完善農(nóng)民工工傷保險制度的建議

□文/徐思云 董明英

（河北金融學(xué)院 河北·保定）

一、引言

經(jīng)過十多年的改革和發(fā)展，我國面向農(nóng)民工的工傷保險有了較大的發(fā)展，工傷保險的覆蓋范圍迅速擴大，從過去的國有企業(yè)擴大到集體、外資、私企的所有員工，農(nóng)民工的利益得到較多的維護。根據(jù)《2011年度勞動和社會保障部發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2011年底，全國參加工傷保險人數(shù)為8，478萬人，比2010年底增加1，633萬人。2011年享受工傷保險待遇人數(shù)為65萬人，比2010年增加13萬人。工傷保險基金收入93億元，支出48億元，分別比上年增長58.7%和42.7%。2011年底工傷保險基金累計結(jié)存164億元。然而，在農(nóng)民工工傷保險迅速發(fā)展的同時，仍存在較多亟待解決的問題。從農(nóng)民工從事的行業(yè)來看，農(nóng)民工從事的主要是城市居民不愿從事的工作，大都在建筑施工業(yè)、電子電器業(yè)、制衣制鞋業(yè)等行業(yè)工作，這類農(nóng)民工占整個農(nóng)村外來務(wù)工人員就業(yè)行業(yè)分布的41.5%，而這些行業(yè)正是發(fā)生工傷事故和職業(yè)病傷害發(fā)生頻率較高的行業(yè)。在全國每年所發(fā)生的數(shù)萬起工傷事故中，農(nóng)民工工傷的比例高達40%以上，而農(nóng)民工真正得到補償和救助的比例還不到5%?？梢钥吹?，完善農(nóng)民工工傷保險制度具有十分重要的意義。

二、農(nóng)民工工傷保險現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)民工工傷保險覆蓋面較低。目前，我國進城務(wù)工的農(nóng)民工人已達到了1.4億人之多，其中每3個產(chǎn)業(yè)工人就有兩個來自農(nóng)村。吸納他們最多的是建筑業(yè)，已達到了從業(yè)人員的90%，煤礦采掘業(yè)達到80%，制造業(yè)達到60%?？傮w上看，這些行業(yè)屬于勞動密集型，而且職業(yè)風險較高。而在這些行業(yè)中，有91.6%的工傷者是農(nóng)民工。農(nóng)民工從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了工業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，在獲得更高收入的同時，也承擔了更高的職業(yè)風險。一旦發(fā)生了嚴重的工傷事故，或者得了嚴重的職業(yè)病，不僅賺得的收入難以支付昂貴的治療費用，而且還可能喪失日后勞動和獲得收入的能力。因此，從保障城市農(nóng)民工最基本權(quán)益——勞動權(quán)考慮，應(yīng)該實現(xiàn)對農(nóng)民工工傷保險的全面覆蓋。政府也認識到農(nóng)民工的工傷保險是中國城市化建設(shè)乃至中國現(xiàn)代化建設(shè)過程中不可忽視的問題，因此出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)，并明確規(guī)定了工傷保險為強制保險。但是，事實卻不盡如人意，許多地區(qū)對農(nóng)民工參加工傷保險執(zhí)行不力。根據(jù)《2006年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2006年參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)為2，537萬人，在農(nóng)民工群體中的覆蓋率只有18%。只有極個別地區(qū)農(nóng)民工工傷保險覆蓋率相對較高，除此之外，各地區(qū)農(nóng)民工工傷保險覆蓋率都比較低。

2、農(nóng)民工面臨的工傷事故和職業(yè)病危害日益嚴重。雖然目前的法律法規(guī)在一定程度上保障了農(nóng)民工的切身利益，但這些規(guī)章制度與農(nóng)民工的需求還有巨大的差距，近年來農(nóng)民工的勞動安全狀況每況愈下。農(nóng)民工大多在工傷頻發(fā)的行業(yè)從事繁重的體力勞動，工作時間長，工作環(huán)境惡劣，加之自身條件所限，導(dǎo)致工傷事故頻發(fā)。農(nóng)民工在為我國城市建設(shè)乃至現(xiàn)代建設(shè)作出了重大貢獻的同時，其中一部分人員的健康甚至生命正在遭受著職業(yè)病的危害。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，全國有害廠礦約50萬個，接觸有毒有害作業(yè)的職工近2，500萬人，而且職業(yè)病防治工作中農(nóng)民工、臨時工遭受的職業(yè)病危害尤為突出。根據(jù)衛(wèi)生部《2005年中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計公報》對全國部分省份的不完全統(tǒng)計，發(fā)生各類職業(yè)病5，247例，其中塵肺3，380例，慢性職業(yè)中毒565例，急性職業(yè)中毒494例，這其中大部分是農(nóng)民工。在職業(yè)病診斷方面，相當一部分企業(yè)為逃避所應(yīng)承擔的責任，拒絕患職業(yè)病的農(nóng)民工正當?shù)脑\斷要求，許多農(nóng)民工由于經(jīng)常變換工作單位、地點，找不到用人單位主體承擔責任。

3、農(nóng)民工獲得工傷賠償較難。農(nóng)民工大部分都沒有同用人單位簽訂勞動合同，當遭遇工傷事故和職業(yè)病傷害后要求獲取工傷保險待遇時，他們首先面臨的一個問題就是要確定與用人單位的勞動關(guān)系。農(nóng)民工本身就處于弱勢地位，如何收集證據(jù)來證明自己與用人單位存在事實勞動關(guān)系是一件很困難的事。由于國家執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，使得我國目前社會上還存在著大量的非法用工單位，就建筑行業(yè)來說，農(nóng)民工在該行業(yè)工作人數(shù)已達到了從業(yè)人員的90%，但是其中相當多的農(nóng)民工卻是被非法的包工隊所雇傭?！陡鶕?jù)工傷保險條例》的規(guī)定，一旦發(fā)生工傷事故由勞動保障行政部門進行工傷認定，但這只受用于那些具有法人資格的用人單位或企業(yè)。所以，被非法包工隊所雇用的農(nóng)民工獲得工傷賠償難上加難。

三、完善農(nóng)民工工傷保險制度的建議

1、改革現(xiàn)行的二元戶籍制度。目前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是我國農(nóng)民工工傷保險問題存在的制度性原因。因此，要從根本上解決我國農(nóng)民工的工傷保險問題，建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度并最終建立統(tǒng)一的工傷保險制度，必須改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，消除城鄉(xiāng)壁壘。由于傳統(tǒng)的戶籍制度管理將勞動用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會保險等公民權(quán)益同戶口性質(zhì)掛鉤，在戶口制度載體上附加了各種利益關(guān)系。由此我們也可以看到，戶籍制度對農(nóng)民工的制約是全方位、多層次的。因此，戶籍制度改革進行的越順利、越徹底，農(nóng)民工工傷保險制度推廣的阻力相對就越?。环粗?，戶籍制度改革緩慢、不徹底，也必然制約農(nóng)民工工傷保險制度的施行。改革主要從三方面入手：第一，改變戶籍管理機關(guān)；第二，改變戶籍管理方式；第三，改革戶籍遷移制度。

2、完善農(nóng)民工工傷保險的法制建設(shè)。雖然我國已經(jīng)于2003年出臺了《工傷保險條例》，規(guī)范了我國工傷保險的執(zhí)行，但是農(nóng)民工工傷保險所暴露的種種問題仍顯示出我國工傷保險立法的不足。因此，我國在不斷進行工傷保險制度改革的同時應(yīng)該加快《中華人民共和國社會保障法》的立法建設(shè)，建立起統(tǒng)一的工傷保險制度，從而提高農(nóng)民工工傷保險的法律層次，使我國的農(nóng)民工工傷保險工作步入法制化的軌道。在總的立法原則下，不同地區(qū)可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、文化教育水平和社會保障發(fā)展程度等情況制定具體的地方法規(guī)。同時，對于違反《工傷保險條例》和相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)的配套處罰措施的規(guī)定較為欠缺。政府應(yīng)該加強對具體的懲罰措施和懲罰力度的制定，使企業(yè)在違法時可以做到有法可依。從實際實施情況看，農(nóng)民工工傷保險開展比較成功的地方，往往都有系統(tǒng)配套的嚴厲處罰措施。

3、加強執(zhí)法力度，提高農(nóng)民工的工傷保險參保率。提供相應(yīng)的勞動保護，為勞動者繳納社會保險費，都是法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)范了的，也是一個企業(yè)起碼應(yīng)該遵守的法定義務(wù)。對于不參?；蛏倮U費的企業(yè)，不僅給予嚴厲的經(jīng)濟處罰，還要追究其法律責任。這樣，企業(yè)的違規(guī)成本就大大提高了，企業(yè)主就會做出理性的選擇——自覺為農(nóng)民工參加工傷保險。另外，可以在準入機制上對雇傭農(nóng)民工的企業(yè)或個體工商戶進行監(jiān)管，要求只有為雇傭的農(nóng)民工參加了工傷保險才能發(fā)放給其營業(yè)執(zhí)照允許其經(jīng)營，否則不允許其合法營業(yè)。

4、加強農(nóng)民工工傷保險與工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)三者的有機結(jié)合。農(nóng)民工的工傷保險只有與工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)有機結(jié)合在一起才能得到健全發(fā)展。在西方國家中，德國的工傷保險制度就非常重視工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，尤其是把工傷預(yù)防看作工傷保險制度的核心內(nèi)容。同業(yè)公會每年都從工傷保險基金中提取一定比例的資金用于事故預(yù)防工作，德國的工傷保險基金中用于工傷預(yù)防的費用占8%，用于職業(yè)康復(fù)的費用占27%。從德國工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)費用所占的整個工傷保險基金的比例就可以看出德國對工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的重視程度。正是德國在發(fā)展工傷保險制度過程中注重三者的有機結(jié)合，才使得德國的工傷事故發(fā)生頻率較低，從而逐步建立起了比較完善成熟的工傷保險制度。

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