對完善我國區(qū)域金融風(fēng)險管理體系的思考

□文/符瑞武 盧 米 顏 蕾

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區(qū)域金融風(fēng)險管理體系是指地方政府、央行分支機構(gòu)和當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門等單位為管理金融風(fēng)險而建立起來的組織系統(tǒng)。根據(jù)區(qū)域金融風(fēng)險管理的時期特點，區(qū)域金融風(fēng)險管理一般分為三個階段：第一個階段是事前的金融風(fēng)險監(jiān)測與評估階段；第二個階段是金融風(fēng)險處置的事中階段；第三個階段是金融風(fēng)險平息后的事后管理階段。近年來，我國區(qū)域金融風(fēng)險事件時有發(fā)生，不斷地挑戰(zhàn)著中央要求守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。2008年受國際金融危機影響，上海部分外資銀行出現(xiàn)流動性危機，例如香港東亞銀行由于財務(wù)問題發(fā)生擠兌事件，其在上海的同業(yè)市場發(fā)生融資困難，一度影響到上海的銀行間市場穩(wěn)定。對此，進(jìn)一步探討和完善區(qū)域金融風(fēng)險管理體系，對于加強金融風(fēng)險管理，防范金融風(fēng)險擴(kuò)散，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測、評估和處置水平，以及守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線而言，具有較大的現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域金融風(fēng)險管理體系

（一）金融風(fēng)險監(jiān)測與評估階段。在區(qū)域金融風(fēng)險的監(jiān)測與評估階段，主要以央行分支機構(gòu)和地方金融監(jiān)管部門為主體，央行分支機構(gòu)主要關(guān)注區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險，一般采用現(xiàn)場評估、非現(xiàn)場風(fēng)險監(jiān)測評估和重大事項報告管理制度等方式對金融風(fēng)險狀況進(jìn)行監(jiān)測，評估分析金融穩(wěn)定狀況，并根據(jù)評估結(jié)果，向金融機構(gòu)、金融監(jiān)管部門和地方政府部門預(yù)警。金融監(jiān)管部門主要關(guān)注所監(jiān)管行業(yè)或事發(fā)機構(gòu)的微觀風(fēng)險狀況，其對微觀金融機構(gòu)的風(fēng)險管理一般通過現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的方式進(jìn)行監(jiān)管，并依法對違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，從而將金融機構(gòu)的風(fēng)險行為平息在萌芽狀態(tài)。地方政府則一般通過接收央行分支機構(gòu)、金融監(jiān)管部門和其他單位報告的風(fēng)險監(jiān)測情況，通過輿情管理和行政管理等方式對區(qū)域金融風(fēng)險采取有效的措施。

（二）金融風(fēng)險處置階段。在金融風(fēng)險爆發(fā)時的處置階段，主要是以地方政府為主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括央行分支機構(gòu)、地方金融監(jiān)管部門、公安、財政、宣傳和消防等單位的力量，對區(qū)域金融風(fēng)險進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)處置。在金融突發(fā)事件爆發(fā)時，因為金融風(fēng)險具有傳染性和社會影響性，作為最后貸款人的中央銀行在金融突發(fā)事件爆發(fā)時參與風(fēng)險處置過程，可以有效防范金融風(fēng)險的擴(kuò)散，維護(hù)金融穩(wěn)定，因此央行在其中扮演著提供資金救助、穩(wěn)定金融市場信心和防范金融風(fēng)險蔓延不可或缺的重要角色。在此階段，金融監(jiān)管部門是金融行業(yè)的監(jiān)管單位，其對金融風(fēng)險的起源、傳導(dǎo)和控制負(fù)有直接的管理責(zé)任，因此在區(qū)域金融風(fēng)險處置過程中，可以按照本行業(yè)對金融機構(gòu)的風(fēng)險處置規(guī)定，及時采取有效措施，防范金融風(fēng)險的蔓延，并提請地方政府部門、央行分支機構(gòu)等一同采取措施處置金融風(fēng)險。

（三）金融風(fēng)險平息之后的事后管理階段。在金融風(fēng)險平息之后的管理階段，地方政府部門、中央銀行和金融監(jiān)管部門對金融突發(fā)事件平息之后的過程、結(jié)果和影響范圍等做出綜合評估和總結(jié)，并從各自的職責(zé)出發(fā)，對金融風(fēng)險處置結(jié)果進(jìn)行善后管理工作。地方政府部門可以從財政、宣傳和司法等部門職責(zé)出發(fā)，從行政角度對金融風(fēng)險平息之后的各類問題進(jìn)行妥善處置安排，進(jìn)行責(zé)任追究、消除負(fù)面影響和損失評估補償?shù)取Ｑ胄蟹种C構(gòu)從維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)出發(fā)，對金融風(fēng)險事件的發(fā)生、風(fēng)險處置過程和結(jié)果進(jìn)行全面評估總結(jié)，并對地方政府專項借款和金融穩(wěn)定再貸款的使用進(jìn)行監(jiān)督、做好資產(chǎn)保全和債券的維護(hù)工作。金融監(jiān)管部門從其職責(zé)出發(fā)，做好金融風(fēng)險平息后的處置工作，例如成立清算組對退出市場的金融機構(gòu)進(jìn)行清算處置等。

二、區(qū)域金融風(fēng)險管理體系中存在的問題

（一）金融穩(wěn)定法律體系和協(xié)調(diào)機制缺位。目前，我國缺乏統(tǒng)一完整的金融穩(wěn)定法規(guī)體系，《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》和《保險法》等關(guān)于防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，也缺乏具體的實施細(xì)則，因此區(qū)域金融風(fēng)險管理處于誰負(fù)責(zé)誰管理的狀態(tài)，這就削弱了區(qū)域金融風(fēng)險管理的效率，并可能錯失防范風(fēng)險的最佳時機。例如，金融機構(gòu)市場退出的法律制度不夠完善，缺乏統(tǒng)一完整的法律規(guī)定，一些高風(fēng)險金融機構(gòu)無法按照市場原則實現(xiàn)穩(wěn)定退出或及早處置，這使得問題機構(gòu)在處置過程中的風(fēng)險控制缺乏法律框架的約束，容易導(dǎo)致金融風(fēng)險積聚，從而影響整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。區(qū)域金融風(fēng)險管理也需要多部門的協(xié)同配合，雖然有部分法律條款或文件提到央行負(fù)責(zé)建立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制的角色，但由于行政級別、監(jiān)管套利、交易成本較高和職責(zé)范圍不同等因素的存在，這些法律規(guī)章條款及金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制實際上多處于一種有名無實的狀態(tài)，這也導(dǎo)致了金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制難以有效運行。

（二）區(qū)域金融風(fēng)險監(jiān)測評估體系不完善。

首先，信息資源難以實現(xiàn)有效共享。在金融分業(yè)監(jiān)管的體制下，對區(qū)域金融風(fēng)險的監(jiān)測一般由當(dāng)?shù)匮胄蟹种C構(gòu)、金融監(jiān)管部門和地方政府金融辦等單位負(fù)責(zé)，但是各部門之間由于職責(zé)不同、監(jiān)管理念差異和監(jiān)管套利等因素的存在，使得信息資源無法實現(xiàn)有效共享；其次，區(qū)域金融風(fēng)險評估方式滯后。隨著金融市場開放程度的提高、金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)快速發(fā)展，金融風(fēng)險傳導(dǎo)機制越來越復(fù)雜，區(qū)域金融風(fēng)險評估方法并未能做到及時更新改進(jìn)，新型的評估工具和方法的開發(fā)應(yīng)用也往往滯后于金融風(fēng)險的變化發(fā)展，因而還難以做到及時監(jiān)測金融風(fēng)險動態(tài)、把握金融風(fēng)險傳導(dǎo)機制、準(zhǔn)確評估區(qū)域金融風(fēng)險狀況；再次，金融風(fēng)險應(yīng)急管理機制存在漏洞，例如央行分支機構(gòu)可以按照宏觀審慎原則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測評估和判斷金融風(fēng)險情況，但由于央行沒有金融業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)利，從而沒有現(xiàn)場監(jiān)管的體驗，只能依靠非現(xiàn)場監(jiān)測方式，其對區(qū)域金融風(fēng)險的預(yù)警提示和督辦整改效果往往不佳。

（三）區(qū)域金融風(fēng)險處置制度不健全。第一，金融風(fēng)險處置效率需進(jìn)一步提高。在對區(qū)域金融風(fēng)險的處置過程中，由于金融風(fēng)險處置主體、處置原則、處置模式選擇和相應(yīng)的處置程序缺乏統(tǒng)一、明確的操作依據(jù)，各地區(qū)在處置金融風(fēng)險時，存在選擇金融風(fēng)險處置模式錯誤、程序混亂、責(zé)任界定不明晰和相互推諉、扯皮、工作效率低等問題；第二，部分規(guī)章條款實用性不強。例如，雖然《金融機構(gòu)撤銷條例》對金融機構(gòu)行政撤銷的條件、程序等情況做了規(guī)定，但從金融機構(gòu)市場退出的實踐看，該條例的許多內(nèi)容和規(guī)定還比較模糊、操作性不強；第三，缺乏專業(yè)化的金融風(fēng)險處置平臺。例如，沒有建立有效的金融風(fēng)險處置監(jiān)督機制和處置信息的共享機制，在金融風(fēng)險處置的過程中，金融機構(gòu)的托管、接管、撤銷（關(guān)閉）、破產(chǎn)以及停業(yè)整頓等操作程序也缺乏明確的法律依據(jù)，同時金融風(fēng)險處置需要專業(yè)化的人才資源，但我國還未建立專業(yè)的金融風(fēng)險處置隊伍以應(yīng)對金融風(fēng)險事件的發(fā)生。

三、政策建議

（一）建立健全金融穩(wěn)定法規(guī)體系和協(xié)調(diào)機制。對于金融穩(wěn)定法規(guī)體系不健全的狀況，一方面可以借鑒國外有效的金融立法經(jīng)驗，結(jié)合我國金融改革發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步修改完善《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》等金融基本法，研究制定《金融穩(wěn)定法》，修改完善《金融機構(gòu)撤銷條例》，同時制定《金融機構(gòu)停業(yè)整頓條例》、《金融機構(gòu)接管條例》和《金融機構(gòu)并購重組條例》等，作為處置金融風(fēng)險的操作依據(jù)；另一方面可以建立金融管理機構(gòu)協(xié)調(diào)合作制度和實施細(xì)則，例如建立區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，明確央行在區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險管理工作中的首要地位，定期召開金融穩(wěn)定工作聯(lián)合研討會，評估分析區(qū)域金融風(fēng)險狀況，提高金融風(fēng)險處置的有效性，形成防范和化解金融風(fēng)險的合力。

（二）提高區(qū)域金融風(fēng)險監(jiān)測評估體系運行效率。一是要完善區(qū)域金融風(fēng)險評估體系，結(jié)合金融業(yè)的實際風(fēng)險狀況，科學(xué)制定區(qū)域金融風(fēng)險評估指標(biāo)體系，明確評估的原則、方法、內(nèi)容和范圍等，增強金融風(fēng)險監(jiān)測評估的時效性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；二是加強金融機構(gòu)重大事項報告制度建設(shè)，建立監(jiān)管協(xié)作和重大事項分析會商機制，拓寬重大事項信息來源渠道，提高重大事項報告制度的執(zhí)行效率，增強對重大事項的風(fēng)險反應(yīng)的靈敏性和及時性；三是增強區(qū)域金融風(fēng)險預(yù)警機制的有效性，建立嚴(yán)格的金融風(fēng)險監(jiān)測信息報告制度和數(shù)據(jù)采集體系，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性，采用有效的金融評估方法，及時判斷金融風(fēng)險的動態(tài)情況，根據(jù)金融風(fēng)險的發(fā)展變化情況及時提示事發(fā)金融機構(gòu)和監(jiān)管部門，同時跟蹤金融風(fēng)險提示的后續(xù)進(jìn)展情況，確保金融風(fēng)險得到有效整改或處置。

（三）進(jìn)一步改善區(qū)域金融風(fēng)險處置制度。首先，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)研究出臺《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，進(jìn)一步明確金融機構(gòu)破產(chǎn)的前置程序、各主體之間的職責(zé)分工、債務(wù)清償順序、金融債權(quán)的保護(hù)和償付、職工安置標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)定，增強金融風(fēng)險處置的操作性；其次，研究制定《金融機構(gòu)風(fēng)險處置管理辦法》，對金融風(fēng)險處置原則，處置主體的權(quán)利義務(wù)、處置模式選擇和適用性等進(jìn)行明確規(guī)定，同時根據(jù)金融風(fēng)險處置實踐，建立健全金融風(fēng)險處置領(lǐng)導(dǎo)小組，修改完善已有的金融風(fēng)險處置各項條例，增強有關(guān)法律條款的操作性，使風(fēng)險處置的具體操作有法可依；再次，根據(jù)金融風(fēng)險處置經(jīng)驗，構(gòu)建專業(yè)化、多元化的區(qū)域金融風(fēng)險處置平臺和信息共享機制，并且培養(yǎng)專業(yè)化的金融風(fēng)險處置隊伍，從而增強金融風(fēng)險處置的針對性、適用性和有效性。

［1］尹兆君.關(guān)于完善我國銀行業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急管理的思考［J］.新金融，2011.5.

［2］中國人民銀行衡陽市中心支行課題組.金融危機管理法律問題研究［J］.金融經(jīng)濟(jì).

［3］中國人民銀行石家莊市中心支行金融穩(wěn)定處聯(lián)合課題組.金融風(fēng)險處置問題研究［J］.河北金融，2009.5.