我國檢察機關領導體制的決定因素、現(xiàn)狀及發(fā)展方向

譚 明，羅 林，郎艷輝

(1.湖北省恩施土家族苗族自治州人民檢察院，湖北 恩施 445000;2.湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000)

黨的十八大的報告指出“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審批權、檢察權?！边@對司法體制改革提出了明確要求，即要確保審判機關依法獨立行使審判權、檢察機關依法獨立行使檢察權。作為檢察制度重要內(nèi)容的檢察機關領導體制，也一直處以不斷調(diào)適之中，從最初的垂直領導體制——到雙重領導體制——又到垂直領導體制——再又回到雙重領導體制的過程。檢察機關的領導體制決定著檢察權運行的效率和方式，盡管現(xiàn)行的雙重領導體制從1979年實行至今，保持著較長時間的穩(wěn)定①學界關于雙重領導體制的具體內(nèi)涵存在一定的爭議。一重領導是指最高人民檢察院領導全國各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院，在這一點上認識是一致的;另一重領導是地方人大還是地方黨委對同級人民檢察院的領導，存有爭議。我們認為，無論是地方人大以監(jiān)督為主要內(nèi)容的領導還是地方黨委的政治、思想、組織領導，兩者可以歸結為地方政權的領導。，但近段時間來雙重領導體制受到越來越多的詬?。?］。大家認為在現(xiàn)行的雙重領導體制下，因檢察機關的人、財、物主要依賴地方而無力有效抵御來自地方政權的干預和檢察機關的活動經(jīng)費無法得到有效保障等嚴重弊病。［2］學者們的批評不無道理，但我們認為，這些批評沒有準確地認識到產(chǎn)生這些弊病的根源，而將責任全部歸結到地方政權身上有失客觀公正。本文擬對決定檢察機關領導體制的因素、我國檢察機關現(xiàn)行領導體制以及其發(fā)展方向做一個探討，以求教諸位方家。

一、決定檢察機關領導體制的因素

1.國家面臨的主要社會問題決定著檢察機關的領導體制

當年，列寧之所以強烈反對檢察機關實行雙重領導體制，力排眾議主張實行高度集中的垂直領導體制，其目的就在于排除地方主義的干擾，以維護社會主義國家的法制統(tǒng)一。正如列寧所說，“我們無疑是生活在違法亂紀的汪洋大海里，地方影響對于確立法律制度和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一”。［3］由此看來，解決當時嚴重的地方主義問題是前蘇聯(lián)檢察機關實行垂直領導體制的最重要的原因之一。我國與前蘇聯(lián)不同，我國實行單一制而非聯(lián)邦制，地方獨立性及其傾向一直都比較弱。自新中國成立至今，打擊犯罪、維護社會穩(wěn)定始終是我國檢察機關面臨的首要任務。同樣，維護社會穩(wěn)定也是中央政權和地方政權的共同職責，甚至可以說這種職責主要是有地方政權來擔負。檢察機關和地方政權在職責上的一致性，決定了國家設置在地方的各級檢察機關只有在地方政權的領導、支持、配合下才能更好地開展工作。在這種情況下，我國檢察機關實行雙重領導體制也是不錯的選擇。

2.國家法治發(fā)展水平?jīng)Q定著檢察機關的領導體制

如何維護國家統(tǒng)一是世界上所有國家都面臨的重大社會問題，世界各國的做法大致可歸納為兩種模式:一是人治模式，這種模式偏重于行政命令(特別是人事命令)的方式來維護國家統(tǒng)一;二是法治模式，這種模式主要通過法律手段來維護國家的統(tǒng)一。由于我國長期處于封建專制社會，整個國家法治意識淡薄，甚至法律虛無主義一度盛行，不注重或忽視用法律手段維護國家統(tǒng)一。我國檢察機關原有的主要致力于國家法制統(tǒng)一的“一般監(jiān)督”職權長期“備而不用”，直至現(xiàn)行檢察院組織法將其取消，這一事實充分證明了上述論點。由于中國共產(chǎn)黨始終是維護國家統(tǒng)一的核心力量，我國長期主要依靠各級黨組織貫徹落實黨的路線方針政策來維系國家統(tǒng)一。因此，各級檢察機關作為黨領導下的人民民主專政的有力工具，不僅要接受上級檢察機關的領導，還必須接受上級和同級黨組織的政治、思想和組織上的領導。

3.中央政權與地方政權的實力的博弈結果決定著檢察機關的領導體制

新中國成立初期檢察機關從垂直領導改為雙重領導就是很好的證明。1951年9月3日最高人民檢察署副檢察長李六如在《關于＜最高人民檢察署暫行組織條例＞和＜各級地方人民檢察署組織通則＞的說明》中指出:“在原來的《最高人民檢察署試行組織條例》中是采取垂直領導原則的，但因試行一年多的經(jīng)驗，有些窒礙難行之處，故修正案改為雙重領導……所以作如此的修正，因為我國過去曾經(jīng)是半封建半殖民地的社會，經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，各地情況懸殊不一，地區(qū)遼闊，交通不便，而各級人民檢察署目前又多不健全或尚未建立，因此暫時還只能在中央統(tǒng)一的政策方針下，授權地方人民政府，使其發(fā)揮機動性和積極性……關于各地的一些具體問題，地方政權領導強，經(jīng)驗多，易于了解本地情況;各級人民檢察署是一個新建立的機構，干部弱，經(jīng)驗少，尚需當?shù)卣鶕?jù)中央的方針計劃，就近予以指導和協(xié)助。故此是將垂直領導改為雙重領導，是切合目前實際情況的?！雹賲⒁娮罡呷嗣駲z察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第209頁。從中我們可以得出這樣的認識，在檢察機關領導體制從最初的短暫的垂直領導體制改為雙重領導體制實乃中央與地方博弈的結果。當時，新中國剛剛成立，鎮(zhèn)壓反革命活動、保衛(wèi)新生的人民政權是當時的主要政治任務，檢察機關成為實行專政的有力工具。而中央政權僅僅依靠自己的力量不能很快地從上到下建立一套完整的檢察體制，以適應當時政治任務的需要。因此，需要來自地方政權的大力支持。而原有的垂直領導體制無法很好地獲得地方政權的配合。因此，雙重領導體制就成為必然的選擇。

一般而言，實行垂直領導體制的可能性與中央與地方利益分化程度的高低成正比。過去我國長期處于高度集中的計劃經(jīng)濟體制之下，中央利益與地方利益高度契合，國家空前統(tǒng)一，因此旨在維護國家法制統(tǒng)一的檢察機關實行垂直領導體制還是雙重領導體制也就無足輕重了。而隨著改革開放以來特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央與地方利益開始分化，逐漸成為相對獨立的利益主體，要求檢察機關實行垂直領導體制的呼聲漸起。在新時代語境之下，要求檢察機關實現(xiàn)檢察一體化這一更具時代氣息的主張即為明證。［4］近年來我國檢察事業(yè)發(fā)展的一大看點就是中央加強了省級人民檢察院檢察長的異地交流，這也在一定意義上說明了檢察機關的領導體制正在朝垂直領導的方向發(fā)展。

4.國家政治形勢的重大變化深刻影響著檢察機關的領導體制

1954年《憲法》明文規(guī)定的垂直管理體制很快被實際上的雙重領導體制所取代的歷史事實有力地證明了這一觀點。從1957年上半年開始反“右”擴大化，檢察機關行使“一般監(jiān)督”職能被說成是專政矛頭對內(nèi)，實行垂直領導被歪曲為以法抗黨。為此，在檢察機關內(nèi)部開展了一場旨在加強黨對檢察機關的絕對領導的政治思想斗爭活動。最高人民檢察院原檢察長張鼎丞同志在中共八大二次會議上所作的《堅決貫徹黨對檢察機關的絕對領導》的發(fā)言中強調(diào):“各級檢察機關，必須嚴格服從各級黨委的絕對領導。堅決貫徹和執(zhí)行黨委的決議和指示。經(jīng)常向黨委匯報情況，請示工作。并定期向同級人民委員會作報告?！雹趨⒁娮罡呷嗣駲z察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第273頁。1958年8月16日張鼎丞在第四次全國檢察會議上的總結講話中指出:“過去高檢對各地的工作指導不夠，這是一個缺點，今后應當積極改進。但是各地的工作，主要應當在當?shù)攸h委統(tǒng)一領導下，依靠各省、市、自治區(qū)檢察院認真分析情況，提出計劃措施，請示黨委批準執(zhí)行。當然，這并不是說，上級業(yè)務部門可以放松自己應負的領導責任?！雹蹍⒁娮罡呷嗣駲z察院研究室編:《中國檢察制度史料匯編》(內(nèi)部資料)，第358頁。

二、對我國現(xiàn)行檢察領導體制的分析

關于我國檢察機關現(xiàn)行的領導體制，現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》都做了規(guī)定?！稇椃ā返?32條規(guī)定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！钡?33條規(guī)定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的權力機關和上級人民檢察院負責。”《人民檢察院組織法》第10條作了類似的規(guī)定。對于《憲法》和《人民檢察院組織法》確立的領導體制，學者們作了不同的解讀。目前學界主要有三種主張:

“雙重領導體制”說。持這種主張的學者認為我國檢察機關實行的是雙重領導體制，因為從憲法和檢察院組織法的規(guī)定來看，我國的各級地方檢察機關一方面受上級檢察機關的領導，同時又接受地方黨委的領導。持“雙重領導體制”說的人在其內(nèi)部也有不同意見，他們在下級檢察機關接受上級檢察機關的領導這一點上意見是一致的，但在接受地方的領導上存在分歧。分歧點在于地方檢察機關究竟是接受地方黨委的領導還是接受地方人大及其常委會的領導。有的學者認為關于檢察機關接受地方領導的問題，憲法和法律雖然沒有規(guī)定地方檢察機關除向同級人大負責外，還要在哪些方面接受哪些機關的領導。但在實際運作中，地方檢察機關最主要的是接受地方黨委的領導，主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是地方檢察機關黨組是作為地方各級黨委向檢察機關派出的組織機構，對檢察機關進行領導，討論和決定檢察機關的重大問題。檢察機關黨組成員由地方黨委指定，必須服從地方黨委的領導;二是地方黨委設立政法委，負責領導、管理和協(xié)調(diào)對公、檢、法、司等政法工作，對個案具有組織研究協(xié)調(diào)的職能;三是地方黨委通過對檢察機關黨組成員和檢察人員的任用、考核，聽取檢察機關有關工作匯報，管理協(xié)調(diào)編制、基建、經(jīng)費、裝備等重大問題，對檢察機關實行全方位的領導。有的學者不同意這種觀點，認為檢察機關的領導體制屬于國家領導體制的范圍，而黨的組織和國家政權組織是兩個不同的組織系統(tǒng)，黨不是國家機關，不應把黨的領導作為國家領導體制的“一重”。他們認為根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》，我國檢察機關的雙重領導體制含義有二:一是原則領導，即全國各級人民檢察院對同級人民代表大會和常務委員會負責，并報告工作;二是業(yè)務工作領導，即最高人民檢察院領導全國各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。目前學界的主流觀點采用“雙重領導體制”說。最高人民檢察院在《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》的說明中，指出:“修正草案規(guī)定，檢察機關在國家體制上實行雙重領導的原則，即地方各級人民檢察院受本級人民代表大會和它的常務委員會的領導，同時受上級人民檢察院的領導?！?/p>

“一重領導、一種監(jiān)督體制”說。持這種觀點的人不同意把最高人民檢察院對全國人民代表大會及其常委會負責及地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責看成是國家權力機關對檢察機關的領導關系。雖然國家權力機關有權決定國家機關的設置、有權決定“一府兩院”的人事任免，但在組織系統(tǒng)上，“一府兩院”都相對獨立于國家權力機關。國家權力機關把檢察權賦予檢察機關，是國家職能劃分的具體表現(xiàn)，但在具體工作中，國家權力機關不能參加檢察機關的工作部署、計劃安排、工作指導，不解決辦案和其他工作中的具體問題，因而也就不是實施領導職責。因此，國家權力機關和檢察機關之間的關系不是領導關系而是法律監(jiān)督關系。

“垂直領導體制”說。持這種觀點的人反對把國家權力機關對檢察機關之間的監(jiān)督關系看成是檢察機關領導體制的“一重”。因為領導和監(jiān)督是兩個不同的范疇，不能把二者混淆，因此，把監(jiān)督關系看成是領導關系是不科學的?，F(xiàn)行《憲法》第132條和《人民檢察院組織法》第10條規(guī)定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”這一規(guī)定的核心內(nèi)容就是確認檢察機關上下級之間的垂直領導關系。黨對檢察機關的領導是黨對人民民主專政國家政權進行領導的組成部分，是檢察機關依法獨立公正行使檢察權的政治保證，是中國特色社會主義檢察制度的重要內(nèi)容。不過，黨對檢察機關的領導，并不意味著人民檢察院與本級黨委具有組織上的隸屬關系，因而黨委不能直接向檢察機關下達指示或命令，更不能直接代替檢察機關作出屬于檢察職能范疇的決定。黨的領導與檢察機關依法獨立行使職能都是憲法確立的基本原則，都必須堅持，不能顧此失彼。

自改革開放以來，尤其是隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，中央與地方利益開始分化，逐漸成為相對獨立的利益主體，中央和地方雖然在政治上始終能保持一致，但在涉及利益分配問題時很難做到“上下一心”。因此，如何在新的歷史條件下實現(xiàn)維護國家統(tǒng)一，就成為我們這個時代面臨的需要認真對待和回應的重大社會課題。我國傳統(tǒng)慣用的維護國家統(tǒng)一的主要手段是中央控制地方的人事任命。這種傳統(tǒng)的做法不僅不能夠適應我國民主法治的發(fā)展，而且即便如此，也無法避免中央任命的人員被地方利益所“俘虜”。

“依法治國，建設社會主義法治國家”的莊嚴承諾已載入憲法，要求我們今后要更加注重運用法律手段來維護國家統(tǒng)一。顯然，旨在維護國家統(tǒng)一的檢察機關的法律監(jiān)督職能符合這一時代要求。那么，現(xiàn)行的檢察領導體制能否有效地保障檢察機關很好地完成這一神圣使命，這就需要我們對現(xiàn)行檢察領導體制進行仔細的審視，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，并分析結癥所在。在現(xiàn)行雙重領導體制之下，一是因為檢察機關的人、財、物主要受制于地方，在一定程度上導致檢察權的地方化，嚴重影響了檢察機關依法獨立公正行使檢察權;二是管人與管事相脫節(jié)，事權與財權不統(tǒng)一，使檢察機關的上下級領導關系受到削弱，領導體制的作用得不到有效地發(fā)揮，造成檢令不暢，上級檢察院的工作部署難以落實到基層;三是在經(jīng)費保障方面，由于目前實行的是“分級財政，分灶吃飯”的財政管理體制，盡管中央近年來逐步加大了轉移支付的力度，但由于經(jīng)費保障體制還沒有建立起來，經(jīng)費問題始終是制約檢察工作發(fā)展的重要因素，造成許多經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的檢察機關經(jīng)費困難問題特別突出。雙重領導體制產(chǎn)生的這些弊病，已經(jīng)嚴重影響檢察機關履行維護國家法制統(tǒng)一的神圣職責。這個問題的結癥在于:本應由中央政權承擔供給國家法制統(tǒng)一這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，卻由地方政權承擔。因此，從業(yè)務、人事、財政等方面加強檢察機關自上而下的垂直領導和管理是今后檢察機關領導體制的改革方向。

三、檢察機關領導體制的理想模式探討

我們認為檢察機關領導體制較為理想的模式是:

在業(yè)務方面:(1)最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作，下級人民檢察院向上級人民檢察院報告工作。(2)最高人民檢察院的決定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行;上級人民檢察院的決定，下級人民檢察院必須執(zhí)行。最高人民檢察院可以撤銷或變更地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定;上級人民檢察院可以撤銷或變更下級人民檢察院的決定。(3)上級人民檢察院在必要的時候，可以處理下級人民檢察院管轄的案件，上級人民檢察院可以指定下級人民檢察院將案件移送其他下級人民檢察院辦理。［5］

在人事任免方面:(1)最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，最高人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員由最高人民檢察院檢察長提請全國人大常務委員會任免。(2)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院的檢察長，由最高人民檢察院的檢察長提請全國人大常務委員會任免;省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長提請最高人民檢察院檢察長任免。(3)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和設區(qū)的市、自治州的的人民檢察院的檢察長由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長提請最高人民檢察院檢察長任免;省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和設區(qū)的市、自治州的的人民檢察院的副檢察長、檢察員、檢察委員會委員由本級人民檢察院檢察長提請省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長任免。(4)縣(自治縣)、不設區(qū)的市、區(qū)的人民檢察院的檢察長由省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院分院和社區(qū)的市、自治州的人民檢察院檢察長提請省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院的檢察長任免;縣(自治縣)、不設區(qū)的市、區(qū)的人民檢察院的副檢察長、檢察員、檢察委員會委員有本院檢察長提請省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院和社區(qū)的市、自治州人民檢察院檢察長任免。(5)各級人民檢察院的編制由最高人民檢察院會同國家人事部門確定。

在活動經(jīng)費方面:由最高人民檢察院根據(jù)地方各級人民檢察院的具體情況統(tǒng)一編制財政預算報中央批準并分級撥付。

需要特別指出的是，檢察機關并非不愿接受黨的領導和人大的監(jiān)督，而是為使檢察機關徹底擺脫來自來自地方的干預，在接受黨的領導方面主要體現(xiàn)為各級人民檢察院在政治上、思想上、組織上接受該院黨組的領導;地方各級人民檢察院黨組接受上一級人民檢察院黨組和最高人民檢察院黨組的領導;最高人民檢察院黨組接受中共中央的領導。在接受人大監(jiān)督方面，由最高人民檢察院每年向全國人大報告全國檢察機關的工作，接受人大監(jiān)督。

然而，我們也清醒地認識到，在目前情況下，檢察機關實行全國統(tǒng)一的垂直領導體制面臨著一些實際重大困難。一是如何處理地方各級檢察機關與同級地方人民代表大會及其常務委員會的關系問題上。按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，地方各級檢察機關由同級地方人大選舉產(chǎn)生，向其負責，受其監(jiān)督。檢察機關的這種產(chǎn)生方式不可能在短期內(nèi)得到改變。二是在如何處理地方各級檢察機關與同級地方黨委關系問題上。從實踐情況來看，自現(xiàn)行雙重領導體制確立二十多年來，地方各級黨委對檢察機關的領導從來沒有動搖過，即使沒有憲法和檢察院組織法的明文規(guī)定，也早已成為一種客觀事實。在今后檢察機關領導體制改革中，取消地方各級黨委對檢察機關的領導地位會遇到很大的困難和阻力。因此我們必須采取審慎的態(tài)度，以一種漸進穩(wěn)妥的改革方式來進行。

我們認為，在今后的檢察改革中，應積極采取措施逐步促使檢察機關的領導體制沿著垂直領導的方向發(fā)展。

在人事管理體制上，強化上級檢察院對下級檢察院的組織領導。具體來說檢察長的人選，由上一級檢察院黨組提名，但須征得同級黨委同一。雙方意見不一致時，由上一級檢察院黨組報本級黨委決定。黨內(nèi)程序確定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的程序辦理。目前全國已有較多地方實行這種檢察長提名方式，實踐證明，這項制度，既堅持了黨管干部的原則，又符合憲法有關人大制度的基本規(guī)定;既強化了上級檢察機關對下級檢察機關的組織領導，又能繼續(xù)發(fā)揮地方黨委在人事管理上的積極作用。

在經(jīng)費管理體制上，在現(xiàn)行財政體制之下，考慮到全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，由中央財政統(tǒng)一負擔全國檢察機關的所有經(jīng)費在目前看來還不現(xiàn)實，建議實行“業(yè)務經(jīng)費省級統(tǒng)籌，其他經(jīng)費分級負擔”的檢查經(jīng)費管理體制。中央財政應進一步加大貧困地區(qū)檢查經(jīng)費的轉移支付力度。目前，上海、天津?qū)z察經(jīng)費實行市級統(tǒng)籌，實際效果很好。實踐證明，這種體制既有利于市縣級檢察院行使檢察權的獨立性和公正性，減少地方保護主義的影響，又照顧了各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實;既沒有從根本上改變“分級管理、分級負擔”的現(xiàn)行財政體制，又進一步提高了檢查經(jīng)費的保障水平。

我國檢察機關領導體制改革是一個重大的憲法工程，不僅需要我們用高超的技藝和充分的知識使其中錯綜復雜的各種利益達致平衡，而且還需要我們始終以戰(zhàn)略的高度把檢察機關領導體制的改革納入到中國特色社會主義事業(yè)的全局中通盤考慮。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的深化，我國檢察機關領導體制改革既面臨著難得的發(fā)展機遇，也面臨著嚴峻的重大挑戰(zhàn)。

［1］宋識徑.代表熱議之六:經(jīng)費保障期待上新臺階［N］.檢察日報，2008－03－17(1).

［2］張智輝.檢察權研究［M］.北京:中國檢察出版社，2007:341－342.

［3］列 寧.列寧全集:第33卷［M］.北京:人民出版社，1962:455.

［4］甄 貞.法律監(jiān)督原論［M］.北京:法律出版社，2007:89－100.

［5］耿 鵬.從三個方面全面健全檢察一體化［N］.檢察日報，2003－01－29.