關(guān)于完善我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的幾點建議

鄭然涵

【摘 要】黨的“十八大”對于深化國有企業(yè)改革作出了深入的闡述，受到廣泛關(guān)注。完善的法人治理結(jié)構(gòu)是深化國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。本文從分析現(xiàn)狀入手，并對新形勢下如何進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提出建議。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)；法人治理；股東大會；董事會

公司法人治理結(jié)構(gòu)是指依照《公司法》所建立的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)三權(quán)分立并且相互制約的公司內(nèi)部管理體制。事實上主要是指公司股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，其本質(zhì)是通過公司組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的分配與制衡所做出的一種制度安排，以實現(xiàn)公司和股東的最大利益。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容，對于深化國有企業(yè)改革有著重要意義。

一、當(dāng)前我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

我國國有企業(yè)改革始于1978年，經(jīng)過三十多年的改革發(fā)展，我國國有企業(yè)雖然有了很大的發(fā)展變化，尤其是《公司法》的頒布實施，促進(jìn)了國企治理結(jié)構(gòu)的改善。但是，按照現(xiàn)代企業(yè)制度關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)的框架、原則及要求，我國國有及國有控股企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)仍存在著許多問題。（1）股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。目前我國大部分國有企業(yè)股東結(jié)構(gòu)單一，國有股仍然處于絕對控股地位，導(dǎo)致股東大會、董事會形式化，企業(yè)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。大多數(shù)小股東因為持股比例小，不重視法律賦予的權(quán)力，基本上不會在股東大會行使其相應(yīng)權(quán)利，只關(guān)心分紅及其投入資本的保值增值，無暇顧及國有企業(yè)的治理。股東大會實際上成為國有股股東會議或國有股控制下的股東擴(kuò)大會議，沒有發(fā)揮對董事會的約束作用。董事由政府或者授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)選派，董事會沒有起到真正獨立決策的作用。股權(quán)過于集中造成企業(yè)重大問題研究及決策往往流于形式，從而使企業(yè)被內(nèi)部人控制。也會造成企業(yè)信息披露不規(guī)范，過度投資或消費等，影響國有資產(chǎn)運作效率以及中小股東權(quán)益保障。（2）國資委角色存在沖突，政企難以真正分開?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定國資委履行出資人職責(zé)，代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。同時也規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。這就從制度層面為國資委確立了市場主體與監(jiān)管主體的雙重身份，造成角色沖突。近幾年國資委的管理正在不斷強(qiáng)化，越管越緊，越管越細(xì)。從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向、國有資產(chǎn)的出售與重組到企業(yè)人事，無不涉及。一些企業(yè)對于國資委的具體管理頗有怨言，認(rèn)為國資委管得太細(xì)，對企業(yè)的日常經(jīng)營多多少少起到干預(yù)，這和國有企業(yè)改革的初衷是矛盾的。（3）用人機(jī)制不健全，影響經(jīng)營決策的科學(xué)性。在我國現(xiàn)階段的國有企業(yè)中，《公司法》規(guī)定的董事、經(jīng)理人員選舉、聘任法定程序?qū)嶋H上只是一種形式。事實上，董事、經(jīng)理是由政府組織部門或國有資產(chǎn)管理部門選派，并非來源于市場競爭。選任的董事和經(jīng)理們帶有主觀因素，而且有些董事并不“懂事”，從而影響企業(yè)經(jīng)營決策的科學(xué)性。由于董事會過半數(shù)的董事以及經(jīng)理都接受政府組織部門或國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的考核，因此他們的決策并非對全體股東負(fù)責(zé)，也不受全體股東的監(jiān)督，從而損害了中小股東的權(quán)益。（4）監(jiān)事會有名無實，不能真正發(fā)揮監(jiān)督作用。雖然《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督和召開臨時股東大會等權(quán)力，但當(dāng)國有股占絕對優(yōu)勢時，監(jiān)事的人選往往是由國有股東控制的，來源不規(guī)范，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理流程不熟悉，不能對企業(yè)實施有效的監(jiān)督。《公司法》規(guī)定了監(jiān)事會的職責(zé)主要是監(jiān)督，但是卻沒有明確監(jiān)督責(zé)任，沒有專門針對監(jiān)督不力者的處罰規(guī)章，使監(jiān)督者本身缺乏約束，容易造成監(jiān)督缺位。監(jiān)事會的職權(quán)有限，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間缺乏相互制衡的關(guān)系，監(jiān)事會獨立性不強(qiáng)，不足以對董事、經(jīng)理層形成有效監(jiān)督。

二、完善法人治理結(jié)構(gòu)的建議

（1）實現(xiàn)股權(quán)多元化。多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)是建立和完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的重要前提，國有企業(yè)應(yīng)在充分利用國內(nèi)外資本市場的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)股權(quán)多元化。具體來說，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓引進(jìn)外資和民間資本以及多種經(jīng)濟(jì)成分的投資主體，從而使國有資本與所有者到位的其他資本密切的聯(lián)系在一起，有利于強(qiáng)化國有資本經(jīng)營者的運營能力和動力。同時，應(yīng)大力提倡和推進(jìn)國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間相互持股，實現(xiàn)股權(quán)多元化、分散化和法人化，進(jìn)而使國有企業(yè)具備較強(qiáng)的監(jiān)控能力和較高的監(jiān)控效率。值得注意的是，在股權(quán)多元化過程中，要謹(jǐn)防一些企業(yè)以股權(quán)多元化改革為名，行掠奪國家財富之實的行為。（2）重新定位國資委角色。首先，國有企業(yè)改革的初衷就是要實現(xiàn)“政企分開”，因此國資委不宜作為出資人直接參與企業(yè)的重大決策。建議由政府授權(quán)的國有企業(yè)集團(tuán)或者國有獨資公司來擔(dān)任出資人角色，并從市場中聘任專業(yè)人士參與企業(yè)的經(jīng)營決策。這種形式是由已有的國有企業(yè)發(fā)展而來，實踐證明，這是落實國家出資人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通過組建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來實現(xiàn)出資人的角色。其次，國資委對于國有資產(chǎn)的監(jiān)督要遵循法人治理的模式，建議要求備案或參與制訂公司章程及股東大會、董事會、監(jiān)事會議事規(guī)則等基本規(guī)章，從而通過約束股東大會、董事會、經(jīng)理層的權(quán)限及議事程序來實現(xiàn)監(jiān)督，對于企業(yè)具體的日常經(jīng)營不宜管得過細(xì)。（3）推行獨立董事制度。董事會有效性的核心思想便是獨立性和科學(xué)性，獨立于股東大會和管理層，獨立自主進(jìn)行科學(xué)管理和決策。建立獨立董事制度，對于改變我國國有企業(yè)特別是上市公司中“國有股一枝獨大”、“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)狀有著積極的現(xiàn)實意義。目前在未上市國有企業(yè)中并沒有要求建立獨立董事制度，建議參照上市公司要求聘任獨立董事，人數(shù)至少達(dá)到三分之一，另外建議要求聘任會計、法律等專業(yè)人士1～2名。通過董事會的獨立性和科學(xué)性，可以確保董事會有效地行使其使命和職責(zé)，并在相當(dāng)程度上促使管理層對股東負(fù)責(zé)，以保證治理的公平和效率。（4）強(qiáng)化對經(jīng)理人員監(jiān)督機(jī)制。一是經(jīng)理人接受董事會的委托代理，在對企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理活動行使自主權(quán)時，要在董事會的授權(quán)和監(jiān)督下進(jìn)行。二是要建立和完善國有企業(yè)內(nèi)部的各項規(guī)章制度，對經(jīng)理人的責(zé)任、權(quán)利作出明確的規(guī)定。三是要采取董事會與總經(jīng)理相分離的方法，健全董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。四是實行經(jīng)理人員的市場競爭選聘機(jī)制，增加其競爭壓力。此外，要將國有公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和公眾監(jiān)督結(jié)合起來，可形成對國有公司及經(jīng)理人員進(jìn)行有效監(jiān)督的多層次化和公開化的社會基礎(chǔ)。（5）建立外派監(jiān)事會監(jiān)督模式。外派監(jiān)事會以“局外人”的身份獨立發(fā)揮作用，做到和企業(yè)之間沒有任何利益關(guān)系，確保了監(jiān)督工作的公平和公正。重要的是，外派監(jiān)事會制度要把對企業(yè)的財務(wù)核查與會計師事務(wù)所的審計相結(jié)合。加強(qiáng)對國有企業(yè)監(jiān)事會工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分參考和利用會計師事務(wù)所的審計結(jié)果，有重點、有針對性地開展審查，從而完善內(nèi)部控制體系，增強(qiáng)風(fēng)險管控能力，提升科學(xué)管理水平，促進(jìn)企業(yè)有序發(fā)展。外派監(jiān)事會在監(jiān)督檢查過程中還可與紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督相結(jié)合，將監(jiān)事會監(jiān)督與企業(yè)國有資產(chǎn)的管理、運營緊密結(jié)合，形成監(jiān)督合力，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)。值得關(guān)注的是，監(jiān)事會監(jiān)督還需要保證到位不越位，不能沒有限制地行使監(jiān)督權(quán)，隨意干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營活動。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]楊惠.國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究[J].法制與社會.2010（11）

[2]耿寶民.基于國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的政府規(guī)制對策研究[J].中國集體經(jīng)濟(jì).2011（27）