城鄉(xiāng)建設用地空間置換的深度思考

■ 關小克（鄭州輕工業(yè)學院，河南 鄭州 450002）

城市化是勢不可擋的歷史潮流，也是人類歷史發(fā)展的必然結果，從原始社會-農(nóng)耕社會-工業(yè)社會到后工業(yè)化社會，這是一個合乎歷史規(guī)律的發(fā)展過程。目前，我國正處于城市化快速推進的歷史時期，1996年到2011年我國的城鎮(zhèn)化率已由30.48%上升到51.27%。大量的農(nóng)村人口在發(fā)展過程中轉移到了城市，但由于城鄉(xiāng)二元體制根深蒂固，農(nóng)村居民點用地并未隨之減少，反而出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村居民點用地雙向增加的不良勢頭，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出嚴重的失調，這其中“兩棲人口”無序占地是導致這一現(xiàn)象的重要原因之一[1]。“兩棲人口”是在高速城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)工作生活占用了城鎮(zhèn)建設用地，在農(nóng)村又沒有退出宅基地而形成的雙重占地的流動人口，是城鄉(xiāng)轉型過程中導致“人地脫鉤”的主要原因。

目前，我國的城市化進程在持續(xù)加速推進，大量農(nóng)村人口涌向城市的趨勢不可避免，建設用地的缺口極大；同時，由于農(nóng)村建設用地缺乏相應的規(guī)劃引導，導致“空心村”的大量存在。在土地資源總量無法有效增多、耕地單產(chǎn)短期內(nèi)難以實現(xiàn)重大突破的情況下，既滿足建設用地需求，又能保障糧食安全，就只能在存量建設用地上尋找突破口。為此，2004年國家出臺了“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的政策，以期實現(xiàn)耕地總量不減少、建設用地總量不增加，又能保障城市發(fā)展用地需求的以空間換效率的戰(zhàn)略舉措。

從城市化發(fā)展角度看，“增減掛鉤”政策的順利推進，可以有效破解保護與發(fā)展“兩難”的困境，有利于推進“工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中”，進而拓展城鎮(zhèn)建設的空間，加快新農(nóng)村建設的進程。借助掛鉤政策將土地置換目標與和諧城市化目標緊密結合，實現(xiàn)人、地演化的和諧共進，是化解“兩棲人口”的一個契機。但是當前“增減掛鉤”還處于發(fā)展和完善階段，對掛鉤政策的認識也存在著若干問題和偏差。本文試圖從長遠出發(fā)，剖析“增減掛鉤”運行過程存在的問題，提出城鄉(xiāng)建設用地置換應逐步走向“人地掛鉤”的思路，并就完善“人地掛鉤”的實施，提出了一些相關建議。

1 現(xiàn)行“增減掛鉤”運行的問題剖析

城鄉(xiāng)建設用地的空間置換作為一個整體系統(tǒng)，包括作為主體的“人”、作為客體的“地”以及操作“平臺”三大板塊。理想的城鄉(xiāng)建設用地置換需要三個要素按照設定的規(guī)則運行，最終實現(xiàn)農(nóng)村建設用地集約利用，城市建設用地指標增加，耕地總量不變或增加。但是，在現(xiàn)實的政策推進過程中，許多地區(qū)為了用地指標，不僅僅是整理出來的耕地與占用的耕地質量無法相提并論，而且還由于缺乏配套政策跟進，導致掛鉤效果大打折扣，違背了政策出臺的初衷，出現(xiàn)了“過度掛鉤”、“亂掛鉤”、“強制掛鉤”，以及借“掛鉤”之機變相侵占農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象，逐步引起社會各界的關注。

1.1 “人地脫鉤”頻現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元分化

在現(xiàn)行的“增減掛鉤”政策實施過程中，由于城鄉(xiāng)二元結構的制度禁錮沒有打破，尤其是戶籍制度和在此基礎上建立的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等等，形成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，使農(nóng)村人口難以均等化地獲得城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會效益。地方政府過分重視用地指標，在掛鉤政策的推動下，造成了土地資源“拔苗助長”式的城市化，但是戶籍制度卻限制了外來移民，導致大量農(nóng)村土地被快速城市化的同時，其承載的農(nóng)村人口卻沒有同步融入城市，形成城鄉(xiāng)地區(qū)的“人地脫鉤”。

由于一系列社會福利制度嵌套在戶籍制度之上，缺乏戶籍制度的配套改革，就會導致公共服務和社會福利安排面臨制度性的排斥，所以在“增減掛鉤”政策推進的過程中農(nóng)村遷移人口的不斷擴大和城市內(nèi)部戶籍改革滯后所造成的城鄉(xiāng)二元分化和社會差異日益擴大。

1.2 “掛鉤”政策跑偏，農(nóng)民合法權益受損

過度偏向計劃思維的指標分配，很難確定出每個地區(qū)城市化正常發(fā)展占地的界限，導致盲目分派指標的情況時有發(fā)生[2]。對于土地供需矛盾不太突出的地區(qū)，不僅沒有達到節(jié)約集約使用土地的初衷，還助長了亂用建設用地指標的沖動，導致城區(qū)建設盲目擴張，政策的推行演變成為一場新的圈地運動，與“增減掛鉤”政策要求的優(yōu)化結構、節(jié)約集約的目標背道而馳。

以行政手段為主體的政策推進，導致許多地方出現(xiàn)了民房被強拆，農(nóng)民被“上樓”，建新區(qū)不合理等系列問題；而通過指標置換，農(nóng)民的集體土地發(fā)展權被轉移到城鎮(zhèn)，但由于缺乏宅基地轉化后增值收益分配的配套機制，使得農(nóng)民的合法權益得不到有效保障。

1.3 資金落實困難，城鄉(xiāng)發(fā)展難以統(tǒng)籌

資金是掛鉤項目實施中最為關鍵的環(huán)節(jié)，大部分地區(qū)的資金來源渠道比較單一，項目所需資金大部分為政府財政投入，這樣就很難保證所需巨大資金的穩(wěn)定供給[3]。

許多地方將項目選址作為緩解城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺的權宜之計，這樣就容易導致掛鉤項目與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃的不銜接等系列問題，難以實現(xiàn)調整城鄉(xiāng)布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

2 實施“人地掛鉤”的初步設想

隨著城市化的推進，在未來的一個時期內(nèi)，將有大量的農(nóng)民到城里就業(yè)，農(nóng)村居民點用地閑置更多，如不及時采取相應措施，將會面臨更復雜的情況。為此，必須進行相關的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)人、地、城市化和諧共進。

2.1 “人地掛鉤”出臺的背景

“人地掛鉤”最早出現(xiàn)在國務院下發(fā)的《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》（國發(fā)[2011]32號）之中（以下簡稱意見）。《意見》中允許河南省積極探索城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策的試點，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤?！叭说貟煦^”是《意見》中支持中原經(jīng)濟區(qū)推進“三化”協(xié)調科學發(fā)展的重要環(huán)節(jié)和突出亮點?！叭说貟煦^”政策實質上是城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”制度的延伸和拓展，即通過空間位置的置換，將建設用地挪到城鎮(zhèn)周邊，同時“地隨人走”，將人口的增減變化與建設用地面積的增減變化相掛鉤，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間，人口、土地要素的流動，確保耕地面積總量不減少，促進城鎮(zhèn)化良性發(fā)展。

2.2 “人地掛鉤”政策的內(nèi)涵

根據(jù)不同城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口數(shù)量和人均建設用地標準等因素，確定每年農(nóng)村集體建設用地減少規(guī)模和城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模。實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模掛鉤，將城鎮(zhèn)擴張與城市化的真實成本建立起對應關系，形成土地非農(nóng)使用的內(nèi)在約束機制，遏制城市低成本無限擴張的沖動。通過部門協(xié)同，解決農(nóng)民轉化為市民之后的就業(yè)、發(fā)展、子女教育、社會保障等系列問題，改變城市化中廉價征地而不承擔相應的經(jīng)濟和社會責任的狀況。

通過城鄉(xiāng)建設用地空間置換，把農(nóng)民原來的土地作為城市建設用地指標，放在農(nóng)村集體建設用地使用權交易中心進行交易；通過農(nóng)民居住向社區(qū)集中、把騰出來的農(nóng)村集體建設用地復墾；通過承包經(jīng)營權流轉機制，實現(xiàn)耕地的集中連片，推進農(nóng)業(yè)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3 完善“人地掛鉤”的相關政策建議

城鎮(zhèn)化包含了人口集聚、土地利用變化、產(chǎn)業(yè)升級、空間流動等現(xiàn)象，既是農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間土地等要素的互動，也是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，并伴隨的生產(chǎn)、生活方式轉變的過程?！叭说貟煦^”就是國家在安排建設用地指標時，充分考慮各地區(qū)推動農(nóng)民市民化的數(shù)量，主要解決農(nóng)民市民化后的住房、基礎設施、公共服務設施的用地問題?！叭说貟煦^”政策的實施有利于統(tǒng)籌工農(nóng)城鄉(xiāng)的利益分配格局，促進土地節(jié)約集約利用，對于破解“兩棲占用”難題，推動農(nóng)村人口有序轉移，優(yōu)化“人、地、資金”等資源要素的合理配置具有積極的現(xiàn)實意義。扎實推進“人地掛鉤”政策的實施還要做好以下幾個方面的工作：

3.1 清資核產(chǎn)，構筑掛鉤基礎

產(chǎn)權清晰是集體土地使用權流轉市場正常運行的重要基礎。產(chǎn)權邊界模糊和糾紛不斷，勢必使流轉市場陷入混亂狀態(tài)，從而影響“人地掛鉤”的順利實施。搞好土地的登記確權工作是確保流轉順暢的首要環(huán)節(jié)。所以，要通過實地調查和勘測，明確不同權利主體的土地權屬邊界，推進農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，以明晰健全農(nóng)村集體土地權能為目標，逐步建立合理、有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場[4]。

切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益，確?！叭说貟煦^”政策依法、規(guī)范、有序實施。在農(nóng)民轉戶進入城市后，可以在自愿的基礎上，通過產(chǎn)權清算，將其原來作為村集體經(jīng)濟組織成員使用的用地權益轉移到產(chǎn)權交易中心，作為用地指標，評估后入市進行交易。

3.2 規(guī)范管理，建立流轉平臺

農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)流轉的市場化，可以提升農(nóng)村土地資源的價值，帶動城鄉(xiāng)要素市場的發(fā)展。探索農(nóng)村土地產(chǎn)權的股份化改造模式，以確保置換各方的利益能夠憑借產(chǎn)權來實現(xiàn)。逐步建立城鄉(xiāng)建設用地置換平臺，并借助交易平臺，形成土地發(fā)展權或建設用地指標的合理價格，顯化土地的資產(chǎn)價值，為農(nóng)民是否放棄土地以換取城鎮(zhèn)戶籍、社會保障、公共服務等提供依據(jù)。通過農(nóng)村建設用地指標的交易，搭建農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)流轉的橋梁。

農(nóng)村建設用地流轉要實行耕地先補后占，交易市場定價，并適時推進農(nóng)民清退閑置廢棄建設用地的復墾工作。農(nóng)村建設用地指標上市交易可以有效解決耕地整理復墾資金短缺的問題，并能夠保障農(nóng)民和農(nóng)村集體收益，激發(fā)農(nóng)民或村集體清退廢棄閑置建設用地的積極性。

3.3 創(chuàng)新機制，注重部門協(xié)同

通過“人地掛鉤”促進城鎮(zhèn)化，還需要多種配套制度的完善，其中社保和戶籍制度尤為重要。與戶籍相關的教育、醫(yī)療、勞動就業(yè)、住房、社會保險、社會福利等配套制度的改革，是“人地掛鉤”能否順利推進的關鍵所在。為此，要統(tǒng)籌戶籍管理、社會保障、新居建設、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設、農(nóng)村金融、公共服務等相關改革，完善農(nóng)民進城落戶政策體系，探索農(nóng)民宅基地退出和城市保障房分配的掛鉤機制。

“人地掛鉤”政策的制定和實施必須由政府主導，各相關部門密切配合，并制定完善的配套政策和嚴格的監(jiān)管措施?！叭说貟煦^”政策事關農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民切身利益，為此，必須精心設計、先行試點、審慎推進。

3.4 科學規(guī)劃，確保有序推動

“人地掛鉤”的推進應從整個區(qū)域空間優(yōu)化來考慮用地統(tǒng)籌，要對農(nóng)村建設用地整理復墾潛力進行詳細摸底，做到心中有數(shù)；根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要以規(guī)劃為導向，因地制宜、科學編制專項規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)建設、耕地保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等用地空間。根據(jù)社會經(jīng)濟條件和資源環(huán)境承載能力選擇正確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導進城農(nóng)民充分有效地就業(yè)，避免盲目發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)、建設高標準城市等，人為設置人口轉移障礙。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，在提高城市化率的同時，適度加大農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設力度，加強農(nóng)村綜合保障功能建設，提高農(nóng)村地區(qū)的文化娛樂服務水平。在人口密度較大、交通和信息基礎條件較好的村鎮(zhèn)，適度發(fā)展一些綜合經(jīng)濟帶和經(jīng)濟園區(qū)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、簡單外包加工業(yè)和服務業(yè)為依托，大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，促進勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉移，降低部分農(nóng)村勞動力的轉移成本、提高農(nóng)民收入水平。扭轉“重地輕人”的傾向，把解決轉移人口就業(yè)和居住問題放到更加突出的位置，堅持“產(chǎn)城互動”，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供就業(yè)機會，以城市發(fā)展為農(nóng)民落戶提供條件，有序實現(xiàn)高水平的農(nóng)民工市民化。為參與掛鉤的農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)人口相同的公共服務，建設有利于社會融合的城市管理體制。

[1]霍薈閣，姜廣輝，李睿濤.緩解“兩棲”占地需適時合理[J].中國土地,2011,30(9):51-52.

[2]馬長發(fā),劉雙良.讓城鎮(zhèn)化去偽存真——增減掛鉤的推進與“偽城鎮(zhèn)化”的預防和治理[J].中國土地,2011,30(4):42-44.

[3]趙國蘋,李萌,王莉,等.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關研究進展[J].中國國土資源經(jīng)濟,2012,25(8):23-24.

[4]嚴之堯.關于我國農(nóng)村集體土地制度改革的思考和建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2012,25(8):4-8.