談政府投資績效審計問題

□文/夏 英

（九江學院 江西·九江）

一、政府投資績效審計相關理論分析

（一）政府投資績效審計的內容。政府性投資項目是不以盈利為目的的非經營性項目，應從社會公眾的需求程度、滿意程度以及對推動國民經濟和社會事業(yè)發(fā)展所作的貢獻去評價其績效。根據“3E”標準的要求，我們認為政府投資效益審計不能只從經濟性方面去評價一個項目的投資效益，還應從效率性與效果性方面評價項目的投資效益。所謂“3E”標準，是指經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。經濟性就是追求成本最小化，強調資金支出的節(jié)約程度，力求以最低的資源消耗獲得一定數量和質量的產出；效率性是指通過比較投入與產出，爭取以合理的資源投入取得最大化的產量或確保以最小的資源投入取得一定數量的產出。效果性是指“政策、項目實施在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期效果”，強調預期目標和實際結果之間的關系。

政府投資績效審計應重點關注投資項目的投資決策、投資管理、資金使用與投資效果四個方面的內容：

1、投資決策審計。投資決策審計主要審查投資項目是否嚴格按照規(guī)定的程序審批、是否符合地方社會經濟發(fā)展需求、是否按照可行性研究和項目評估的結論進行操作、是否建立了決策責任制。

2、投資管理審計。投資管理審計主要審查項目法人制、資本金制、招投標制、合同制、工程監(jiān)理制的落實情況。

3、資金使用審計。資金使用審計著重審查資金到位是否及時、是否足額撥付、是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益等問題。

4、投資效益審計。投資效益審計主要審查投資項目立項決策的正確性、投資項目的工期和達到設計能力的合理性。

（二）政府投資績效審計的意義。開展政府投資績效審計，為社會提供客觀公正的反饋信息，對社會的穩(wěn)定、國家的繁榮都有著深遠的意義。

1、有助于促進財政資金的有效使用。開展政府投資績效審計不僅有助于揭示財政部門在資金使用、管理等方面上存在的問題，以此來監(jiān)管財政部門合理支配財政資金，確保資金的使用與管理真實、合法、有效，還可以對財政資金的使用是否達到預期效益進行審計，確保資金使用的合理性與有效性。

2、有助于深化投資體制的改革。檢驗政府投資是否達到預期效益，就需要借助投資績效審計去發(fā)現并揭示政府在投資建設過程中存在的各種問題，通過這些問題去剖析現有投資管理體制中存在的缺陷，找出實際效益與預期效益產生差距的原因，并提出改進建議，促進政府不斷完善投資體制，確保經濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

3、有助于推動國家政府審計的發(fā)展。隨著政府逐漸加大對公共投資領域中的非經營性項目的投資，傳統(tǒng)的真實性、合法性審計的重要性已呈現出逐步下降的趨勢，發(fā)展的空間也越來越小。因此，審計機關為了求得自身的生存和發(fā)展，實現其審計價值，必須開展政府投資績效審計，以實現其審計目標，推動國家政府審計的發(fā)展。

二、政府投資績效審計存在的主要問題

（一）政府投資績效審計法律法規(guī)不健全。立法保障是確立績效審計的權威性與獨立性的關鍵環(huán)節(jié)，也是推進績效審計執(zhí)法工作的前提和基礎，而我國開展政府投資績效審計面臨的一大難點就是相關法律法規(guī)不健全。目前，已有法律法規(guī)對政府投資績效審計的內容只是點到為止，并未作出詳盡的規(guī)定。如《審計法》并未對績效審計的對象、范圍、目標、內容、程序、方法等做出明確規(guī)定，也未對被審計單位的責任和義務做出法定約束，致使政府投資績效審計缺乏具體的審計規(guī)范，削弱了其監(jiān)督的權威性。因此，從立法角度來看，績效審計在審計監(jiān)督中的重要性還沒有得到完全的體現。

（二）政府投資績效審計評價體系不統(tǒng)一。政府投資績效審計對象是錯綜復雜的公共支出及其相關的社會和經濟活動。審計對象的錯綜復雜就使衡量審計對象的標準難以統(tǒng)一，這使得審計人員在實行審計前不得不跟被審計單位協(xié)商確定衡量標準，增加了績效審計難度，導致審計人員很難提出客觀、公正的評價意見，增加了審計風險。近幾年，我國開展的政府投資績效審計案例，政府投資項目評價偏重于經濟和短期效益，忽視社會、生態(tài)、環(huán)境等效益，仍以對違法違規(guī)問題的查處為重心，缺少對項目投資效果的評價及對深層次的管理，本末倒置，造成了一些無法挽回的損失。因此，缺乏規(guī)范完整的政府投資績效審計評價體系，不僅使得審計人員難以展開審計工作，還影響了績效審計的質量和審計結論的可信度。

（三）政府投資績效審計信息披露體制不完善。隨著我國社會民主的極大進步和公眾對政府受托責任履行情況的關注，社會公眾都希望了解財政資金是否被政府合理有效利用、是否取得了預期的投資效果。政府投資績效審計公告制度作為一種信息披露制度，是公眾獲取政府投資績效審計信息的主要渠道、為公眾參與國家治理提供了方便，拉近了政府與公眾之間的距離。但目前，國家政府投資績效審計信息披露制度不健全，導致公眾無法獲得全面、完整的審計信息，無法了解政府投資績效，無法判斷政府投資績效審計的質量。此外，隨著公眾參政意識增強，公眾對政府投資績效審計的期望在不斷提升，而審計結果公告制度的不完善使得審計期望差距不斷在擴大，導致公眾在一定程度上誤解了政府投資績效審計，甚至不相信政府投資績效審計。

（四）政府投資績效審計人員綜合素質不高。政府投資績效審計與以往的財務收支審計不同，審計人員不能只關注財務報表的合法合規(guī)性，而是要對整個項目的經濟性、效率性和效果性進行跟蹤審計。因此，審計人員應具備過硬的專業(yè)技能、豐富的知識儲備、準確的判斷力和較強的綜合分析能力?，F有的審計人員大多是學財務出身，人員的知識結構比較單一，業(yè)務素質不強，缺少具有工程造價、經濟學、法律、計算機等方面的復合型人才。因此，審計人才隊伍還不能適應審計事業(yè)發(fā)展的需要。隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，進行政府投資績效審計時也不斷面臨著新的問題與挑戰(zhàn)，這就要求審計人員要有較強的學習和創(chuàng)新能力，但現實中很多審計人員并沒有做到及時更新知識，更新審計方法和技術，仍然處于井底之蛙的境遇。

三、對加強政府投資績效審計的建議

（一）完善政府投資績效審計相關法律法規(guī)。只有將政府投資績效審計納入法律框架，使投資績效審計有法可依，才能保證審計機關監(jiān)督的權威性，才能使政府投資合理、高效地進行。因此，在開展政府投資績效審計時，應制定和完善政府投資績效審計法律法規(guī)。在現有的法律法規(guī)的基礎上，還可制定系統(tǒng)性、操作性較強的績效審計準則，將有關政府投資績效審計的內容單獨作為一部分進行列示，對政府投資績效審計的對象、范圍、目標、方法等做出明確規(guī)定，對被審計單位的責任和義務做出法律約束，并制定相關的執(zhí)業(yè)準則，明確規(guī)定審計人員的責任和義務，用法律來規(guī)范審計人員的審計責任，從立法上給予規(guī)范，使政府投資績效審計各項工作有法可依，為政府投資績效審計提供制度保障。

（二）構建統(tǒng)一的政府投資績效審計評價體系。缺乏一套完整、統(tǒng)一的政府投資績效審計評價體系，一直是我國政府投資績效審計發(fā)展的技術瓶頸。為此，如何建立統(tǒng)一的績效評價體系，在我國審計界是一個熱點問題。績效審計的對象千千萬萬，不同的對象適應不同標準，甚至同一對象在不同時期也有不同標準。但不管在任何時候、適應什么對象，遵循相關性、客觀性、可操作性、可獲得性、可驗證性、一致性、完整性、可比性、可接受性和動態(tài)性原則，能有助于建立起一套在任何時候適應任何對象的績效審計評價體系。

（三）完善政府投資績效審計結果公告制度。實施審計結果公告制度是我國審計事業(yè)發(fā)展的客觀要求，也是科學發(fā)展觀的客觀要求。通過實行審計結果公告制度，將審計結果向社會公眾公布，真正形成社會公眾對政府及其各部門管理使用財政資金的監(jiān)督，真正做到落實審計責任、提高審計透明度和審計監(jiān)督效力，彰顯審計監(jiān)督威力，促進績效審計順利、高效開展。同時，實行審計結果公告制也是政府取得社會公眾支持的有效舉措，通過將審計結果向社會公眾公布，讓社會公眾了解政府職能的履行情況，評價、監(jiān)督政府責任的履行，以此取得社會公眾的信任與支持。

（四）加強政府投資績效審計人才隊伍建設。對于我國政府投資績效審計人員素質不高的問題，可以考慮引進相關的專業(yè)人才，但重點應放在加強對現有審計人員的后續(xù)教育。一是要從培訓教育入手，加大人才教育培訓力度，著力培養(yǎng)具有造價審計、經濟、計算機與法律等綜合知識的復合型人才；二是要充分利用社會中介結構，以國家審計機關為主，以社會中介機構為輔，整合審計資源，彌補審計力量的不足；三是要推行政府投資審計人才競聘、競爭上崗，確保重要崗位讓能者居之，不斷優(yōu)化審計人才隊伍；四是要建立健全人才激勵機制，鼓勵政府投資審計人員提高自身綜合素質，調動審計人員工作的積極性和能動性，提高政府投資績效審計工作的質量。

四、結束語

多年來，對政府投資績效審計理論的研究不僅沒有取得學者們一致認可的顯著成果，而且在某些時候還出現了停止甚至倒退現象。對于認識和解決當今政府投資績效審計實踐發(fā)展中存在的種種問題和矛盾，系統(tǒng)化、結構化的審計理論更有利于揭示問題和矛盾的總根源，并能從方向上、制度上不斷推進政府投資績效審計向更高層次的發(fā)展。因此，構建合理的政府投資績效審計理論結構，建立適合本國發(fā)展的政府投資績效審計體系，不僅能更好地解決我國政府投資績效審計在實踐中遇到的問題，還能對監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為，提高財政資金的使用效益起到積極的作用。

［1］劉家義.積極探索創(chuàng)新，努力健全完善中國特色社會主義審計理論［J］.審計研究，2010.1.

［2］趙敏.公共工程投資績效審計評價體系的探討［J］.商業(yè)會計，2009.5.

［3］姜明，田甜.我國公共工程投資績效審計探析［J］.財務與會計，2009.3.