完善我國耕地儲備指標(biāo)交易制度的建議——廣東省耕地儲備指標(biāo)交易制度的思考與啟示

■ 周 璞/董 潔/羅小利

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074）

耕地占補(bǔ)平衡是我國耕地保護(hù)的一項基本制度，為解決耕地資源與需求的空間錯位問題，我國各地對耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易制度進(jìn)行了探索與實踐。2013年2月，《廣東省耕地儲備指標(biāo)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）發(fā)布實施，規(guī)定：市、縣通過土地整理復(fù)墾開發(fā)取得的耕地儲備指標(biāo)在確保本地區(qū)耕地總量動態(tài)平衡和耕地占補(bǔ)平衡的情況下可以有償轉(zhuǎn)讓給其他市、縣用于耕地占補(bǔ)平衡；廣州土地交易機(jī)構(gòu)作為省級耕地儲備指標(biāo)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織跨市級行政區(qū)域的耕地儲備指標(biāo)交易活動；跨市級耕地儲備指標(biāo)交易活動必須通過耕地儲備指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開進(jìn)行；耕地儲備指標(biāo)不能二次轉(zhuǎn)讓?！掇k法》的制定和實施，為深化我國耕地保護(hù)管理制度改革提供了新的思路。

耕地儲備指標(biāo)交易實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的類型之一[1]，該項制度的改革探索對于完善我國未來土地發(fā)展權(quán)市場、耕地保護(hù)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化乃至整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。本文對我國多個省市耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易制度進(jìn)行了梳理和對比總結(jié)，歸納了廣東省耕地儲備交易制度的革新進(jìn)步與疏漏之處，提出了省級耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易制度改進(jìn)的方向與建議。

1 我國各省市耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易制度的剖析

為突破我國既有土地計劃管理模式快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地供應(yīng)和耕地紅線保護(hù)的約束，2000年以來，我國多個省市對耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地調(diào)劑和交易制度進(jìn)行了探索和實踐。對比各省市的具體做法，在交易對象、原則、管理權(quán)限和資金來源等方面基本相同，而在交易的市場化程度以及指標(biāo)儲備和交易的管理細(xì)則上存在較大差異。（參見表1）

1.1 制度的共同點(diǎn)

一是交易的對象基本相同，即由農(nóng)用地整理項目而新增的耕地，經(jīng)省國土資源廳驗收合格，并通過國土資源部備案確認(rèn)和市國土資源局登記，可用于建設(shè)用地報征的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。二是屬地占補(bǔ)平衡優(yōu)先原則相同，即首先在本區(qū)域內(nèi)進(jìn)行占補(bǔ)平衡，因補(bǔ)充耕地資源枯竭在本區(qū)域內(nèi)無法實現(xiàn)占補(bǔ)平衡的，方可申請跨區(qū)域協(xié)作實施占補(bǔ)平衡。三是管理權(quán)限基本相同，跨縣（區(qū)）、市交易須向上級國土資源主管部門遞交申請材料，并經(jīng)過本級人民政府同意。四是資金來源基本相同，主要為耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、一定比例的土地出讓收益、有償轉(zhuǎn)讓新增耕地指標(biāo)的收益等各級財政規(guī)定的土地綜合整治專項經(jīng)費(fèi)。

表1 我國部分省市耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易制度的對比分析[2,3]

1.2 制度的差異性

交易的市場化程度不同。一是交易方式不同，廣東、安徽、四川成都以及河南新鄉(xiāng)等已采用電子競價、掛牌等市場化配置手段進(jìn)行耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易；而陜西、江西、貴州等我國多數(shù)省市在耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地交易中仍采用傳統(tǒng)協(xié)商議價的方式。二是交易機(jī)構(gòu)不同，廣東、安徽、四川成都、河南新鄉(xiāng)等均成立了專門的交易服務(wù)平臺，而多數(shù)省市仍是由國土資源廳/局耕保等部門負(fù)責(zé)管理。對應(yīng)不同的交易方式，各地新增耕地指標(biāo)的交易價格千差萬別，總體上協(xié)議價格偏低，通過市場配置手段交易的價格更高，更能反應(yīng)耕地資源的稀缺性和價值。

新增耕地指標(biāo)儲備和交易管理細(xì)則不同。一是管理層級不同。多數(shù)省市均是建立省、市、縣（區(qū)、市）三級新增耕地儲備庫，設(shè)立省、市兩級交易平臺；安徽省較為特殊，省國土資源廳對全省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)實行統(tǒng)一管理。二是對新增耕地指標(biāo)能否再次流轉(zhuǎn)的規(guī)定不同。廣東、安徽、河南新鄉(xiāng)明確規(guī)定交易所得指標(biāo)不得再次交易；四川成都對于特殊情況不能交易的指標(biāo)，可再次申請轉(zhuǎn)讓；多數(shù)地區(qū)未對該情況作出規(guī)定。三是對交易指標(biāo)的后續(xù)使用管理不同。四川成都、河南新鄉(xiāng)均規(guī)定交易指標(biāo)具有1-2年有效期，對于過期未使用的指標(biāo)將由相應(yīng)機(jī)構(gòu)按照最低保護(hù)價回購。此外，部分省市針對補(bǔ)充和儲備新增耕地指標(biāo)出臺了相關(guān)鼓勵措施，如：安徽省對提供跨省轄市異地調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)的地方，按10%的比例獎勵建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)；貴陽市給予500-1000元/畝的獎勵。

2 廣東省現(xiàn)行耕地儲備指標(biāo)交易制度剖析

2.1 廣東省耕地儲備指標(biāo)交易制度出臺的背景

廣東省土地資源供需矛盾尖銳，耕地后備資源少且分布不均，耕地紅線保護(hù)壓力大。2010年全省存量耕地距離國家下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)存在560萬畝的缺口，而耕地后備資源僅約80萬畝。自2008年國土資源部和廣東省簽署共同建設(shè)節(jié)約集約用地示范省的合作協(xié)議以來，廣東省政府加大“開源節(jié)流”力度，一方面對新增建設(shè)用地占用耕地嚴(yán)格控制，另一方面積極推進(jìn)利用園地和山坡地開發(fā)補(bǔ)充耕地，同時采取“三舊改造”、圍海造地、閑置土地處置等多種方式進(jìn)行挖潛。2012年底，全省補(bǔ)充耕地約208萬畝，剩余可儲備的耕地指標(biāo)預(yù)計超過88萬畝，短期內(nèi)可有效緩解全省耕地后備資源供需不足的矛盾，但耕地補(bǔ)充潛力與新增建設(shè)用地占補(bǔ)需求空間不匹配的問題仍未得到解決。補(bǔ)充耕地潛力較大的地市，多位于粵東西北相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其建設(shè)用地需求相對也較少；而建設(shè)用地需求較大的珠三角地區(qū)，開發(fā)補(bǔ)充耕地的潛力卻相對較小。為此，2010年廣東省國土資源廳開始開展耕地指標(biāo)儲備與交易機(jī)制及其平臺的方案研究和試點(diǎn)工作，力求通過市場化手段配置耕地資源，解決城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展地區(qū)的耕地資源瓶頸制約，同時將耕地儲備指標(biāo)交易收益返還用于農(nóng)村土地綜合整治，提高相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充和保護(hù)耕地的積極性，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度更好地落實。

2.2 交易制度的亮點(diǎn)

與我國其他省市相對比，廣東省最新出臺的耕地儲備指標(biāo)交易制度主要在三方面有所革新和改進(jìn)：

一是細(xì)化了交易平臺設(shè)置和交易程序管理。明確了由廣州市房地產(chǎn)交易登記中心、各市土地交易機(jī)構(gòu)分別組建省、市兩級耕地儲備指標(biāo)公開交易平臺，并建立耕地儲備指標(biāo)交易規(guī)則、運(yùn)作程序等一系列工作制度。開發(fā)了耕地儲備指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)平臺，省級指標(biāo)交易必須采用網(wǎng)上公開競價方式，市級指標(biāo)交易可采用公開掛牌方式，增加了異地補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的透明度。規(guī)定了公開掛牌和網(wǎng)上公開競價的程序、內(nèi)容和成交條件，提出各項交易應(yīng)明確最低價和最高價，既保護(hù)了土地開發(fā)整理復(fù)墾項目的基本利益，又防止了資源交易價格虛高。

二是提出了交易后耕地的維護(hù)和管理規(guī)定?！掇k法》規(guī)定耕地儲備指標(biāo)交易后，耕地的所有權(quán)和使用權(quán)不變，耕地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地的保護(hù)和用途管制，農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)跟蹤做好補(bǔ)充耕地的種植管理。這是省級耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易政策法規(guī)中首次對交易后耕地的使用和管理作出的明文規(guī)定。

三是強(qiáng)調(diào)了指標(biāo)交易的監(jiān)督與管理。除建立耕地儲備指標(biāo)管理臺賬，將交易收入納入財政預(yù)算管理外，《辦法》規(guī)定了各級土地行政管理部門和土地交易機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法律責(zé)任，以及違法交易的范疇和具體內(nèi)容。單列篇章，著重強(qiáng)調(diào)了耕地儲備指標(biāo)交易的監(jiān)督和管理，體現(xiàn)了公平、公正性。

2.3 交易制度的缺漏

在提升了交易的市場化程度和規(guī)范化管理水平的同時，廣東省耕地儲備指標(biāo)交易制度仍存在以下缺漏：一是缺乏對交易指標(biāo)使用管理的相關(guān)規(guī)定?！掇k法》中未規(guī)定交易指標(biāo)的有效期限，有可能出現(xiàn)部分地市在相對低價時購買并囤積新增耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，加劇耕地指標(biāo)供給的稀缺性，不利于耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的節(jié)約使用。二是對于社會資金的引入和利益分配沒有涉及。社會資金是廣東省補(bǔ)充耕地資金籌措的三大主要途徑之一，《辦法》沒有對除各級土地行政管理部門投資以外的其它土地整理復(fù)墾開發(fā)項目補(bǔ)充的耕地儲備指標(biāo)的所有權(quán)及交易收入分配作出規(guī)定，折損了社會投資的積極性，且不利于其規(guī)范化管理。

3 完善我國耕地儲備（占補(bǔ)平衡）指標(biāo)交易制度的建議

3.1 建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償使用機(jī)制，逐步推進(jìn)市場化運(yùn)作模式

市場機(jī)制是耕地易地占補(bǔ)平衡運(yùn)行的發(fā)展趨勢。對于具有耕地易地占補(bǔ)平衡需求的省市，應(yīng)建立完善的有償使用機(jī)制和交易平臺，通過協(xié)議、掛牌、競價等市場化運(yùn)作方式，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)從耕地后備資源潛力豐富、指標(biāo)富余但資金缺乏的地區(qū)向耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足但資金充裕的地區(qū)流轉(zhuǎn)，解決資源和資金錯位問題。耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場化形式復(fù)雜多樣[4]，各地應(yīng)根據(jù)耕地后備資源的潛力、發(fā)展需求以及土地市場發(fā)育等具體情況，確定適宜的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場化配置方式。對于耕地易地占補(bǔ)需求較低、土地市場發(fā)育尚不成熟的地區(qū)，可采取協(xié)議定價的方式；對于耕地資源稀缺，土地市場發(fā)育相對成熟的地區(qū)，應(yīng)采取競價、掛牌甚至拍賣等方式進(jìn)行交易。通過市場化配置手段，均衡指標(biāo)出讓方和受讓方的利益，實現(xiàn)耕地資源的最優(yōu)利用。

3.2 強(qiáng)化指標(biāo)交易和使用監(jiān)管，防止利益驅(qū)動下的“賣指標(biāo)”行為

對于建設(shè)用地需求旺盛、耕地資源稀缺、經(jīng)濟(jì)和土地市場較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)入市流轉(zhuǎn)后，指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方存在較大的利益空間，政府若不加強(qiáng)監(jiān)管力度，可能出現(xiàn)利益驅(qū)動下的耕地指標(biāo)囤積壟斷行為。為了杜絕耕地指標(biāo)的炒買炒賣，應(yīng)當(dāng)規(guī)定：購買指標(biāo)的前提是符合規(guī)劃，流轉(zhuǎn)雙方都是必須遵循土地利用總體規(guī)劃；買受人不得將競得的指標(biāo)再行轉(zhuǎn)讓，只能用于本地或建設(shè)用地項目的占補(bǔ)平衡；交易指標(biāo)具有一定有效期，對于過期未使用的指標(biāo)將由相應(yīng)機(jī)構(gòu)按照基準(zhǔn)價格回購。綜合分析耕地開墾費(fèi)、易地占補(bǔ)平衡的成本和效益等因素，建立統(tǒng)一的耕地指標(biāo)基準(zhǔn)交易價格體系，并研究制定指標(biāo)交易的價格上限。同時，國土資源主管部門應(yīng)根據(jù)年度用地計劃、耕地指標(biāo)規(guī)模和建設(shè)用地需求等情況對耕地指標(biāo)交易總量實行年度調(diào)控。

3.3 嚴(yán)格補(bǔ)充耕地的質(zhì)量評估，加強(qiáng)交易耕地的使用和維護(hù)管理

加強(qiáng)對登記入市交易耕地的質(zhì)量評估和管理，除嚴(yán)格設(shè)立補(bǔ)充耕地的驗收標(biāo)準(zhǔn)外，應(yīng)參照《農(nóng)用地分等定級技術(shù)規(guī)程》，對土壤質(zhì)量、平整程度、水利交通基礎(chǔ)設(shè)施配套程度以及預(yù)期產(chǎn)能等做出綜合評估，確定補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等級。申請轉(zhuǎn)讓耕地指標(biāo)時應(yīng)附上耕地質(zhì)量評定相關(guān)材料，包括土壤質(zhì)地、水利交通基礎(chǔ)設(shè)施配套及投資、權(quán)屬、效益等情況的說明文件。耕地質(zhì)量應(yīng)作為制定耕地指標(biāo)交易基準(zhǔn)價格的重要考慮因素。各級國土資源主管部門應(yīng)對建立的新增耕地儲備庫進(jìn)行動態(tài)跟蹤管理，將耕地質(zhì)量評定或產(chǎn)能核算結(jié)果作為動態(tài)監(jiān)管的重要指標(biāo)[5]，對不符合儲備要求的及時進(jìn)行清理和更換。此外，為加強(qiáng)交易后耕地的使用和維護(hù)管理，申請轉(zhuǎn)讓指標(biāo)時應(yīng)附上新增耕地后期管理措施的相關(guān)說明，國土資源主管部門要重點(diǎn)對耕地的使用和維護(hù)情況實行定期檢查，防止出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。

3.4 積極引入社會資金，合理調(diào)整利益分配

國土資源部《關(guān)于全面實行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》（[2009]31號）、《關(guān)于切實加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》（[2010]6號），均提出鼓勵引導(dǎo)企業(yè)或個人利用自籌資金或結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)活動，組織實施補(bǔ)充耕地項目，解決政府資金壓力大和投入不足的問題。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、個人等社會資金通過合作、股份、獨(dú)資等形式參與耕地后備資源開發(fā)，逐步形成以社會資金為主開展整治、政府驗收監(jiān)管、市場配置指標(biāo)的農(nóng)村土地綜合整治新模式。由于土地整理復(fù)墾開發(fā)涉及的利益主體較多，土地所有權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人，政府、企業(yè)和個人等投資主體以及土地整理專業(yè)機(jī)構(gòu)等，這些法人、其他組織和個人都可作為耕地指標(biāo)的所有人和申請轉(zhuǎn)讓的申讓人。因此，要合理制定指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收益分配準(zhǔn)則，尤其應(yīng)妥善處理好指標(biāo)申讓人與土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人的利益關(guān)系，保障農(nóng)民的根本利益以及社會資金的暢通運(yùn)行。

[1]汪暉，陶然．建設(shè)用地計劃管理下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易——土地計劃管理體制改革的“浙江模式”及其全國含義[J]．中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2009(1):27-28.

[2]成都市國土局．土地交易市場新邏輯——四川省成都市開展耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易的做法分析［J］．中國土地，2012(11):43-45.

[3]甘肅省國土資源廳．學(xué)習(xí)三市一縣先進(jìn)經(jīng)驗 加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡工作——天水市國土資源局考察團(tuán)赴三省學(xué)習(xí)考察報告[EB/OL].（2012-06-05）[2013-06-02]http://xadc.ml r.gov.cn/dcqydt/dfdt/gansu/201206/t20120605_1106627.htm.

[4]宋才發(fā)．論農(nóng)村耕地占補(bǔ)平衡的法律規(guī)范［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011，31(1):115-120.

[5]韓娟，呂萍，薛劍，等．現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制自身建設(shè)問題及建議［J］．資源與產(chǎn)業(yè)，2009，11(1):54-57.