試析治理理論視野下的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制

吳 曉

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

中國社會改革開放以來，在眾多領(lǐng)域內(nèi)“機(jī)制”成為被大量使用的詞語，諸如競爭機(jī)制、合作機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等等，在近年的民族工作領(lǐng)域內(nèi)“機(jī)制”一詞也屢見不鮮，如民族群體性事件預(yù)警及治理機(jī)制、生態(tài)補償機(jī)制、地區(qū)民族工作長效機(jī)制、城市民族工作機(jī)制等等。但是，以上大多都是著眼于具體領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實經(jīng)驗的總結(jié)或摸索，并沒有就民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制進(jìn)行理論框架上的設(shè)計。因此，探討民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制問題很有必要。

一、機(jī)制概念及治理理論的引入

1.機(jī)制概念

關(guān)于機(jī)制的概念，工具書中解釋為：“原指機(jī)器的構(gòu)造原理和工作方式、機(jī)器內(nèi)部各部分間的組合、傳動的制約關(guān)系”。18世紀(jì)“人是機(jī)器”的觀點流行以后，它逐漸被借用到生物學(xué)和醫(yī)學(xué)中，用以表示生物有機(jī)體各組織和器官的有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)生特定功能的相互作用關(guān)系?，F(xiàn)代許多學(xué)科如心理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等都借用“機(jī)制”一詞，形成了心理機(jī)制、社會機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、政治機(jī)制等概念，其中機(jī)制泛指引起、制約事物運動、轉(zhuǎn)化、發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和作用方式，包括事物內(nèi)部因素的耦合關(guān)系，各因素相互作用的形式，功能作用的程序以及轉(zhuǎn)變的契機(jī)等。［1］

在管理學(xué)中，管理機(jī)制的涵義是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其運行機(jī)理。管理機(jī)制的特征為客觀性、自動性、可調(diào)性。管理機(jī)制是決定管理功效的核心問題。［2］管理機(jī)制本質(zhì)上是管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理。［3］

為了更好地明確機(jī)制的涵義，有必要與容易與其混淆的制度的涵義進(jìn)行對比：

制度的一般涵義是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則。許多情況下，制度也是某一領(lǐng)域的制度體系，如我們通常所說的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和文化制度等。

機(jī)制表示各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系及其功能，內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定的功能。

機(jī)制是制約的力量，是制度完整連續(xù)實施的保證，即當(dāng)有人違背了制度規(guī)范，機(jī)制不僅要站出來說不，而且還要表達(dá)具體的處理辦法。機(jī)制還有另外的一個功能就是它對一個體制下的所有公眾人物都有約束力量，包括執(zhí)法者。［3］

制度在民族事業(yè)內(nèi)的具體表現(xiàn)是憲法中關(guān)于民族平等、尊重保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的條文和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》以及各個地區(qū)關(guān)于維護(hù)民族平等、團(tuán)結(jié)的法規(guī)。

機(jī)制建設(shè)在民族事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)簡單地說就是能夠促使人們遵守這些制度的方法，能夠有效促使相關(guān)黨政部門、社會各領(lǐng)域力量去實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的方法，并且這些方法也是按制度進(jìn)行的。

在以往所提倡的社會某項機(jī)制建設(shè)過程中，政府起了主導(dǎo)作用，也往往成為唯一的責(zé)任體。而改革開發(fā)以來，我國的社會事業(yè)迅猛發(fā)展，在公共行政、社會管理呼吁改革過程中，政府作為公共服務(wù)的單一參與者、執(zhí)行者，已經(jīng)越來越乏力。世界上出現(xiàn)的探索新的國家和社會公共事務(wù)的管理模式，打出了“良好治理”的旗幟，這在我國也產(chǎn)生了很大的影響。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，是我國社會和諧穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，也呼吁更加科學(xué)、合理的理念。

2.治理理論

關(guān)于治理理論聯(lián)合國全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，作出了如下界定：“治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。［4］

從治理理論的視野出發(fā)，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制是一個持續(xù)互動的過程，服從制度和規(guī)則，協(xié)調(diào)、豐富、拓展了其視野、內(nèi)涵，不僅僅涉及公共部門，還涉及私人部門；不僅涉及民族事業(yè)的傳統(tǒng)部門，更涉及到社會更多領(lǐng)域，社會力量。

二、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的構(gòu)成

從機(jī)制概念看它主要包含了三個涵義：機(jī)制依據(jù)客觀規(guī)律，遵循規(guī)矩；事物各個部分的存在是機(jī)制存在的前提和基礎(chǔ)；機(jī)制是以一定的運作方式把事物的各個部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運行而發(fā)揮作用。

1.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制，必須遵循客觀規(guī)律和相關(guān)的法律、法規(guī)

管理機(jī)制是以客觀規(guī)律為依據(jù)，以組織的結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，由若干子機(jī)制有機(jī)組合而成的。例如，依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，會形成相應(yīng)的利益驅(qū)動機(jī)制；依據(jù)社會和心理規(guī)律，會形成相應(yīng)的社會推動機(jī)制。管理機(jī)制的自動作用，是嚴(yán)格按照一定的客觀規(guī)律的要求施加于管理對象的。違反客觀規(guī)律的管理行為，必然受到管理機(jī)制的懲罰。［2］

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制所遵循的則是社會和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的規(guī)律、社會心理的一般規(guī)律，以及依據(jù)這些客觀規(guī)律建立的保證各民族平等、保護(hù)各民族權(quán)利的法律、法規(guī)。如，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，必須考慮生態(tài)問題、社會公平正義問題。在改革開放，西部大開發(fā)之后，民族地區(qū)處在商品經(jīng)濟(jì)、開發(fā)建設(shè)的大潮這個過程中，一些在東部地區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問題也不同程度地暴露于民族地區(qū)。民族問題的特殊性和民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，特有的文化具有不可修復(fù)性，這些不遵循科學(xué)發(fā)展、和諧社會建設(shè)的問題在民族地區(qū)也暴露出來。在誘發(fā)民族問題的因素當(dāng)中，一些不尊重科學(xué)發(fā)展的規(guī)律的決策，違反相關(guān)民族政策、法規(guī)的行為必須得到糾正、制止，造成嚴(yán)重后果乃至違法的行為必須依法依規(guī)問責(zé)、懲處。

2.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的基礎(chǔ)和載體

在建國以來，國家遵循各民族團(tuán)結(jié)平等，共同繁榮進(jìn)步的原則，尊重歷史傳統(tǒng)，設(shè)置民族區(qū)域自治制度，并通過法律的形式加以保障，成立各級民族自治地區(qū)的人民政府。在解決民族問題，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的過程中，建立了處理民族事務(wù)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，各級黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)戰(zhàn)部門，民族事務(wù)委員會，宗教事務(wù)局等，摸索出一套行之有效的辦法，取得了良好的效果，在保障各民族平等，推動共同發(fā)展上，取得了顯著的成績。

隨著，我國社會發(fā)展進(jìn)入新的階段，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)也出現(xiàn)了新的情況，需要在原有工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上有新的豐富、發(fā)展。從治理的視角來看，需要動員更多的社會力量、社會團(tuán)體，投入到民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)當(dāng)中。

紅十字會、扶貧基金會、青少年發(fā)展基金會、各種民間的慈善、慈善團(tuán)體對于受災(zāi)地區(qū)災(zāi)后重建的援助，對于少數(shù)民族貧困學(xué)子的愛心關(guān)懷、捐資助學(xué)，起到了良好的社會效益，這種社會力量的援助活動比政府行為往往更具有人文關(guān)懷的價值，彌補了政府投入的有限性，有時還會推動政府的工作進(jìn)程。可見，今后還要重視少民族民族社會團(tuán)體的作用，在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，成立“少數(shù)民族聯(lián)誼會”，搭建政府與少數(shù)民族聯(lián)系的橋梁。

3.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的各個部分之間關(guān)系的具體運行方式

具體運行方式，既要改革既有的運行方式，又要創(chuàng)建新的運行方式。在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制中，只有將政府部門與部門之間的在民族工作上的協(xié)調(diào)關(guān)系明確起來，將政府與少數(shù)民族社團(tuán)、少數(shù)民族代表人物和少數(shù)民族成員聯(lián)系起來，將教育、文化、公益等社會各項事業(yè)與民族事業(yè)聯(lián)系起來，這個機(jī)制才會正常運轉(zhuǎn)，起到全面覆蓋，形成合力的作用。

一名在民委工作多年的同志提出“民族宗教事務(wù)委員會改為委員制。民族宗教事務(wù)委員會的委員由涉及民族管理協(xié)調(diào)工作的一些相關(guān)部門組成。委員會主要負(fù)責(zé)人由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、歸口協(xié)調(diào)、各司其職、各單位積極參與、相互協(xié)調(diào)的民族管理協(xié)調(diào)工作新格局。委員會實行議事制度，每年1-2次。這樣可以將相關(guān)部門進(jìn)行民族管理協(xié)調(diào)工作的職責(zé)明確起來；可以充分調(diào)動相關(guān)部門的積極性，更好地進(jìn)行民族管理協(xié)調(diào)工作；可避免平行協(xié)調(diào)的被動性?！保?］

政府建立各部門責(zé)任明確、密切聯(lián)動的工作機(jī)制和少數(shù)民族社會團(tuán)體健康發(fā)展、有效參與的工作格局，才能充分動員社會各領(lǐng)域力量、資源一同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)，在這個過程中，必須注意民族工作人才的培養(yǎng)，增強社會各行各業(yè)的民族團(tuán)結(jié)意識，做到民族工作的專業(yè)人才有良好的素養(yǎng)，全社會在民族團(tuán)結(jié)上有明確的認(rèn)識，不能讓民族工作緊緊局限于傳統(tǒng)上民族工作相關(guān)部門的領(lǐng)域內(nèi)。

三、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的特征

管理機(jī)制的普遍特征主要是：系統(tǒng)性、客觀性、自動性、可調(diào)性。［2］結(jié)合治理理論與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制的構(gòu)成來分析民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制發(fā)現(xiàn)其特征如下：

1.系統(tǒng)性中的網(wǎng)格化、立體化，形成合力

在上文對于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步機(jī)制構(gòu)成的論述中，已經(jīng)指出政府各部門責(zé)任明確、密切聯(lián)動的工作機(jī)制，少數(shù)民族社會團(tuán)體健康發(fā)展、有效參與，充分動員社會各領(lǐng)域力量、資源一同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)的工作格局。治理理論，也強調(diào)社會管理，不能局限于自上而下的線性操作，而應(yīng)該是網(wǎng)格化、立體化，形成合力。

治理“是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！保?］

2.自動性中所帶來的長效性

機(jī)制本身富有制度的內(nèi)涵，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制更是遵循客觀規(guī)律和相關(guān)法規(guī)要求設(shè)立的，這就要求所有相關(guān)人員遵守相關(guān)制度，并通過機(jī)制中有效的監(jiān)督方式和手段保證落實。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制是經(jīng)過理論化、系統(tǒng)化設(shè)計、實踐檢驗證明有效的、較為固定的方法，一套工作機(jī)制，不會因人員的變動而隨意變動。

3.可調(diào)性中的主動性

隨著社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，相關(guān)治理理論的進(jìn)步，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制是會變化的，而且這種變化要有主動性，主動發(fā)現(xiàn)情況的變化，積極借鑒先進(jìn)文明的成果，對于內(nèi)部結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)聯(lián)動方式進(jìn)行優(yōu)化升級。

四、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的運行

機(jī)制一般是依靠多種方式、方法來起作用的，建立起各種工作機(jī)制的同時，還應(yīng)有相應(yīng)的合理運行機(jī)制、動力機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來保證工作的落實、推動、糾錯、評價等。建立完善的機(jī)制，才能使民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，保持長久的活力。

在管理學(xué)中，機(jī)制主要表現(xiàn)為三大機(jī)制：運行機(jī)制、動力機(jī)制、約束機(jī)制。

1.運行機(jī)制是指組織基本職能的活動方式、系統(tǒng)功能和運行原理［2］

運行機(jī)制中還分為三種類型：第一種是行政—計劃式的運行機(jī)制。第二種是指導(dǎo)—服務(wù)式的運行機(jī)制，即以指導(dǎo)、服務(wù)的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的相互關(guān)系。第三種是監(jiān)督—服務(wù)式的運行機(jī)制，即以監(jiān)督、指導(dǎo)式的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的關(guān)系。

而今我們開展民族工作的主要方式主要還是計劃、行政的運行機(jī)制，隨著當(dāng)今情況的發(fā)展變化，我們要更多地向指導(dǎo)—服務(wù)式，監(jiān)督—服務(wù)式的運行機(jī)制跨越，積極調(diào)動社會各領(lǐng)域力量參與到民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)中，扶持相關(guān)社會團(tuán)體發(fā)展，并給予正確指導(dǎo)，通過他們提供更多的社會服務(wù)。

2.動力機(jī)制是指管理系統(tǒng)動力的產(chǎn)生與運作的機(jī)理

主要由以下三個方面構(gòu)成：利益驅(qū)動、政令推動、社會心理。

動力機(jī)制是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的力量源泉，而今起作用的動力機(jī)制主要是政令推動，這種推動力量不足，今后應(yīng)該加大投入，應(yīng)該扶持為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的企業(yè)，為少數(shù)民族提供生活產(chǎn)品的企業(yè)，為民族團(tuán)結(jié)發(fā)揮積極作用的少數(shù)民族團(tuán)體，還應(yīng)該表彰、宣傳為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)做出貢獻(xiàn)的先進(jìn)團(tuán)體、單位、個人，要在教育、文化領(lǐng)域，推出更多教育效果良好的文化作品，使民族團(tuán)結(jié)的理念深入人心。動力機(jī)制力量充沛，自然有利于事業(yè)的推進(jìn)，負(fù)面事件發(fā)生的溫床也自然會減少，維護(hù)社會穩(wěn)定的成本也自然下降。

3.約束機(jī)制是指對管理系統(tǒng)行為進(jìn)行限定與修正的功能與機(jī)理

約束機(jī)制主要包括以下四個方面的約束因素。權(quán)力約束既要利用權(quán)力對系統(tǒng)運行進(jìn)行約束，又要對權(quán)力的擁有與運用進(jìn)行約束。

在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建事業(yè)中，首先要嚴(yán)格依法而且執(zhí)法必嚴(yán)，按照法律的規(guī)定，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，嚴(yán)厲打擊破壞民族團(tuán)結(jié)的違法犯罪活動。在涉及公共利益的重大決策過程中，必須按照民主科學(xué)決策的流程，傾聽各方面聲音，對于造成嚴(yán)重后果的要依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。

在民族工作相關(guān)部門中，要明確責(zé)任，防止責(zé)任缺位。誰的責(zé)任，誰負(fù)責(zé)。還要加強相關(guān)的宣傳教育，無論是執(zhí)法者，社會的各行各業(yè)的工作人員，都應(yīng)該知道民族團(tuán)結(jié)的重要性，并形成維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的高度自覺性。

［1］ 劉建明，張明根.應(yīng)用寫作大百科［M］.北京：中央民族大學(xué)出版社，1994：150.

［2］ 單鳳儒.管理學(xué)基礎(chǔ)［M］.北京：北京高等教育出版社，2008：71.

［3］ 吳亞東，李釗.對體系、制度、機(jī)制、體制相關(guān)概念的辨析與理解［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，（4）.

［4］ 俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，1999，（5）.

［5］ 彭林緒.城市民族管理協(xié)調(diào)機(jī)制［J］.湖北民族學(xué)院（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（5）.

［6］ 俞可平.全球治理引［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2002，（1）.