榆林能源化工基地管理模式創(chuàng)新研究

方敏　李景平

摘 要：榆林能源化工基地作為我國重要的能源化工基地將對西部的開發(fā)和全國經(jīng)濟的發(fā)展起到積極的推動作用，而在建設(shè)能源化工基地的過程中，當前的管理體制卻成為制約榆林能源化工基地發(fā)展的根本因素。為此，提出以下幾方面對策：創(chuàng)新能源化工基地吸引資金方式；經(jīng)營管理公司負責具體的業(yè)務(wù)實施；加強運營商隊伍內(nèi)部建設(shè)；有效推進法制化進程；建成“產(chǎn)學(xué)研”一體化的基地；采取相應(yīng)的稅收金融政策；加快現(xiàn)代政府管理的各項要素建設(shè)。

關(guān)鍵詞：榆林能源化工基地；管理模式；創(chuàng)新研究

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0087-03

國家計委于1998年7月正式批準榆林為國家級能源重化工基地，這是我國唯一一個由國家計委批準建立的國家級能源化工基地。近年來，榆林能源化工基地建設(shè)，在我國產(chǎn)業(yè)布局中越來越占有舉足輕重的地位，是我國能源戰(zhàn)略西移的重要組成部分。在榆林能源化工基地建設(shè)中，如何按科學(xué)發(fā)展觀走可持續(xù)發(fā)展道路，堅持生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的原則，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新管理體制，建立高效節(jié)能的綠色能源化工基地成為當前一個重要的研究課題。鑒于此，本文將在實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上對榆林能源化工基地管理模式的建設(shè)提出一些建議和意見。

一、榆林能源化工基地管理模式現(xiàn)狀

通過對省市兩級部門的調(diào)研及所收集的資料進行研究分析，我們了解到現(xiàn)有的榆林能源化工基地是在榆林市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下建立的，建設(shè)管理委員會是市政府特設(shè)機構(gòu)。能源化工基地設(shè)八個開發(fā)區(qū)，分別是榆神開發(fā)區(qū)，府谷開發(fā)區(qū)，榆林開發(fā)區(qū)，榆橫開發(fā)區(qū)，米綏開發(fā)區(qū)，定靖開發(fā)區(qū)，神府開發(fā)區(qū)，吳堡開發(fā)區(qū)。榆林市能源化工建設(shè)管理委員會下設(shè)規(guī)劃辦公室、重大項目辦公室、綜合辦公室。主要職能是代表市委、市政府對榆林能源化工基地建設(shè)工作行使領(lǐng)導(dǎo)管理職能，與八個園區(qū)之間主要是協(xié)調(diào)服務(wù)關(guān)系，并無直接的隸屬關(guān)系。

（一）榆林市管省批開發(fā)區(qū)管理模式

神府經(jīng)濟開發(fā)區(qū)創(chuàng)建于1994年，為榆林市政府直屬的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)地處富有“西部煤都”之稱的神木縣境內(nèi)，管委會為市政府的派出機構(gòu)（縣處級），目前未設(shè)主任，常務(wù)副主任同時為神木縣副縣長。管委會為全額撥款的事業(yè)單位，主要職能是服務(wù)企業(yè)，招商引資，從2006年起開始加入管理企業(yè)的職能。在管委會之外，園區(qū)還有一個能源開發(fā)總公司，它的職能是服務(wù)園區(qū)建設(shè)，扶助民營企業(yè)項目發(fā)展。主要承擔開發(fā)區(qū)內(nèi)的市政工程建設(shè)，資金來源主要為貸款和土地收益。榆林經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，位于榆林市區(qū)南，是1999年省政府批準的陜西唯一的以能源化工項目建設(shè)為主體的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，榆林經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會是榆林市人民政府的派出機構(gòu)，行使地市一級經(jīng)濟管理權(quán)，主要職責是：負責法律、法規(guī)在開發(fā)區(qū)的實施；編制、實施開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃；制定開發(fā)區(qū)的管理規(guī)定；領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門設(shè)在開發(fā)區(qū)的派出或分支機構(gòu)的工作；審查批準在開發(fā)區(qū)的投資項目；依法管理開發(fā)區(qū)財政、國有資產(chǎn)、稅收勞動人事、工商行政、土地、規(guī)劃、建設(shè)、房地產(chǎn)、環(huán)保、綠化、技術(shù)監(jiān)督等工作；負責開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)和管理；管理開發(fā)區(qū)的涉外事務(wù)和進出口業(yè)務(wù)等。

（二）其他工業(yè)集中區(qū)管理模式

榆林經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和神府開發(fā)區(qū)都已經(jīng)基本建成，并且有自己的園區(qū)管委會，其他六個開發(fā)區(qū)正處在園區(qū)規(guī)劃、招商引資階段，由當?shù)卣茌?。以米脂縣為例：米脂主管能源工業(yè)的部門是工業(yè)經(jīng)濟局、發(fā)展（計劃）局。工業(yè)經(jīng)濟局主要職能是對縣國有企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)進行協(xié)調(diào)服務(wù)。發(fā)展（計劃）局主要職能是進行園區(qū)（米脂鹽化工工業(yè)園）規(guī)劃、招商引資。米脂縣針對能源開發(fā)專門成立了一個能源開發(fā)利用協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組受米脂縣政府的委托，全面負責米脂縣能源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)服務(wù)、行政審批和監(jiān)督管理等工作。需要指出的是該領(lǐng)導(dǎo)小組的組長是該縣一個分管工業(yè)的副縣長，該小組的辦公室主任就是工業(yè)經(jīng)濟局長。縣級其他各有關(guān)部門按照各自職責，分工負責能源開發(fā)利用所涉及的具體事宜。

二、榆林能源化工基地管理模式存在的問題

（一）能源化工基地管理較為混亂

目前基地設(shè)立了由市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立初衷是協(xié)調(diào)管委會同市直有關(guān)部門之間的關(guān)系，并對開發(fā)區(qū)重大問題進行決策，但從運行情況看，小組很少或沒有開展實質(zhì)性工作，不能及時了解和解決開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展中面臨的體制、管理、資金、項目等重大問題，成了名不副實的“領(lǐng)導(dǎo)”。另一方面卻表現(xiàn)為“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，即開發(fā)區(qū)分別由多個市領(lǐng)導(dǎo)分管開發(fā)區(qū)的科技、規(guī)劃、土地等不同的任務(wù)，造成管委會向市委、市政府匯報工作的不便，也不利于市委、市政府加強對開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。而這種矛盾的產(chǎn)生，歸根結(jié)底源于處于中樞環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)小組——領(lǐng)導(dǎo)小組工作沒有落到實處。

（二）政府管得多、統(tǒng)得死，違反市場經(jīng)濟原則

能源化工基地由政府組建機構(gòu)進行管理，即使是開發(fā)公司也是由政府投資占股，缺乏市場導(dǎo)向。尤其是在招商引資方面，現(xiàn)在基地的建設(shè)資金主要是靠政府的投入，而政府投入有限，不能更好地發(fā)揮當?shù)氐哪茉磧?yōu)勢。

（三）各個區(qū)縣各自為“政”，缺乏一定的交流和溝通，不能發(fā)揮綜合優(yōu)勢

各個區(qū)縣在資源類型上存在大量的重疊交叉，這樣各個區(qū)縣就不可避免地存在競爭，主要表現(xiàn)在招商等各個環(huán)節(jié)，使得很多資源被內(nèi)耗。

（四）部分區(qū)縣能力薄弱，無法形成循環(huán)經(jīng)濟

部分區(qū)縣特別是南部六縣財政非常有限，沒有能力去引導(dǎo)市場建立與現(xiàn)有能源化工企業(yè)相關(guān)的上下游企業(yè)與之聯(lián)動，使得企業(yè)不能實現(xiàn)資源的深度利用，不能形成循環(huán)經(jīng)濟。使得一些企業(yè)的工業(yè)廢渣不能有效利用，造成了環(huán)境污染，也在一定程度上浪費了資源。而且由于各個區(qū)縣的招商能力有限，所招來的商家只能對資源進行低度、小規(guī)模的開發(fā)利用，難以培育有市場競爭力的大型企業(yè)。

（五）中央、省、市和縣之間存在著巨大的沖突，影響能源化工基地的建設(shè)

矛盾主要表現(xiàn)在地方的管理權(quán)限太少，享受的利益有限。具體來說，企業(yè)稅收權(quán)益分配不平等、地方政府不能爭取到對能源資源的開發(fā)權(quán)、資源開發(fā)權(quán)審批過于繁瑣、土地審批權(quán)過?。▏覍τ陂_發(fā)區(qū)土地利用的限制）等等都打擊了地方參與開發(fā)的積極性。除此之外，地方與中央企業(yè)的矛盾也比較大，央企、省企只要服務(wù)、不要管理，與當?shù)卣疁贤ㄝ^少，對環(huán)境的返還費用也很低。

三、榆林能源化工基地管理模式的創(chuàng)新

由于榆林能源化工基地管理模式的建設(shè)尚處于發(fā)展階段，借鑒亞洲一些國家的先進經(jīng)驗，以政府管理的模式為主；又因為以企業(yè)為主導(dǎo)的園區(qū)積極效果比較明顯[1]。所以，筆者認為適合榆林能源化工基地的管理模式是以政府出面成立國有控股公司，這種國有控股公司是以土地資產(chǎn)為原始資本，真正通過市場渠道進行融資而形成的符合公司法的有限責任公司，是以國家投入的原始資本形成具有自我造血功能的以經(jīng)營性為主的有限責任公司，見圖1。

（一）管理模式創(chuàng)新

榆林市政府應(yīng)把分布于其轄區(qū)內(nèi)各個區(qū)縣的兩個開發(fā)區(qū)和六個工業(yè)集中區(qū)的管理權(quán)限統(tǒng)一收歸市政府，由市政府委托市國資委成立集團公司進行集中管理，見圖2。榆林市所轄各個區(qū)縣按照原有開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃分別組建八個分公司。這八個分公司將成為地區(qū)利潤中心，分別負責本地區(qū)內(nèi)各種資源的開發(fā)、生產(chǎn)和銷售，整合行業(yè)資源，以達到協(xié)同效應(yīng)，見圖3。在成立地區(qū)分公司的同時，在集團公司同時成立分管煤、石油、天然氣、電等產(chǎn)品的事業(yè)部，該部門將負責整合各分公司的相應(yīng)行業(yè)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相應(yīng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。同時負責本行業(yè)產(chǎn)品的研究開發(fā)，以減少各分公司研發(fā)帶來的資源浪費，加快新技術(shù)在能源基地的推廣運用。

（二）管理模式的運作

各個分公司都是集團公司下屬，它們不再接受當?shù)卣鄳?yīng)機構(gòu)的管轄，而接受集團公司的領(lǐng)導(dǎo)。它們將以當?shù)卣煞莸男问饺牍杉瘓F，所以當?shù)卣畵碛蟹止镜牟糠之a(chǎn)權(quán)，分公司剩余股權(quán)按照已經(jīng)投資各方的投資額在國家、各級政府和其他投資各方之間分攤，見圖4。

各個區(qū)縣的開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)先進行土地資產(chǎn)評估，然后將其作為該區(qū)縣的股份入股。同時也允許民間資金以適當形式入股，國家對基地的投入資金可以按國有股對待。由市國資委直接負責對全部資產(chǎn)的保值和增值。公司同時組成董事會，各個區(qū)縣派代表作為董事參與公司的經(jīng)營管理與決策。年度末根據(jù)公司的經(jīng)營業(yè)績，各方以參股多少為基礎(chǔ)參與分紅。政府為投資主體的分紅返還當?shù)卣?，個人為投資主體的分紅返還給個人。

政府角色的定位為微觀投資環(huán)境建設(shè)職能與宏觀投資環(huán)境建設(shè)職能：政府對微觀投資環(huán)境既要放開放活，又要限制其消極作用。所謂消極規(guī)制，是指政府通過法律和法規(guī)的形式，規(guī)定經(jīng)濟個體不該干什么和不應(yīng)該干什么，防止它們的消極行為，以保障市場機制的健康作用，提供微觀經(jīng)濟活動的良好環(huán)境[2]。

政府對宏觀投資環(huán)境建設(shè)要進行宏觀調(diào)控，通過宏觀調(diào)控使園區(qū)投資環(huán)境達到政府的目標，糾正市場偏差，遏制錯誤的投資環(huán)境建設(shè)走向。具體職能體現(xiàn)在以下幾方面：提供基礎(chǔ)設(shè)施；計劃引導(dǎo)，如對園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向做出戰(zhàn)略性規(guī)劃；政策調(diào)節(jié)，運用適當?shù)呢敹愓?、金融政策、政府采購政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策來扶持園區(qū)企業(yè)發(fā)展；促進公平競爭市場機制的形成，為園區(qū)企業(yè)提供良好的外部經(jīng)營環(huán)境。

（三）管理模式建設(shè)階段

依據(jù)能源化工基地的發(fā)展規(guī)律，我們規(guī)劃了榆林能源化工基地的發(fā)展進程，并提出了在各個階段基地發(fā)展的推動力量和基地管理公司對基地發(fā)展的促進作用。如表1所示。

四、結(jié)論建議

上述管理模式的架構(gòu)作為基地經(jīng)營管理模式的整體支架，為基地的管理體制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。而為使基地按所架構(gòu)的管理模式運行，本文認為榆林能源化工基地的管理模式建設(shè)還有很長一段路要走，從長期看，建議在實際運作中采取以下對策。

（一）創(chuàng)新能源化工基地吸引資金方式

由于另外六個開發(fā)區(qū)為新建園區(qū)，在資金上基本沒有積累，因此投資環(huán)境建設(shè)主要靠吸引有資金的企業(yè)或團體投資入股和土地差價等方式。

1.吸引資金入股模式。開發(fā)區(qū)可以根據(jù)實際需要，有針對性地選擇企業(yè)或團體以資金投入入股園區(qū)經(jīng)營管理公司，以緩解園區(qū)開發(fā)初期的資金困難。

2.地產(chǎn)開發(fā)模式。政府劃地為域設(shè)立園區(qū)，土地是資本，土地價差或收益保證硬環(huán)境建設(shè)投入，因此園區(qū)建立房地產(chǎn)經(jīng)營市場是彌補開發(fā)資金不足的主渠道之一。

3.劃片開發(fā)模式。為使園區(qū)投資環(huán)境多元化，開發(fā)區(qū)可以在合理規(guī)劃的前提下，劃出系統(tǒng)開發(fā)片區(qū)或功能小區(qū)，借外部資金開發(fā)。經(jīng)營管理公司采取“我定政策、劃片你開發(fā)、你賺錢、國家收稅”的方式，投資硬環(huán)境也相應(yīng)改善。

（二）經(jīng)營管理公司負責具體的業(yè)務(wù)實施

根據(jù)政府立項和整體的規(guī)劃與設(shè)計，確定具體引入的企業(yè)。對園區(qū)進行開發(fā)建設(shè)，對施工單位采取社會公開招投標的方式。園區(qū)的招商與服務(wù)。對園區(qū)常規(guī)物業(yè)管理服務(wù)采取社會公開招標方式，選擇物業(yè)管理公司入園管理，減少公司的后勤機構(gòu)人員。引進先進人才、技術(shù)、管理、理念等，促進園區(qū)的進一步可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強運營商隊伍內(nèi)部建設(shè)

1.獲取高水平的人才

榆林在吸引人才上也應(yīng)采取相應(yīng)措施，例如可以將高級管理人才安置在西安，基地有事時便飛回榆林處理，其余時間自便；大力推行股票期權(quán)等職工持股計劃、年薪制等分配模式，加強智力的資本化運作等。

2.建立培訓(xùn)工作機制，加強員工培訓(xùn)以適應(yīng)園區(qū)發(fā)展的需要。建立員工培訓(xùn)的工作機制；培訓(xùn)方式應(yīng)采取多樣化：可聯(lián)系相應(yīng)的培訓(xùn)基地，對員工進行脫產(chǎn)或函授等方式培訓(xùn)，也可采取請進相關(guān)專家進行培訓(xùn)，或采取派出去學(xué)習(xí)的方式進行實務(wù)培訓(xùn)。同時，應(yīng)加強實際鍛煉與業(yè)務(wù)培訓(xùn)的結(jié)合。

3.加強團隊協(xié)作，樹立全員營銷觀念。為加強團隊協(xié)作，可以采取由首問首接責任部門向內(nèi)部協(xié)調(diào)部門開具工作協(xié)調(diào)單的方式，對問題的解決情況進行時間登記記錄，從完成時間和完成情況上對相關(guān)部門協(xié)作情況予以考核，加強團隊協(xié)作監(jiān)督手段。

4.績效考評與激勵。考評的結(jié)果主要用于工作反饋、報酬管理、職務(wù)調(diào)整和工作改進?？冃Э荚u應(yīng)從員工的品質(zhì)（忠誠、可靠、主動、有創(chuàng)造性、自信、協(xié)作精神等）、行為、效果三方面進行考評。

（四）有效推進法制化進程

能源化工基地多年的發(fā)展實踐證明，進一步加快能源化工基地法制化步伐是實現(xiàn)能源化工基地依法治區(qū)、規(guī)范管理的關(guān)鍵。在沒有全國性法律出臺之前，建議地方人大加緊制訂和出臺能源化工基地管理方面的條例、法規(guī)，明確能源化工基地及開發(fā)公司的法律地位，把能源化工基地的管理納入規(guī)范化、法制化的軌道。

（五）建成“產(chǎn)學(xué)研”一體化的基地

在基地發(fā)展過程中，必須有科研教育機構(gòu)和企業(yè)的充分參與，目前這兩者的結(jié)合已成為時代潮流。加強企業(yè)與教育科研機構(gòu)的聯(lián)合，提高科技含量，建“產(chǎn)學(xué)研”一體化的基地，是我們面臨的迫切任務(wù)。目前國外已建立了政府牽頭，大學(xué)科研界和企業(yè)界三方合作興辦高新區(qū)的理論[3]。只有多主體的參與，才能視整個基地為一完整的整體，調(diào)動各方面的積極性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮整體的功能。

（六）采取相應(yīng)的稅收金融政策

為促進能源化工成果的轉(zhuǎn)化，對企、事業(yè)單位的收入要酌情給予減免稅的優(yōu)惠，激勵企業(yè)增加投入，引進國外先進技術(shù)。各國政府大多通過稅收激勵政策扶持中小企業(yè)的發(fā)展。在金融政策方面，銀行在信貸計劃中可開辟能源化工開發(fā)貸款項目，初步形成國家進行風險投入，金融機構(gòu)、企業(yè)多渠道籌資、風險共擔、利益共享的投資機制，以國家重點計劃形成的成果和部分資金投入，在社會上進行項目的直接和間接融資，按項目資金的比例享受資產(chǎn)權(quán)益，分擔投資風險。

（七）加快現(xiàn)代政府管理的各項要素建設(shè)

首先，要形成強有力的研究決策系統(tǒng)。要形成由從事綜合研究、政策設(shè)計的專家隊伍組成的、具有高度分析駕馭能力的政府軟科學(xué)研究機構(gòu)。其次，要建立靈敏的信息反饋系統(tǒng)。通過將信息資源向全社會開放，使基地“透明政府”的輪廓越來越清晰，進一步提升服務(wù)的社會化水平。同時，必須建立有效的政府信息管理和處理中心，形成信息反饋體系，為宏觀決策提供準確及時的信息。最后，建立嚴密的行政監(jiān)督系統(tǒng)。

參考文獻：

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