源為代價(jià)的粗放式發(fā)展模式顯然難以為繼，目前，我國(guó)工業(yè)化水平已進(jìn)入以工惠農(nóng)的階段，中央政府也反復(fù)強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，要富農(nóng)惠民，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。我們欣喜地看到，國(guó)家戰(zhàn)略的調(diào)整為從根本上解決農(nóng)民利益受損問(wèn)題提供了方向。

三、保護(hù)農(nóng)民利益，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量：政策建議

通過(guò)上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民利益保護(hù)同城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)關(guān)系，因此，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)應(yīng)在理解三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)政策組合來(lái)實(shí)現(xiàn)多贏(yíng)。

（一）改變政府主導(dǎo)的局面，形成“政府+市場(chǎng)+民主協(xié)商”的市場(chǎng)秩序

由于市場(chǎng)失靈和政府失靈的存在，純市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制都無(wú)法實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最優(yōu)模式。因此，我們需要構(gòu)筑一種新的機(jī)制，使政府、市場(chǎng)和民主的力量都能得到有效發(fā)揮，而又能相互制約。

1.各級(jí)政府分工協(xié)作，合理干預(yù)市場(chǎng)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)大課題，要統(tǒng)籌人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等若干重要領(lǐng)域。在推進(jìn)過(guò)程中，各級(jí)政府，各個(gè)部門(mén)以及各市場(chǎng)主體都有自己的利益目標(biāo)，存在多方博弈。如何保證城鎮(zhèn)化能惠及最廣大的人民群眾，避免資源浪費(fèi)，確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，這就需要中央政府從全局出發(fā)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)城鎮(zhèn)化的方向、模式、速度和諸如農(nóng)民利益保護(hù)、制度建設(shè)等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行把握。在中央政府的宏觀(guān)調(diào)控下，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜，制定城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期規(guī)劃。將中央政策進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)，并反復(fù)論證政策的可行性，預(yù)估其外部性，在政策實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)監(jiān)控，并將實(shí)際情況及時(shí)反映給中央政府。各級(jí)政府分工協(xié)作，對(duì)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行合理干預(yù)。

2.通過(guò)價(jià)格反映資源的稀缺性，利用市場(chǎng)配置資源

研究表明，在我國(guó)現(xiàn)有制度不完整的情況下，由政府推動(dòng)而導(dǎo)致的過(guò)度城鎮(zhèn)化所造成的福利損失要遠(yuǎn)超由市場(chǎng)作用的結(jié)果[5]。因此，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，我們主要依靠市場(chǎng)的力量。一是通過(guò)價(jià)格來(lái)反映諸如土地、勞動(dòng)力等資源的稀缺性，減少政府干預(yù)，通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)資源使用者集約利用資源。二是賦予各市場(chǎng)主體平等的市場(chǎng)地位，公平競(jìng)爭(zhēng)，形成良好的市場(chǎng)秩序。

3.提升農(nóng)民利益表達(dá)的組織化程度，加強(qiáng)民主協(xié)商

農(nóng)民利益表達(dá)具有特殊性。經(jīng)濟(jì)上的貧困、社會(huì)資本的缺乏和政治上的弱勢(shì)顯示了農(nóng)民處于社會(huì)底層。在城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民利益訴求的對(duì)象往往是地方政府和房地產(chǎn)商等企業(yè)組織，他們分別是國(guó)家權(quán)力和資本在地方的代表。雙方所擁有的社會(huì)資源差異巨大導(dǎo)致其行動(dòng)能力的極不對(duì)稱(chēng)，更遑論在政治生活中，中國(guó)農(nóng)民階層仍然處于嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)。因此，暢通農(nóng)民的利益表達(dá)渠道的核心是提升農(nóng)民利益表達(dá)的組織化程度。一是完善鄉(xiāng)村治理格局，堅(jiān)持集體決策、科學(xué)決策。作為基層群眾自治組織的村集體應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起保護(hù)農(nóng)民利益的重?fù)?dān)，而不是成為地方政府在基層的代言人。二是加強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)組織建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村精英回歸。在“誰(shuí)來(lái)表達(dá)”這個(gè)問(wèn)題上，社會(huì)化組織顯然優(yōu)于原子化個(gè)人?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展社會(huì)組織。一方面，可大力推動(dòng)已有的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等行業(yè)性合作組織的發(fā)展，另一方面，政府可以考慮發(fā)展專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民利益表達(dá)組織，如允許農(nóng)民在政府的引導(dǎo)下成立農(nóng)會(huì)。

“政府+市場(chǎng)+民主協(xié)商”市場(chǎng)秩序的形成，既能保證在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域由政府進(jìn)行合理干預(yù)，又能通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)和民主協(xié)商來(lái)制約政府公共權(quán)力的濫用，并通過(guò)社會(huì)組織拓展農(nóng)民利益表達(dá)的空間，從而實(shí)現(xiàn)各方力量的制約與平衡。

（二）以工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化，從根本上解決農(nóng)民的就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題

城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民進(jìn)城，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，如果沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源以及可靠的社會(huì)保障，將可能造就一大批城市“貧民”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可能轉(zhuǎn)換成貧富二元矛盾，加劇社會(huì)的不和諧。因此，要讓進(jìn)城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成“城里人”，“放寬中小城市、小城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制”固然重要,但更應(yīng)關(guān)注如何讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市經(jīng)濟(jì)。

1.用工業(yè)化的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),解放生產(chǎn)力

城鎮(zhèn)化伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高了，才能使更多的土地和勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門(mén)。用工業(yè)化的生產(chǎn)方式改造農(nóng)業(yè)，首先要以農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)裝備改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；其次，要以市場(chǎng)化的組織方式來(lái)推動(dòng)農(nóng)民由農(nóng)戶(hù)小生產(chǎn)、小流通的半自給自足經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的商品生產(chǎn)，從而促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。在農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展改變了人們經(jīng)濟(jì)面貌的基礎(chǔ)上，農(nóng)村人口就有條件和動(dòng)力進(jìn)入城市生活，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)廠(chǎng)又進(jìn)城，離土又離鄉(xiāng)”，改變農(nóng)民的社會(huì)關(guān)系。

2.將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同城市規(guī)劃相結(jié)合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚

目前，從全國(guó)范圍來(lái)看，大中城市產(chǎn)業(yè)集聚的功能較為明顯，而小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐較為薄弱，這就導(dǎo)致非農(nóng)資源不斷向大中城市集聚，對(duì)城市公共服務(wù)形成巨大壓力，而小城鎮(zhèn)則缺乏發(fā)展的動(dòng)力。因此，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃時(shí)，應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)下沉，形成社會(huì)范圍內(nèi)資源的優(yōu)化配置。

（三）深化制度改革，為農(nóng)民利益保護(hù)和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升提供保障

加強(qiáng)制度創(chuàng)新和改革，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益的有力保障。

1.弱化戶(hù)籍制度的利益分配功能，漸進(jìn)式推進(jìn)公共服務(wù)均等化

戶(hù)籍制度本質(zhì)上是一種人口管理制度，但在我國(guó)的制度演進(jìn)中逐步同利益分配相掛鉤，大家對(duì)戶(hù)籍制度的不滿(mǎn)也主要集中于戶(hù)籍背后差異巨大的權(quán)益與福利。因此，戶(hù)籍制度改革的方向是弱化戶(hù)籍的利益分配功能，回歸其人口管理的本源，而原來(lái)附著在戶(hù)籍之上的權(quán)益則“低門(mén)檻，漸進(jìn)式”[6]地實(shí)現(xiàn)均等化。公民基本權(quán)利如選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、接受義務(wù)教育權(quán)、參加社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)等只要獲得居住證即可擁有，而保障性住房、子女異地高考等福利則根據(jù)居民參保年限的長(zhǎng)短逐步享有，權(quán)益獲得方式由過(guò)去的“高門(mén)檻，一次性”向“低門(mén)檻，漸進(jìn)式”過(guò)渡。

2.改革不合理的土地制度，賦予農(nóng)民更多權(quán)益

土地制度的不合理主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民權(quán)益的過(guò)渡稀缺和對(duì)政府公共權(quán)利的缺乏限制，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)了土地管理法修正草案，對(duì)征用補(bǔ)償制度進(jìn)行了較大調(diào)整，而土地制度的進(jìn)一步改革應(yīng)側(cè)重于以下方面：一是改革土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更穩(wěn)定，更完整的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民真正成為二級(jí)市場(chǎng)的主體；二是改革土地管理制度，建立有效的土地非農(nóng)化監(jiān)督管理機(jī)制，限制政府公共權(quán)利的濫用。改變目前土地管理部門(mén)隸屬于同級(jí)政府管理的現(xiàn)狀，實(shí)行中央垂直管理體系，各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)地方政府的征地、用地行為進(jìn)行監(jiān)督。

3.加強(qiáng)配套制度的改革，促進(jìn)改革的深化

制度之間具有關(guān)聯(lián)性，為保證制度創(chuàng)新的不斷深化，要加強(qiáng)配套制度的改革。如改革財(cái)政收支制度，理順中央和地方的關(guān)系，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政支付體系；加強(qiáng)金融創(chuàng)新，鼓勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化拓寬融資渠道；加強(qiáng)收入分配改革，縮小城鄉(xiāng)收入差距等等?？梢?jiàn)，短期制度改革應(yīng)與長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合，確保改革的果實(shí)為人民所共享。

[1]中國(guó)國(guó)務(wù)院官網(wǎng)，http://www.gov.cn/2013lh/zb_zongli.htm。

[2]中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)：《關(guān)于制定<失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例>的提案2010》。

[3]《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》。

[4][5]王定祥、李伶俐：《城鎮(zhèn)化、農(nóng)地非農(nóng)化與失地農(nóng)民利益保護(hù)研究——一個(gè)整體性視角與政策組合》，《中國(guó)軟科學(xué)》2006年第10期。

[6]王俊秀：《戶(hù)口承載的福利可分步驟獲得》，《中國(guó)青年報(bào)》2010年6月4日。