防范、化解行政爭議的有效途徑探討

尹立群

（淮安市水利局，江蘇淮陰 223005）

行政爭議，是行政機關(guān)因?qū)嵤┬姓芾?，引起與行政管理相對人的爭議。行政爭議多數(shù)是由于行政機關(guān)履行職責(zé)不當(dāng)或者行政管理相對人對行政機關(guān)的行政行為是否合法、是否適當(dāng)不清楚或不服氣引起的。隨著我國社會主義民主與法制建設(shè)的推進和各項改革的深入進行，各種新情況、新問題以及相關(guān)矛盾大量涌現(xiàn)，相關(guān)行政爭議數(shù)量也隨之增多。

行政機關(guān)及其工作人員在行政管理活動中，因行使行政管理權(quán)，引起與行政管理相對人之間的爭議是不可避免的，但如何有效預(yù)防和減少行政爭議，發(fā)生行政爭議后如何正確選擇化解爭議的途徑和方法，從而取得最佳的社會效果，是我們在依法行政工作中必須認真思考的問題。筆者認為，在依法行政過程中防范和化解行政爭議有多種途徑，可側(cè)重做好以下幾方面工作：

一、堅持依法行政，規(guī)范行政行為

行政爭議是因行政而起，行政機關(guān)及其工作人員只有堅持依法行政，規(guī)范行政行為，才能從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的發(fā)生。毋庸置疑，能否有效預(yù)防和減少行政爭議的關(guān)鍵在于行政機關(guān)能否堅持依法行政，能否規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，切實維護好人民群眾的合法權(quán)益。

推行依法行政，規(guī)范行政決策，首先要防止因決策不當(dāng)而損害群眾的利益，引發(fā)行政爭議。對涉及人民群眾切身利益的重大事項，在作出行政決策前應(yīng)當(dāng)按照要求經(jīng)過公開征求意見、專家論證和合法性審查環(huán)節(jié)；要盡可能公開行政決策事項、依據(jù)和結(jié)果。其次在重大決策實施前，要對可能出現(xiàn)的行政爭議作出分析評估，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備。對超越法定權(quán)限、違反法定程序的決策行為，要堅決予以制止。

規(guī)范行政執(zhí)法行為，就要確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。堅決制止各種形式的亂罰款和亂收費，堅決糾正下達罰沒收入和收費指標(biāo)的錯誤做法。行政機關(guān)在作出對有關(guān)當(dāng)事人不利的行政決定前，應(yīng)當(dāng)告知并給予其陳述和申辯的機會；在作出行政決定后，要告知其有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。進一步完善行政執(zhí)法聽證程序，對重大事項，行政管理相對人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。行政執(zhí)法機關(guān)要對行政處罰自由裁量權(quán)進行細化、量化和規(guī)范，防止濫用自由裁量權(quán)。要進一步落實行政執(zhí)法責(zé)任制，健全行政執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)評議考核制度，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任追究，真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償、違法要追究。

近年來，我局不斷規(guī)范行政管理和行政執(zhí)法行為，行政審批事項統(tǒng)一在市政府審批中心水利窗口辦理；行政性規(guī)費委托一個部門統(tǒng)一征收；行政執(zhí)法和行政處罰統(tǒng)一由一支執(zhí)法隊伍實施。由于行政管理和行政執(zhí)法人員嚴(yán)格依法辦事，熱情為民服務(wù)，有效地控制了水事行政爭議的發(fā)生。

二、積極參與行政復(fù)議、行政訴訟

發(fā)生了行政爭議，作為行政管理相對人的公民、法人或者其他組織，一般都是通過申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的途徑，來解決行政爭議。一旦行政爭議當(dāng)事人申請復(fù)議或者提起訴訟，作為行政爭議一方的行政機關(guān)應(yīng)積極參加復(fù)議或應(yīng)訴，配合復(fù)議機關(guān)和人民法院化解行政爭議。

2007年淮安市水利局通過行政訴訟途徑化解了一起因行政許可引發(fā)的行政爭議?！端ā返人煞ㄒ?guī)規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度的規(guī)定，向水行政主管部門申請領(lǐng)取取水許可證，取得取水權(quán)。由于江蘇省地下水超采情況較為嚴(yán)重，省水利廳對取水許可審批權(quán)限作了專門規(guī)定，其中所有取用深層地下水的，其取水許可申請均由省水利廳審批?；窗材持醒肟照{(diào)設(shè)備有限公司（簡稱空調(diào)設(shè)備公司）所推廣使用的地源熱泵集中空調(diào)是一項以提取使用地下水作為介質(zhì)的技術(shù)，該公司安裝的空調(diào)設(shè)備必須以抽取深層地下水為前提。2006年2月，空調(diào)設(shè)備公司擬在市區(qū)某大酒店安裝地源熱泵空調(diào)，向市水利局申請打井取水，市水利局按照取用深層地下水審批權(quán)限，將該公司的申請材料轉(zhuǎn)報省水利廳。由于地源熱泵空調(diào)采用取水回灌技術(shù)，耗水量很少，經(jīng)過專家論證后，省水利廳以某大酒店使用地源熱泵空調(diào)作為試點，批準(zhǔn)了該公司的取水申請。同年10月，空調(diào)設(shè)備公司再次申請，擬為市區(qū)十余個單位安裝地源熱泵空調(diào)，共需打井20多口。申請材料轉(zhuǎn)報省水利廳后，省水利廳根據(jù)淮安市區(qū)地下水超采狀況，于2006年12月底作出不予批準(zhǔn)的批復(fù)。2007年3月，空調(diào)設(shè)備公司將市水利局作為被告，向清河區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求市水利局重新作出批準(zhǔn)該公司取水許可申請的行政行為。

此次行政爭議因申請取水許可而引發(fā)，盡管市水利局不具備取用深層地下水的審批權(quán)，不應(yīng)成為此案的被告，但為了妥善化解爭議，我局仍積極參與訴訟?？照{(diào)設(shè)備公司認為，地源熱泵集中空調(diào)是一項節(jié)能環(huán)保新技術(shù)，全國一些城市目前正在推廣使用該技術(shù)，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極支持。我們依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和有關(guān)政策，在庭審及庭外與當(dāng)事人、法官的多次接觸中，反復(fù)向他們宣傳、解釋淮安城區(qū)地下水超采現(xiàn)狀，在地下水超采區(qū)不宜廣泛推廣使用以地下水為媒介的地源熱泵集中空調(diào)，希望當(dāng)事人能夠服從水資源管理大局，理解水行政主管部門所作的決定。2007年5月底，空調(diào)設(shè)備公司自愿向清河區(qū)人民法院提出撤訴申請并得到法院準(zhǔn)許，從而使這起行政爭議得以圓滿化解。

三、認真處理群眾信訪反映的事項

隨著人民群眾法律意識的不斷增強，近年來行政機關(guān)接待群眾信訪的件數(shù)和次數(shù)日趨增多，信訪人反映的問題大多關(guān)系到群眾的切身利益，如能妥善處理好這些問題，一些一觸即發(fā)的行政爭議就會被化解在萌芽狀態(tài)。我們在處理群眾來信來訪過程中，一是認真做好信訪件的辦理和來訪人的接待工作，對涉及群眾合法權(quán)益和切身利益的事項，在法律允許的范圍內(nèi)妥善處理。二是建立信訪回訪制度，即在問題解決后及時安排回訪，妥善處理遺留問題，讓信訪人滿意。

2006年4月，淮安市委、市政府為加強飲用水水源地的保護，發(fā)布集中整治市區(qū)飲用水源地通告，整治方案中包括清除二河內(nèi)的所有網(wǎng)箱養(yǎng)殖。通告發(fā)布后，在網(wǎng)箱養(yǎng)殖戶中引起強烈反響，連續(xù)到我局和其他相關(guān)部門上訪。我局接待人員認真聽取他們的意見、困難和要求，耐心宣傳相關(guān)法律法規(guī)和政策。根據(jù)前期調(diào)查掌握的情況和養(yǎng)殖戶們提出的要求，以及當(dāng)時二河水面網(wǎng)箱養(yǎng)殖分布狀況，我局在向市委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報二河清障情況時建議：由于網(wǎng)箱養(yǎng)殖戶前期投入大，處理不當(dāng)必然會給養(yǎng)殖戶造成較大損失，為減少網(wǎng)箱養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟損失，減輕財政補償壓力，將拆除二河網(wǎng)箱養(yǎng)殖期限延至2007年3月，市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示同意我局緩拆網(wǎng)箱意見。養(yǎng)殖戶們對市委、市政府延緩拆除期限表示滿意，紛紛表示要積極配合相關(guān)部門，屆時自行將網(wǎng)箱拆除。此前，淮陰區(qū)有部分養(yǎng)殖大戶看到市政府通告后情緒失控，在不同場合說過要集體到省政府上訪，當(dāng)他們獲悉緩拆網(wǎng)箱后，爽快與有關(guān)部門簽訂了自行拆除網(wǎng)箱協(xié)議，使這起因政府行為引起的群體性行政爭議在萌芽階段即被及時妥善地化解。