GATT第20條 （b）款域外效力之實證分析

曾 煒

（貴州民族大學 法學院，貴州 貴陽 550025）

GATT第20條 “一般例外”在貿易與環(huán)境問題日益尖銳的背景下，作為WTO體系下明確規(guī)定的為數不多的“環(huán)保例外”越來越多地受到WTO成員方的 “青睞”，尤其是 （b）款被發(fā)達成員方頻頻援用。該條款規(guī)定：“本協定的規(guī)定不得解釋為禁止成員方采取或加強以下措施，但對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或對國際貿易構成變相限制”。（b）款為保護人類、動植物的生命與健康所必須的措施；上述 （b）款條文經常被WTO成員方引用，成為其實施的貿易限制措施尋求 “正當性”的法律依據，同時，也是爭端解決機構解決糾紛案件的主要依據。在一些爭端的處理過程之中，一個很尖銳的問題擺在了爭端解決機構的面前，即一個國家是否有權為保護在其管轄領域之外的 “人類、動植物生命或健康”而在其國內采取某些例外措施。

一、GATT第20條 （b）款中措施的范圍

如果成員方實行特定的貿易限制措施的目的是為 “保護人類、動物或植物的生命或健康”，那么該措施就屬于GATT第20條 （b）款的例外規(guī)定范圍。GATT第20條（b）款和其他 WTO協定中涉及這方面的例外性規(guī)定，如SPS、TBT和TRIPS以及GATS相關條款，被寬泛地稱作為 “公共健康例外條款”①。在第20條 （b）款的實踐上，對成員方實行貿易限制措施的基本政策目的是否屬于第20條 （b）款，GATT和 WTO的爭端解決機構多半予以肯定，如1990年的泰國限制香煙進口案就是如此。該案涉及泰國限制香煙進口違反GATT第11條第1款的規(guī)定，專家組依照爭端當事方及專家意見，認定吸煙對人類健康造成嚴重威脅，因此減少香煙消費的政策屬于GATT第20條 （b）款的范圍②。類似地，在美國金槍魚海豚案 （I）及（II）中，專家組明示或默示承認海豚生命或健康保護政策屬于GATT第20條 （b）款的例外規(guī)定范圍③。

這一立場在歐共體石棉案中也得到體現。此案涉及法國政府以石棉可致癌性對于人體可能產生身體危害為由所采取的禁令，法國的法令原則上禁止任何類別的石棉纖維或含有該種纖維的產品在法國境內涉及制造、加工、銷售、進出口、上市或轉移等行為。由于爭端雙方對石棉產品的風險程度存在爭議，因而對該措施的政策目標 （避免曝露于石棉下所產生的風險）是否為 “保護人類、動物或植物的生命或健康”也有不同看法，因此專家組必須就含石棉產品對人類健康的風險進行評估。專家組認為只要確實存在風險，那么本案中以避免風險為目標的政策應屬于 “保護人類生命或健康”的范圍④。在 （b）款中，認定有關產品是否構成對人類、動植物的生命或健康的威脅時，專家組和上訴機構一般會聽取專門的國際組織或非政府組織的意見，或誠信地參照有資格的受尊重的主流的科學意見或建議⑤。在石棉案中專家組通過咨詢科學家及相關國際機構，發(fā)現石棉的致命、致癌等特點是被廣泛認知的，處理含石棉產品確實對健康構成威脅⑥，關于石棉的危險性有充足證據，所以禁止石棉可避免一定的風險。因此專家組認為法國禁止石棉的法令所追求的政策目標屬于 “保護人類生命或健康”的范圍，并得到上訴機構的支持⑦。

此外，在最近的巴西影響翻新輪胎進口措施案中，專家組和上訴機構都同意巴西欲降低因廢棄輪胎累積而造成的對生命安全和環(huán)境的危害的政策，屬于第20條 （b）款中保護人類、動物或植物的生命或健康的規(guī)定范圍⑧。

上述案件的共同點就是，成員方在實行某種措施時，有義務證明其措施是針對危害人類生命或健康的特定風險，必須存在足夠的科學證據證明這種風險確實存在，而非杞人憂天。由于是否有科學上的證據，屬于專家組的事實認定權限范圍，因此只要實行某一措施的成員方基于當時存在的科學意見，雖然在科學意見上可能尚有分歧，但其所根據的科學意見符合資格且受敬重即可⑨。也有學者提出，對于風險的要求至少要微量，到達使 “措施是為保護健康”的主張具備一定可信度的最低限度。此外，爭議措施在結構上及設計上應是直接、完全針對健康保護，而不是為實現其它政策目標，在滿足上述條件下，專家組原則上應尊重各成員方的決定，承認爭議措施屬于第20條 （b）款的范圍。此外，專家組及上訴機構在考慮健康的意義時，應遵照 《維也納條約法公約》第31條，考慮國際上與健康相關的法律及政策中對健康概念及健康風險概念的意義，特別是參考世界衛(wèi)生組織的法律文件及相關政策宣言⑩。

總之，相關措施的制定和實施與科學證據之間應具有合理的關聯性，且此種關聯性需要依據個案的特性加以認定。相關科學證據的充分與否不但體現在其質與量兩個方面，更要求其能證明、確認風險的存在與相關措施之間具有因果關系?。

二、第20條 （b）款的域外效力問題之提出

GATT第20條 （b）款目的是 “保護人類、動物或植物生命或健康”，和第20條 （g）款的 “保護可用盡的自然資源”一同構成GATT第20條中的環(huán)保例外條款，成員方可以根據這兩款采取保護措施管轄領域內環(huán)境。但是由于有些環(huán)境損害不僅具有區(qū)域性，甚至還會波及到全球的人類、動植物及自然環(huán)境，而成員方所欲實施的進出口限制措施可能是為了保護其管轄領域之外的人類、動植物及自然資源，根據 （b）款及 （g）款的條文并無法看出其是否可以適用于為保護成員方管轄領域外的人類、動植物及自然資源而采取的措施，如此將不可避免地引發(fā)GATT第20條 （b）款或 （g）款的例外是否容許成員方實施進出口限制以保護或保存國家管轄領域外的人類、動植物及自然資源的爭議?，即其域外效力的問題。

雖然 （b）款及 （g）款兩者的規(guī)定不一樣，但是由于（b）款及 （g）款都是與貿易有關的環(huán)境措施的例外條款，具有一定同質性，因而對其中任何一款的解釋都可能對另一款產生一定的參照作用，所以在下面對管轄領域適用范圍的討論中，將一起論述 （b）款和 （g）款。第20條沒有關于管轄權的條款，沒有明確總協定成員方為保護環(huán)境而采取貿易措施的管轄范圍，實踐中對此解釋也不一致。美國金槍魚海豚案 （I）專家組認為第20條 （b）款和 （g）款不得在管轄權以外適用，第20條 （b）款和 （g）款的立法意圖是，通過適用保護環(huán)境的措施來保護該進口國管轄范圍內的人、動植物的生命和健康。但隨后的美國金槍魚海豚案 （II）和美國蝦與海龜案的專家組則認為各國可以在域外行使管轄權?。下文將詳述GATT第20條 （b）款域外效力否定論和域外效力肯定論在GATT＼WTO爭端解決中的發(fā)展演變歷程。

三、美國金槍魚海豚案 （Ⅰ）

涉及第20條 （b）款域外效力問題的最早案例是1991年美國金槍魚海豚案 （I）。在該案中，美國為保護海豚，依照 《海洋哺乳動物保護法》禁止進口原產于墨西哥的金槍魚，其理由是墨西哥捕獲金槍魚的方式較易于誤捕海豚。為回答 （b）款是否具有域外效力這一問題，專家組從第20條 （b）款起草的歷史、該款規(guī)定的目的及當事方所主張的解釋對總協定整體運作所造成的結果等幾個方面來進行分析?。

回顧GATT第20條 （b）款的起草歷史沿革，在國際貿易組織 （ITO）憲章紐約草案中，（b）款文字為：“為保護人類、動物或植物的生命或健康的措施，但必須進口國在相似的條件下，實施相應的國內保護措施?！逼浜?，日內瓦第二次預備委員會的第A委員會同意將其但書刪除，理由為無此必要。因此專家組認為根據上述歷史記錄，進口國使用衛(wèi)生檢驗檢疫措施以保護該進口國管轄領域內而非其管轄領域外的人類、動物或植物的生命或健康，才是起草者所關注的重點?。

專家組進一步指出，以往的專家組也承認第20條，旨在允許締約方在特殊情形下，為實現公共政策目標，可以實施違反GATT規(guī)定的貿易限制措施。專家組認為如果對第20條 （b）款采取廣義的解釋，即具有域外效力，那么任何締約方都可單方面決定生命或健康的保護政策，而使其他締約方必須采取相同的政策，否則將損害其在總協定下的權利；根據這種解釋，總協定將不再成為所有締約方之間的多邊制度，而將僅是對有相同國內規(guī)范的少數締約方之間的貿易提供法律保障而已?。

就第20條 （g）款而言，專家組認為該款例外應同樣僅適用于保護進口國管轄領域內的自然資源。因第20條（g）款要求關于保護可用盡的自然資源的措施，必須 “與限制國內生產或消費一同實施”；而以往的專家組曾經認定只有在某一措施的 “主要目的旨在使國內的限制措施產生實際效果”的情況下，該措施才能被認為是與限制國內生產或消費一同實施；而從實際的角度考慮，一國只能對其管轄領域范圍內的生產或消費實施有效控制，因此第20條（g）款的目的，是允許締約方采取主要是在有效限制其管轄領域內的生產或消費為目標的貿易措施?，并應當對進口產品和國產品同樣適用，不能區(qū)別對待?。

贊同專家組上述觀點的學者認為，如果 （b）款和 （g）款允許保護管轄領域外的人類、動植物及自然資源，則域外管轄權的行使將強迫或命令其它國家必須完全遵守進口國的國內政策與規(guī)范，這樣將損害多邊貿易制度?。反對者則認為，專家組對第20條 （b）款的起草歷史的引用和解釋是錯誤的?，這將不當地限制進口國實行單方面貿易限制措施以處理區(qū)域性或全球性環(huán)境問題的能力，并對國際間既存的多邊環(huán)境協定 （MEAs）造成相當大的影響，如 《華盛頓公約》、 《蒙特利爾議定書》及 《巴賽爾公約》均要求締約國實行特定的貿易限制措施以處理重要的生產或消費外部性問題，無論其造成進口國國內、出口國國內或區(qū)域及全球環(huán)境損害。本案專家組的解釋將使那些依據多邊環(huán)保協定所采取的貿易限制措施無法援引 （b）款及（g）款的例外規(guī)定作為正當化的理由?。專家組在該案中的推理是大膽的，但卻誤入歧途，它試圖在國際法律秩序正在發(fā)生的根本變化面前維持GATT法律秩序與世隔絕的狀態(tài)?。

四、美國金槍魚海豚案 （Ⅱ）

關于 （b）款及 （g）款的管轄領域的適用范圍問題，在美國金槍魚海豚案 （II）同樣引起爭論。對于 （g）款的適用范圍，該案專家組認為根據 （g）款無法看出其對自然資源的地域位置有任何限制，從 （g）款及前言規(guī)定僅能得知對該貿易限制措施的政策目標及措施的適用方式設有限制條件，并未對爭議措施所欲實現的保護政策目標附加任何地理條件限制；專家組更提及曾有案件認定 （g）款適用于保護洄游性魚類的政策，而這些魚類是在援引該款例外的締約方管轄領域內還是領域外則在所不問?。此外，為證明GATT第20條并未完全排除締約方就管轄領域外的事物或行為加以規(guī)范，專家組還指出第20條 （e）款容許締約方實行貿易限制措施以禁止或限制進口其它國家監(jiān)獄囚犯產品?。

在國際法中，國家有權禁止具有該國國籍的漁民及漁船在其領域外對其他人類或動植物從事不當行為，所以締約方可以對具有該國國籍的漁民及漁船在公海所進行的捕魚活動進行規(guī)范?，要求其必須或不得運用特定捕獲技術以避免造成其它海洋哺乳生物附帶傷亡。而就 （b）款的適用范圍而言，基本上專家組援用和 （g）款相同的論述，認為根據 （b）款的條文，其并未對被保護的人類或動植物附加地域上的限制，而且專家組進一步指出根據起草歷史，也無法清楚確定其對被保護生物是否有地域上限制；但專家組最后在結論上，卻以其并不需要去評估立法者真實的想法為何，而未就 （b）款的管轄領域適用范圍作出如同（g）款的判斷?。但美國金槍魚海豚案 （II）的專家組并不認為這些例外規(guī)定應解釋為僅容許進口國保護管轄領域內的人類、動植物及自然資源?。

五、美國蝦與海龜案

與美國金槍魚海豚案 （Ⅰ）、（Ⅱ）非常類似，美國蝦與海龜案的背景是起因于在蝦類的捕獲過程中附帶造成海龜傷亡，因而美國為保護海龜而采取禁止進口措施 （美國609條?），而在此案中同樣產生與貿易有關的環(huán)境措施的域外適用問題。相較于美國金槍魚海豚案 （Ⅰ），美國蝦與海龜的上訴機構采取新的評估方式，上訴機構在審查 （g）款時將重點置于美國與海龜間是否有足夠的關聯性，而沒有直接回答例外條款是否附加有管轄領域的限制條件的問題?。上訴機構認為因為海龜是具有高度洄游性的動物，證據顯示海龜會洄游于美國管轄權限內的海域，與美國間具有足夠的關聯性，因而是第20條 （g）款意義上 “可用盡的自然資源”?。

雖然上訴機構并未清楚回答第20條 （g）款是否有地域條件上的限制，但這樣的裁決結果在一定程度上支持國家實行單邊貿易限制措施以保護全球環(huán)境。值得注意的是上訴機構仍要求采用措施的成員方必須與被保護的自然資源間有 “足夠的關聯性”，但對于何為 “足夠的關聯性”卻語焉不詳，因此某種意義上此標準的適用會因為個別的環(huán)境貿易措施執(zhí)行的具體情況而有差異，上訴機構通過要求成員方與被保護的資源有關聯性，對于環(huán)境措施的域外適用問題，既有所松動也有所保留，可見上訴機構希望在成員方訴諸例外規(guī)定時與其它成員方在GATT下的基本權利間尋求平衡?。

由于美國蝦與海龜案是WTO成立后第一個涉及域外環(huán)境措施的案件，因此該案的裁決對將來類似爭端解決勢必帶來一定的影響。上訴機構報告或許使得第20條 （g）款的保護對象是否有地域上限制問題變得較不重要，因其將重心移至判斷被保護對象與采取措施國家間的 “關聯性”，而使爭端解決機構對此問題的裁決保持一定的彈性。由于專家組及上訴機構都未處理該禁運措施是否符合第20條 （b）款，因此上訴機構對于 （g）款的解釋方式是否及如何適用于 （b）款，則仍有疑問。但是，鑒于 （b）款及（g）款在本質上有某程度的類似性，專家組及上訴機構很可能會采取同樣的方式解釋 （b）款。

結 語

對于一成員依據GATT第20條 （b）款采取的措施是否具有域外效力的問題，自美國金槍魚海豚案 （Ⅱ），特別是美國蝦與海龜案之后，WTO爭端解決機構對國內環(huán)境措施的域外效力問題呈現出松動的跡象?。在美國蝦與海龜案中，上訴機構認為：由于至少海龜出現的一些水域在美國的管轄范圍內，對于第20條 （g）款而言，這個遷徙的海洋生物與美國之間有足夠的聯系。上訴機構的態(tài)度顯然與GATT時期專家組的觀點有異，由原來的完全否認到只要能證明對象與自己的管轄權存在某些聯系，其國內措施即可具有域外效力。由此可見，WTO爭端解決機構試圖維持一種平衡，即成員方援引第20條的例外權和其它成員根據不同的實體條款享有的權利之間的平衡，以防止扭曲或損害WTO協議中構筑的各成員方權利和義務的平衡。

如果事實上當國家間有達到國際合作安排的可能性時，包括進口國在內的其它受影響國家理應優(yōu)先選擇此一方式，而不是徑自實行貿易限制措施，因為國際合作不僅能充分尊重相關國家政府的權益，長期而言更能建立解決爭議問題的適當政策與規(guī)范制度，同時在以相互合作取代對抗的情形下，國家間遵守WTO義務的能力將有效提升。但在與環(huán)境相關的議題上，如果將國際合作當作替代措施時，必須考慮到特定的環(huán)境問題可能存在有急迫、嚴重或不可逆轉的特性，而期待國際合作可能會有緩不濟急的情形時，不應該認為國際合作和單邊貿易限制措施對達到相關環(huán)境目標而言具有相同的有效性；況且在國際中實行有效的規(guī)范制度并不容易，實在有必要保留國家采取單方措施的空間以支持全球環(huán)境的保護架構?；加上國際社會從未完全排除包括進口國在內的其它國家通過單邊行動以解決區(qū)域或全球環(huán)境問題的可能性，因為單邊貿易限制措施是有效的替代與執(zhí)行工具，當國際合作和共識尚未或無法形成時，其可適時彌補多邊或區(qū)域環(huán)境協議闕如的不足，更可有效促進不合作國家進入國際協商程序，同時消除其它國家等待與觀察的負面誘因；此外，單邊貿易限制措施也是重要的輔助工具，當多邊或區(qū)域環(huán)保協議缺乏有效的執(zhí)行措施以制裁不遵守義務的締約國或非締約國，或締約國間因利益與觀點的分歧而無法適時處理急迫、嚴重或不可逆轉的環(huán)境問題時，單邊貿易限制措施可發(fā)揮必要的保護功能，以維持國際環(huán)保政策及制度的完整性?。

注釋：

① 黃征： 《WTO公共健康例外條款與我國的對策分析》，《法制與經濟》2007年第7期，第24頁。

② Thailand－Cigarettes，Panel Report，para.73.

③ 默示表示的為美國金槍魚海豚案 （I）；明示表示的為美國金槍魚海豚案 （II）.See Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，paras.5.24－5.29and Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，para.5.30.

④ EC－Asbestos，Panel Report，para.8.186.

⑤ 鐘筱紅：《WTO環(huán)保例外條款解讀》，《南昌大學學報（人社版）》2003年第5期，第60頁。

⑥ EC－Asbestos，Panel Report，para.8.193.

⑦ EC－Asbestos，Appellate Body Report，para.162.本案上訴機構提出，只有在專家組為審查事實而評估證據，逾越其裁量權的范圍時，上訴機構方會對專家組的證據審查進行干預；本案上訴機構認為并無跡象顯示專家組逾越其法定自由裁量權的權限。

⑧ Brazil－Restreaded Tyres，Appellete Body Report，para.160.

⑨ EC－Hormones，Appellate Body Report，para.194.

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