論分稅制背景下中央與地方的博弈關(guān)系

□文/解紅蕊 蔣炳蔚

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院 河北·石家莊）

一、分稅制形成過程

（一）在改革開放后的上世紀(jì)八十年代，地方政府巧妙運(yùn)用“分灶吃飯”財政體制的制度空間，運(yùn)用自行減免稅、藏富于“企”、興辦地方企業(yè)、搞地方保護(hù)、增加預(yù)算外收入等辦法來實(shí)行地方財政利益最大化。最終造成中央財政“不得不屈尊下求，向地方借錢‘要飯’過日子”。中央政府的財政窘境為分稅制改革埋下伏筆。

（二）1993年中央下了分稅制改革的決心后，其具體方案的形成和貫徹，中央與地方政府經(jīng)過一番極為劇烈的博弈過程。1993年7月底，財政部拿出的分稅制收入的劃分方案，便受到發(fā)達(dá)省份的強(qiáng)烈反對，地方政府對增值稅和消費(fèi)稅的劃分設(shè)計尤為不滿意，財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)于8月組織力量在北戴河研究一個月，最終拿出一個兼顧中央和地方利益的妥協(xié)的方案——上劃“兩稅”比上年增加部分以1∶0.03返還的政策，照顧了地方的既得利益。在收入劃分問題上，中央決定不能再讓后，中央和地方政府間博弈的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到基期年的確定問題上。財政部要求以1992年為基數(shù)，地方政府則要求以1993年當(dāng)年為基期年。廣東理由最有力，假如，以1992年為基數(shù)，其結(jié)果不僅沒有把鄧小平南巡講話成果包含在內(nèi)，也使得廣東難以完成鄧小平南巡要求廣東20年趕上“四小龍”。當(dāng)中央從宏觀政治方面考慮，同意以1993年當(dāng)年為基期年后，方案迅速通過各種渠道向外擴(kuò)散。獲得信息的各省為了自身的利益，紛紛輔助行動，拼命增收，以提高基數(shù)。通過有限的幾個工作日的加班和動作，全國居然有4個省市9月增長就超過100%。

（三）分稅制財政體制改革后中央地方政府之間的利益博弈。分稅制改革后，地方開始動腦筋，千方百計增加自己的收入。包括挖掘地方稅潛力；對公有制企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制破產(chǎn)；“經(jīng)營城市”，開辟以賣地作為第二財政的房產(chǎn)財源；在非稅收入上下工夫等等。這樣，從1995年到2001年間中央財政收入占全國財政收入比重不增反降，一直徘徊在50%。發(fā)現(xiàn)自己失利的中央政府，再次進(jìn)行了旨在提高中央財政占有比重的“所得稅共享改革”。對此，地方也有應(yīng)對策略。就是在基期年和收入基數(shù)上施展各種手段，不惜為之一搏。中央與地方在出口退稅財政負(fù)擔(dān)比例上也是反復(fù)博弈。為鼓勵出口，國家在改革開放后，實(shí)行財政補(bǔ)貼的出口退稅政策。隨著出口退稅激增，中央財力難以承受的迅速增長的出口退稅款。而當(dāng)2003年中央又一次調(diào)整出口退稅政策后，地方政府開始又以各種手段限制和驅(qū)逐純外貿(mào)企業(yè)。為了維持平衡，中央政府只得在2005年調(diào)整了中央與地方的財政負(fù)擔(dān)比例。

二、分稅制運(yùn)行中導(dǎo)致的問題

分稅制既然是在中央政府和地方政府的利益博弈中產(chǎn)生的，那么必然會存在博弈之后的隱形問題：

（一）分稅制改革價值取向及其現(xiàn)實(shí)影響。分稅制改革成功地實(shí)現(xiàn)了提升中央“兩個比重”即財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重，為更好地實(shí)現(xiàn)中央的各項(xiàng)意志和職能提供了財政支撐。但分稅制設(shè)置的中央財政轉(zhuǎn)移支付額度，由于總是處于相對稀缺狀態(tài)，不僅使得被“抽肥補(bǔ)瘦”的發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生相對剝奪感，也使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)常常抱怨來自上級政府的轉(zhuǎn)移的財政款項(xiàng)不敷使用。與此同時，現(xiàn)階段我國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會和民生事業(yè)的繁重任務(wù)，社會轉(zhuǎn)型時期矛盾集中凸發(fā)期所形成對財政支出的依賴，政績考核的內(nèi)在要求等，都加劇地方政府的“財政饑渴”。當(dāng)?shù)卣疅o法通過正常的途徑解決問題，他們會本能地通過開辟新的衢取領(lǐng)域和手法實(shí)現(xiàn)利益。這使得中央政府在財政蛋糕的切塊上，每每處于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位，強(qiáng)制變更游戲規(guī)則。而這又會導(dǎo)致地方政府開始新一輪“上有政策，下有對策”的游戲規(guī)則。

（二）垂直的政治管理體制和經(jīng)濟(jì)相對分權(quán)的張力存在。中國的政府間關(guān)系是一種集中體制，地方隸屬國家，在行政上不具有相對獨(dú)立性。同樣，地方政府組織也屬于國家行政組織的范疇，本身沒有獨(dú)立的行政事務(wù)，其管理行為受上一級行政組織的監(jiān)督。然而，由于中國是一個超大型社會，中央政府必須依靠多級地方政府來實(shí)際運(yùn)作政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，這就造成地方政府擁有廣泛的政策執(zhí)行自由裁量權(quán)，同時由于中央政府因?yàn)楸O(jiān)督成本和信息劣勢，難以全面監(jiān)督地方政府的政府職能履行情況。這樣產(chǎn)生了中央集權(quán)與地方事實(shí)上的分權(quán)雜糅并存的局面。由于中央政府的力量非常強(qiáng)大且權(quán)威性，而地方政府則處于被動和從屬的地位，當(dāng)中央政府的政策與地方利益沖突時，為了自身利益，擁有不對等的事權(quán)責(zé)任、一定的管理權(quán)和處置權(quán)以及過大的行政自由裁量權(quán)的地方政府，往往會借著與中央信息不對稱的掩蓋，將正式的博弈遁形，搞得“上有政策，下有對策”的游戲，通過對中央政策的歪曲或某種程度的討價還價來達(dá)到自己的目的。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在：中央對地方專項(xiàng)補(bǔ)助的分配與財政分級管理的原則不適應(yīng)，相當(dāng)一部分專款用于地方事權(quán)范圍的支出，未能體現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控作用，中央有關(guān)部門掌握的某些補(bǔ)助的地方資金還沒有統(tǒng)一納入轉(zhuǎn)移支付范圍，與財政統(tǒng)籌運(yùn)作脫節(jié)。

（四）新稅制正常運(yùn)行所依賴的制度體系及其運(yùn)行環(huán)境尚未真正確立。中國現(xiàn)行的法律體系沒有對什么“地方性事務(wù)”作出明文闡釋，到底哪些地方的“獨(dú)享權(quán)利”、“專屬事務(wù)”，哪些與國務(wù)院及其各部門的“共享權(quán)力”和“同擔(dān)事務(wù)”，地方與中央同享權(quán)利劃分比例，都并不明晰。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上，上下級政府間職責(zé)同構(gòu)、授權(quán)不清。分稅制改革在制度上承認(rèn)了地方政府具有一定的財政自主權(quán)，但這種分權(quán)并不是正式的法律制度，而是運(yùn)用非正式、不穩(wěn)定的制度性管理來維系的“行政性分權(quán)模式”。這為財政分配關(guān)系中政府間的隱性博弈創(chuàng)造了可能空間。由于中央與地方的事權(quán)邊界不清、交叉重疊、缺乏法理規(guī)范，操作上存在很大的隨機(jī)性。處在利益的博弈漩渦之中的中央與地方，就可能利用這些空子，去爭取能夠得到更多的財政收入，盡量把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給對方。事權(quán)糾葛的過程實(shí)質(zhì)上就是中央與地方之間圍繞事權(quán)各自應(yīng)承擔(dān)的份額以及所需要配套的資金而展開的進(jìn)行隱性博弈過程。

三、發(fā)展未來分稅制的建議

（一）打破以進(jìn)一步中央財政集權(quán)來解決“亂象”的思維模式?！爸醒胝献杂X性假設(shè)，地方政府符合盲目性假設(shè)”，是我國學(xué)界的頗具代表性的觀點(diǎn)之一。針對當(dāng)前財政領(lǐng)域的一些混亂和失范等“亂象”，許多文獻(xiàn)認(rèn)為中央權(quán)力的力度和手段不夠，傾向于用一個更強(qiáng)大的權(quán)力行為來補(bǔ)救財政分權(quán)產(chǎn)生了一系列等社會經(jīng)濟(jì)后果。對此，必須進(jìn)行辨證分析。在處理中央與地方財政關(guān)系中，實(shí)行擴(kuò)大中央財政收入，先集中后轉(zhuǎn)移的策略，這是必需的。因?yàn)橹醒胝粌H僅考慮國家經(jīng)濟(jì)的增長，全體國民福利水平的提高，而且還要考慮中央政權(quán)的穩(wěn)定，地區(qū)均衡發(fā)展。但在考慮到中央財政集權(quán)的益處時，也應(yīng)該注意到高度財政集權(quán)政府存在諸多弊端的問題。從實(shí)證角度上看，許多國家的財政實(shí)踐證明，收入征管上的靈活性和自主權(quán)是使地方政府對轄區(qū)居民更負(fù)責(zé)任、更有效率地提供公共商品和公共服務(wù)的關(guān)鍵性因素。在當(dāng)代中國，建國以來的財政集權(quán)所帶來的效率缺損，以及財政放權(quán)所帶來的地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的講演教訓(xùn)都很豐富。從規(guī)范角度上講，理論研究已經(jīng)表明，中央政府理性未必全面優(yōu)于地方政府，在處理中央與地方的關(guān)系時是有可能損害國家整體利益。毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)的發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”；鄧小平對國家體制主要弊端是“權(quán)力過分集中”的批評；以及我們現(xiàn)在提出的“轉(zhuǎn)變政府職能”、“有限政府”等政治建議，從某種意義上說，都是正確認(rèn)識權(quán)力過分集中弊端后形成的科學(xué)結(jié)論。

（二）對地方利益訴求“同情地理解”基礎(chǔ)上的積極進(jìn)行激勵地方政府“買賬”的改革。政府總是本能地希望自己能夠支配更多的財源，這就是中央與地方爭奪財政利益展開博弈的根本原因。問題的關(guān)鍵不在于博弈，而在于隱性博弈。上世紀(jì)九十年以來，中國經(jīng)濟(jì)和財政收入快速增長，分稅制功不可沒。在經(jīng)過分稅制的同時，必須考到：其一，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，地方政府的獨(dú)立性和自主權(quán)已經(jīng)迅速擴(kuò)大，傳統(tǒng)的治理方式處理中央與地方利益關(guān)系的功能與作用已呈遞減態(tài)勢，而新的行之有效的控制手段沒有真正完全建立。當(dāng)中央政府以行政方式進(jìn)行財政集權(quán)時，就會產(chǎn)生地方政府采取體制外的非正常途徑來進(jìn)行了利益表達(dá)與索取的隱性博弈行為；其二，地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬幣的兩面，沒有自立性，自主性的發(fā)揮也沒有激勵。地方政府追求自身的財政利益，也有著一些“把激勵做對”正面效應(yīng)和“搶先出牌“后的創(chuàng)新效應(yīng)，對此也不可忽視；其三，保證地方政府健康的重要性。如果地方財政僅僅只是“吃飯財政”，或者不對地方政府提供可自主決定的有效稅源，那么，從長期來看，治理地方非規(guī)范競爭行為的努力是不可持續(xù)的。因?yàn)樗鼰o法抑制地方政府尋覓非制度化斂財渠道的訴求。在此情境下，需要對地方利益訴求“同情理解”基礎(chǔ)上建立地方利益表達(dá)機(jī)制與平衡機(jī)制，完善分稅制體制，進(jìn)行積極激勵地方政府“買賬”的改革，這里的關(guān)鍵在于把握財政中央集權(quán)與分權(quán)“質(zhì)”、“量”和“度”，處理好中央與地方在事權(quán)與財權(quán)的分配關(guān)系，保證中央必要的集中統(tǒng)一和地方積極性，實(shí)現(xiàn)中央與地方相互之間的有效溝通和理解，以顯性博弈取代隱性博弈。

（三）要實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主?？v橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移力度，推進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)階段建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實(shí)。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計一種各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金包括技術(shù)由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，改變稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合國力的提高，達(dá)到共同富裕的目的。

［1］閆文娟，鐘茂初.中國式財政分權(quán)會增加環(huán)境污染.財經(jīng)論壇，2012.3.

［2］代金濤.從中國文化特性看我國分稅制體制安排.稅務(wù)研究，2009.7.

［3］楊俊.分稅制背景下中央地方財政分配關(guān)系的“隱形博弈”問題分析.財經(jīng)論壇，2012.3.

［4］周飛舟.分稅制十年：制度及其影響.中國社會科學(xué)，2006.6.

［5］熊鷺.構(gòu)建我國分稅制框架的思考.宏觀視野，2010.7.

［6］曹敏，劉恩華，牟進(jìn)洲.我國現(xiàn)行分稅制的主要缺陷及其完善.上海經(jīng)濟(jì)研究，2006.11.