行政調(diào)解制度存在及發(fā)展的合理性考證

王嬌嬌

摘 要：一項(xiàng)制度欲長(zhǎng)久發(fā)展，必須有其存在及發(fā)展的合理性。如是，討論當(dāng)下行政調(diào)解制度存在及發(fā)展的合理性是一種邏輯上的必然，亦是推動(dòng)該制度永續(xù)發(fā)展的切入點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)的行政調(diào)解制度還不完善，還需要從主體、范圍、原則、程序、效力等多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范和完善，同時(shí)建立相應(yīng)的法律法規(guī)制度，以確保實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解制度的價(jià)值，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解制度；存在；發(fā)展；合理性

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0124-02

隨著社會(huì)矛盾糾紛的日漸增多、現(xiàn)代服務(wù)行政理念的盛行，行政調(diào)解作為“大調(diào)解”機(jī)制的有機(jī)組成部分，其定紛止?fàn)?、維持安定秩序的優(yōu)勢(shì)初露端倪。然由于受到“行政權(quán)不受處分”、“司法中心主義”等觀念的影響，行政調(diào)解還尚在“夾縫”中生存。為此，探討行政調(diào)解制度在當(dāng)下社會(huì)中存在及發(fā)展的合理性，證明其價(jià)值所在，具有重要意義。

一、行政調(diào)解內(nèi)涵的界定

目前行政法學(xué)界關(guān)于行政調(diào)解內(nèi)涵還有較大分歧，而實(shí)體法律規(guī)范中也沒(méi)有明確規(guī)定，然不同的內(nèi)涵界定勢(shì)必影響對(duì)行政調(diào)解理論基礎(chǔ)的理解。因此行政調(diào)解內(nèi)涵的界定為本文后續(xù)探討之邏輯起點(diǎn)。

（一）行政調(diào)解的內(nèi)涵

行政法學(xué)界對(duì)“行政調(diào)解”內(nèi)涵的界定觀點(diǎn)各異，總體來(lái)說(shuō)主要有兩大類(lèi)觀點(diǎn)：一類(lèi)觀點(diǎn)主要從調(diào)解對(duì)象來(lái)確定是否為行政調(diào)解，而不問(wèn)調(diào)解主體是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)。如，有的認(rèn)為，行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)或者人民法院在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政糾紛的調(diào)解[1]；有的認(rèn)為，行政調(diào)解是有權(quán)行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政糾紛的活動(dòng)[2]。另一類(lèi)觀點(diǎn)主要從調(diào)解主體來(lái)確定是否為行政調(diào)解，而不問(wèn)調(diào)解對(duì)象是行政糾紛還是民事糾紛。該類(lèi)觀點(diǎn)的代表性定義為朱最新教授的定義“行政調(diào)解是指行政主體主持的，以國(guó)家法律、政策和公序良俗為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法調(diào)停、斡旋，促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度”[3]。上述對(duì)“行政調(diào)解”內(nèi)涵的不同界定，主要緣于研究角度不同及理解上的狹義與廣義之分。本文以構(gòu)建“大調(diào)解”機(jī)制為背景，顯然是從調(diào)解主體的角度來(lái)進(jìn)行界定和區(qū)分，因而本文選擇前述第二大類(lèi)觀點(diǎn)中朱最新教授之“行政調(diào)解”的定義。

（二）行政調(diào)解的特征

評(píng)析一項(xiàng)制度的特征往往需要有參照物。在“大調(diào)解”機(jī)制下，本文以人民調(diào)解、司法調(diào)解為參照物來(lái)看行政調(diào)解的特征。

1.專(zhuān)業(yè)性?，F(xiàn)代社會(huì)分工愈加精細(xì)，加之高新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用如專(zhuān)利、商標(biāo)等，導(dǎo)致新型糾紛繽紛呈現(xiàn)且專(zhuān)業(yè)性增強(qiáng)，在此境遇下，行政調(diào)解相較于人民調(diào)解、司法調(diào)解性便可大展拳腳。其專(zhuān)業(yè)性體現(xiàn)在行政主體及其工作人員長(zhǎng)期從事行政管理工作，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠更快、更準(zhǔn)地解決各種專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)糾紛，提出更具有針對(duì)性的調(diào)解建議，當(dāng)事人易于接受。

2.權(quán)威性?！耙话阏f(shuō)來(lái)，第三者介入糾紛解決的效果取決于其在社會(huì)上和當(dāng)事人心中的權(quán)威性，權(quán)威性越高，第三者越容易實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛的有效解決?！盵4]相對(duì)于人民調(diào)解和司法調(diào)解來(lái)說(shuō)，一方面，行政主體豐富的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，使得其在當(dāng)事人心中具有較高的權(quán)威性；另一方面，行政主體行使國(guó)家行政權(quán)、掌握眾多行政資源，使得糾紛當(dāng)事人對(duì)行政主體具有一種當(dāng)然的敬畏心理，從而有利于糾紛的迅速解決和調(diào)解協(xié)議的履行。

3.綜合性。隨著社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，糾紛也呈現(xiàn)出多樣性。在大調(diào)解體制下，相對(duì)簡(jiǎn)單的糾紛可以由人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行管轄，而特別復(fù)雜、重大的糾紛則應(yīng)由通過(guò)司法程序解決，條件允許時(shí)可進(jìn)行司法調(diào)解。如此，對(duì)于復(fù)雜性、嚴(yán)重性處于兩者之間的糾紛則需由行政主體進(jìn)行調(diào)解。此即綜合性：一方面體現(xiàn)在其調(diào)解的依據(jù)的綜合性，即除了法律法規(guī)、政策之外，還有公序良俗的原則；另一方面體現(xiàn)在行政主體不僅僅是對(duì)糾紛進(jìn)行解決，還要對(duì)有代表性的糾紛案例進(jìn)行分析、總結(jié)，將其反饋到行政管理工作中去，以避免類(lèi)似糾紛的發(fā)生。

二、行政調(diào)解存在與發(fā)展的合理性考證

一項(xiàng)制度是否需要建立和發(fā)展，首當(dāng)其沖要考證其是否有存在和發(fā)展的合理性。若無(wú)存在合理性，便無(wú)所謂建立與完善。因此，在欲將完善行政調(diào)解制度之時(shí)，首先必須對(duì)其存在和發(fā)展的合理性進(jìn)行充分考證。

（一）理論演變，提供基礎(chǔ)

由于受西方法治觀念影響，行政調(diào)解制度與法治的法理基礎(chǔ)一直存在困境。然而，多項(xiàng)理論演變，該制度逐漸在夾縫中獲嘗陽(yáng)光雨露。

1.公權(quán)力的契約化。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，契約精神被逐步引入行政法范疇，現(xiàn)代行政法也更多地披上了協(xié)商、服務(wù)、合作的色彩，由是行政權(quán)逐漸融入了合意性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)，如行政指導(dǎo)、行政合同等。加之現(xiàn)代糾紛的綜合性、復(fù)雜性，法律賦予行政主體更多的裁量空間。如此，隨著行政權(quán)的羈束性的淡化及非強(qiáng)制性行政行為的發(fā)展，行政調(diào)解作為一種糾紛處理方式逐漸在理論上被接受。

2.服務(wù)行政理念的發(fā)展。伴隨20世紀(jì)中后期新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，服務(wù)行政理念在世界范圍內(nèi)得到發(fā)展，也正是該理念的發(fā)展帶動(dòng)了非強(qiáng)制性行政行為的廣泛運(yùn)用。行政調(diào)解作為一種定紛止?fàn)幍姆绞?，在行政主體的主持下尊重當(dāng)事人意愿通過(guò)溝通、協(xié)商等方式，快捷地解決公民間的糾紛，這不僅契合且更好地踐行了服務(wù)行政的理念。

3.對(duì)“司法中心主義”的反思。傳統(tǒng)法治理論在解決糾紛上形成一種“司法迷信”。然司法不是萬(wàn)能的，尤其是當(dāng)下社會(huì)，司法解決矛盾已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，這也引起學(xué)者反思，如日本著名法學(xué)家棚獺孝雄認(rèn)為這種排他性的訴訟機(jī)制“由于其只關(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限，往往排除了本來(lái)應(yīng)該從糾紛的背景以及當(dāng)事人的關(guān)系等糾紛整體出發(fā)尋找與具體情況相符合的恰當(dāng)解決這一可能性。而且，由于強(qiáng)調(diào)權(quán)利絕對(duì)的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生不必要的感情對(duì)立，引起當(dāng)事人之間的長(zhǎng)期不和。尤其是持續(xù)的長(zhǎng)期關(guān)系下發(fā)生的糾紛，或者在解決要求當(dāng)事人一方長(zhǎng)期持續(xù)地履行義務(wù)的情況下，這種依法解決更成問(wèn)題”[4]。因此，構(gòu)建多元的糾紛解決方式成為一種必然的趨勢(shì)，而行政調(diào)解作為其中一種則是不可或缺的選擇。

（二）自身特征，創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)

如前文所述，行政調(diào)解具有專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性、綜合性，這使得其與其他糾紛解決方式相比有著不可比擬的優(yōu)勢(shì)，即其存在與發(fā)展的內(nèi)在合理性。如在當(dāng)下社會(huì)中，行政調(diào)解的專(zhuān)業(yè)性使得其能夠更快速地找到糾紛的癥結(jié)，行政調(diào)解程序與適用依據(jù)的靈活性使得其比訴訟的對(duì)抗方式能夠更為快捷地解決糾紛，且通過(guò)協(xié)商、合作等方式，遵循自愿原則，最后達(dá)成的協(xié)議往往也能夠最大限度地得到當(dāng)事人的認(rèn)可，繼而提高執(zhí)行力。

（三）糾紛繁多，提供需求

“按照世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至3000美元的發(fā)展階段時(shí)，往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會(huì)容易失序、心理容易失衡、社會(huì)倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期?！盵3]因而，這一時(shí)期也是社會(huì)矛盾多發(fā)的時(shí)期，當(dāng)下中國(guó)即處于如此時(shí)期。僅以我國(guó)全國(guó)法院一審行政案件的數(shù)量變化為例，由圖1可知，法院處理糾紛的數(shù)量逐年上升，如此構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制亟待進(jìn)行。而行政調(diào)解則恰逢這一歷史機(jī)遇，承擔(dān)起解決糾紛、減輕法院負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定社會(huì)秩序的使命。

（四）傳統(tǒng)文化，積淀思想

中國(guó)自古就是禮儀之邦，倡導(dǎo)以和為貴、以理服人，“自周代開(kāi)始，官制中即設(shè)立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)解事務(wù)的官員，此后各個(gè)朝代中，不論是官員或是普通民眾，往往傾向于通過(guò)調(diào)解的方式來(lái)解決糾紛?！盵5]因此，中國(guó)有著厭訴、息訟的傳統(tǒng)，這是當(dāng)下發(fā)展行政調(diào)解制度的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)并且當(dāng)代中國(guó)依然傾向于選擇非訴途徑解決糾紛。以占中國(guó)人口多數(shù)的農(nóng)民為例，“通過(guò)學(xué)者們的社會(huì)實(shí)證調(diào)查，目前在廣大農(nóng)村，對(duì)于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個(gè)選擇項(xiàng)中，664人中各有297人（均占44.73%）選擇“干部解決”和“私了”，選擇“打官司”的僅占10.39%”[6]。由此可見(jiàn)，調(diào)解這種糾紛解決方式在中國(guó)有著天然的生存根基，行政調(diào)解作為調(diào)解的組成部分，自然也不例外。

（五）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提供啟示

面對(duì)“訴訟爆炸”的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，曾極力推崇以司法訴訟和審判為最佳糾紛解決方式的歐美等西方國(guó)家，最終還是選擇了以多元糾紛解決機(jī)制來(lái)替代和補(bǔ)充司法機(jī)制的單一性，鼓勵(lì)當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)溝通、協(xié)商、合作等方式進(jìn)行利益衡量，從而化解糾紛，而不再僅僅以權(quán)利義務(wù)的劃分來(lái)解決糾紛。近年來(lái)，最為盛行的就是ADR即“替代性糾紛解決方式”，是指在法庭審判之外，通過(guò)仲裁、調(diào)解等非訴訟形式，由第三人參加，自主解決糾紛的方法、機(jī)制的總稱(chēng)。西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也為我國(guó)行政調(diào)解制度的存在與發(fā)展提供有力的支持，同時(shí)也為我國(guó)行政調(diào)解制度的完善提供可供借鑒的啟示。

三、結(jié)語(yǔ)

由上述論證可知，當(dāng)下行政調(diào)解制度的存在和發(fā)展是歷史的必然選擇，尤其是在有著濃厚調(diào)解傳統(tǒng)的中國(guó)。然而，上述論證是建立在假設(shè)的基礎(chǔ)之上的，即假設(shè)討論中的行政調(diào)解制度是完善的、能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有作用的。當(dāng)前，我國(guó)的行政調(diào)解制度還不完善，還需要從主體、范圍、原則、程序、效力等多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范和完善，同時(shí)建立相應(yīng)的法律法規(guī)制度，以確保實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解制度的價(jià)值，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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