對(duì)建設(shè)單位“小金庫(kù)”問(wèn)題的思考

□文/郎尚榮

（河北省審計(jì)廳 河北·石家莊）

“小金庫(kù)”是違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國(guó)家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金，是有些建設(shè)單位損公肥私，請(qǐng)客、送禮、行賄的“專用資金供應(yīng)站”。有了“小金庫(kù)”，可以超標(biāo)消費(fèi)，可以大吃大喝揮霍浪費(fèi)，可以打開(kāi)貪污挪用公款的方便之門?！靶〗饚?kù)”上的資金，基本上都是暗箱操作，私人保管，有關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，不受財(cái)會(huì)制度的約束。這樣就給主要領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人可乘之機(jī)，弄虛作假、貪污挪用公款就成了可以輕易得手之事。嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家的財(cái)經(jīng)秩序，國(guó)務(wù)院三令五申嚴(yán)禁列賬外資金，但審計(jì)結(jié)果表明，國(guó)有建設(shè)單位的“小金庫(kù)”現(xiàn)象依然存在，對(duì)建設(shè)單位“小金庫(kù)”的防范和查處顯得十分重要，筆者就此問(wèn)題作一些簡(jiǎn)要分析：

一、建設(shè)單位“小金庫(kù)”的形成渠道

從審計(jì)查出的“小金庫(kù)”看，其形成渠道大致有以下幾種類型：

（一）利用下屬單位的特殊關(guān)系形成“小金庫(kù)”。國(guó)有建設(shè)單位利用和下屬單位的隸屬關(guān)系和頻繁的資金往來(lái)，將有的項(xiàng)目建設(shè)資金以各種形式轉(zhuǎn)入其下屬單位，然后脫離財(cái)務(wù)大賬，形成“小金庫(kù)”。以其下屬單位作為“小金庫(kù)”的存儲(chǔ)地或直接回流到建設(shè)單位。重點(diǎn)表現(xiàn)在：

1、違規(guī)支付各種補(bǔ)貼、費(fèi)用給下屬單位。國(guó)有建設(shè)單位違反招投標(biāo)文件，在相同工作條件、工作強(qiáng)度下，不撥付或延期撥付其他施工、設(shè)計(jì)單位基地補(bǔ)貼、技術(shù)裝備費(fèi)的同時(shí)，卻額外支付給其下屬單位。很多情況是建設(shè)單位與下屬單位達(dá)成了一種“共識(shí)”，將此項(xiàng)收入中全部或一部分以建設(shè)單位“小金庫(kù)”的形式存放，或直接回流到建設(shè)單位的“小金庫(kù)”。

2、有的建設(shè)單位以項(xiàng)目法人的特殊身份，以虛假招標(biāo)、陪標(biāo)、透露標(biāo)底、直接給予方式幫其下屬單位包到高利潤(rùn)標(biāo)段。而其下屬單位又扣取一定比例的管理費(fèi)將工程層層分包轉(zhuǎn)包于與其有一定關(guān)系的小的施工單位，從中其下屬單位獲得了較高的利潤(rùn)，作為回報(bào)，破壞了正常的招投標(biāo)程序，對(duì)工程質(zhì)量也可能存在嚴(yán)重的隱患。于是建設(shè)單位又以項(xiàng)目法人身份與別的施工隊(duì)伍協(xié)商，將其違法分包給下屬單位的工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包分包給其他施工單位，建設(shè)單位以主管單位、項(xiàng)目法人雙重的身份將利潤(rùn)從下屬單位轉(zhuǎn)入“小金庫(kù)”。

3、雖然下屬單位偷工減料，人為減少工程量，達(dá)不到工程質(zhì)量要求，但是建設(shè)單位以其特殊身份幫其蒙混過(guò)關(guān)，使其下屬單位取得高額利潤(rùn)。再通過(guò)與下屬單位的其他的往來(lái)賬目，將此筆金額轉(zhuǎn)入建設(shè)單位，建設(shè)單位以常年掛往來(lái)賬或者作假賬等方式將此筆款項(xiàng)存入“小金庫(kù)”。

（二）利用項(xiàng)目建設(shè)財(cái)務(wù)體制中薄弱環(huán)節(jié)形成小金庫(kù)

1、工程管理不規(guī)范造成的收入。前期的標(biāo)書(shū)編寫和銷售標(biāo)書(shū)過(guò)程的款項(xiàng)收支均不入賬，對(duì)資金管理失支控制，將其中節(jié)余形成“小金庫(kù)”。

2、財(cái)務(wù)人員的部分額外勞動(dòng)取得的收入。就可以因施工單位有流動(dòng)性大，納稅意識(shí)差等特點(diǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)多半采用建設(shè)單位代扣代征稅金的方法，而按一定比例返還的代理費(fèi)，國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度并未明確指出該筆費(fèi)用應(yīng)計(jì)入那個(gè)科目，因會(huì)計(jì)素質(zhì)等原因，以發(fā)放福利的形式掛賬外賬或存入小金庫(kù)。

（三）通過(guò)截留部分收入、全部收入形成小金庫(kù)

1、國(guó)有重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目因撥付資金數(shù)額較大，但卻存在資金來(lái)源渠道較多，資金撥付次數(shù)較多的特點(diǎn)。造成有些建設(shè)單位多頭開(kāi)立銀行賬戶，亂上添亂，也有的建設(shè)單位干脆就將部分利息收入轉(zhuǎn)出形成“小金庫(kù)”。

2、與工程相關(guān)的部分收入未入賬。建設(shè)單位可以將自己的部分施工機(jī)械租賃給施工單位或下屬單位，因施工單位與建設(shè)單位有工程結(jié)算之間的關(guān)系，下屬單位與其之間更兼有從屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。所以，通過(guò)達(dá)成一種協(xié)議，以不取得正式票據(jù)，不簽訂合同等形式，將此部分租賃收入部分或全部記入建設(shè)單位“小金庫(kù)”。

3、以明顯低于市場(chǎng)價(jià)格變賣廢舊物資，將其中的差價(jià)計(jì)入賬外，形成“小金庫(kù)”。因建設(shè)單位廢舊物資金額較多，差價(jià)之?dāng)?shù)額也就很大，如在對(duì)某水利項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其中與當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格差額可以達(dá)到幾十萬(wàn)元。

（四）建設(shè)單位利用建管費(fèi)開(kāi)支存在制度上、監(jiān)管上的漏洞。采購(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)的辦公用品，以及設(shè)備采購(gòu)、臨時(shí)工程的建設(shè)以低標(biāo)準(zhǔn)冒充高標(biāo)準(zhǔn)、以修繕代替新建等形式，虛列支出虛增成本套取資金，并將其中的差價(jià)記入“小金庫(kù)”。

二、形成“小金庫(kù)”的原因

（一）利用建設(shè)項(xiàng)目撥款金額較大，千方百計(jì)從中謀取賬外資金，私設(shè)“小金庫(kù)”。目前，我國(guó)繼續(xù)執(zhí)行加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)政策，許多建設(shè)項(xiàng)目撥付的款項(xiàng)較多。某些建設(shè)單位以為企業(yè)辦事或?yàn)槁毠ぶ\利益為幌子，行揮霍浪費(fèi)之實(shí)。根本上為了自己使用方便，為了小集團(tuán)甚至個(gè)人的利益，不惜犧牲國(guó)家的利益，將公家的錢轉(zhuǎn)換為撈取政治資本、聯(lián)絡(luò)感情、籠絡(luò)人心的資本。

（二）內(nèi)部監(jiān)督體制不規(guī)范，存有漏洞和缺陷。第一，建設(shè)單位內(nèi)控制度松弛，銀行賬、現(xiàn)金賬、成本賬、總賬甚至都由一人記賬和管理，缺乏必要的監(jiān)督。從而為虛列成本、套取資金提供了便利；第二，工程建設(shè)管理上多存在未投招標(biāo)、未簽訂合同以及相關(guān)工程收入不及時(shí)入賬等管理不規(guī)范問(wèn)題；第三，監(jiān)管部門檢查難以到位，防范措施不全，監(jiān)督部門只依靠幾次集中的檢查活動(dòng)，缺乏經(jīng)常性、長(zhǎng)期性、全面綜合治理的措施，致使禁而不止，關(guān)而不停。

（三）處罰力度不夠。財(cái)政部、審計(jì)署和中國(guó)人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)”的具體規(guī)定》（財(cái)監(jiān)字[1995]29號(hào)），對(duì)建設(shè)單位私設(shè)“小金庫(kù)”的處理，往往偏重于經(jīng)濟(jì)處罰，輕人事處理，難以起到震懾作用，使一些建設(shè)單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員有恃無(wú)恐，不怕收繳和罰款，存有僥幸心理。

三、防范查處小金庫(kù)的對(duì)策

治理“小金庫(kù)”應(yīng)本著防查結(jié)合、標(biāo)本兼治的原則，抓住問(wèn)題的關(guān)鍵。

（一）加大法制宣傳力度。采取多種形式進(jìn)行法制宣傳，提高建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)財(cái)務(wù)人員遵紀(jì)守法的自覺(jué)性。

（二）健全和完善內(nèi)控制度。國(guó)有建設(shè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)單位內(nèi)部各有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員建立、健全會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任、賬務(wù)處理程序、內(nèi)部稽核、原始記錄管理、定額管理、財(cái)產(chǎn)清查、財(cái)務(wù)收支審批、成本核算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析等內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，同時(shí)要把各項(xiàng)規(guī)章制度落到實(shí)處，為會(huì)計(jì)工作的順利開(kāi)展和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整創(chuàng)造必要的客觀條件。

（三）充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、銀行、稅務(wù)部門的職能作用，強(qiáng)化監(jiān)督，把清查“小金庫(kù)”列為監(jiān)督的重點(diǎn)。第一，采取宣傳教育、明確責(zé)任、群眾舉報(bào)、監(jiān)督檢查、組織處理等一系列措施進(jìn)行綜合治理，持之以恒，常抓不懈；第二，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位資本運(yùn)營(yíng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理。審計(jì)部門應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)建設(shè)單位的審計(jì)，從計(jì)劃執(zhí)行、預(yù)算管理以及年度完成投資等方面，早計(jì)劃、早介入、早審計(jì)。不要等到工程基本竣工或竣工時(shí)一次審計(jì)了事。促進(jìn)建設(shè)單位強(qiáng)化內(nèi)部管理，健全內(nèi)部制約機(jī)制。銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)違反《現(xiàn)金管理暫行條例》其實(shí)施細(xì)則規(guī)定的處罰力度。稅務(wù)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)白條和假發(fā)票的查處；第三，增強(qiáng)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)的廉潔自律意識(shí)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔意識(shí)、勤政廉政。

（四）加強(qiáng)建設(shè)單位銀行賬戶的管理。

很多建設(shè)單位的“小金庫(kù)”是由于賬戶管理混亂造成的，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位開(kāi)立銀行賬戶的管理，可以有效地遏制“小金庫(kù)”的藏身之所，以及有效地遏制“利息收入”作為小金庫(kù)的來(lái)源。

（五）加強(qiáng)對(duì)“現(xiàn)金”的監(jiān)管。因?yàn)樾〗饚?kù)多半是以“現(xiàn)金”、“存折”等形式存放于保險(xiǎn)柜。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金的監(jiān)管，可以有效地防范和查處“小金庫(kù)”。

筆者相信，通過(guò)對(duì)“小金庫(kù)”的防范和查處，可以有效地防范腐敗、利用公款大吃大喝、貪污、浪費(fèi)等問(wèn)題。深刻揭露建設(shè)單位管理中存在的問(wèn)題，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序。通過(guò)審計(jì)，健全和完善建設(shè)單位的內(nèi)部控制制度，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位提高管理水平?！?/p>