城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下社會(huì)保障制度完善

■ 田 穗 張藝壤（、重慶第二師范學(xué)院 重慶 400067 、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院 武漢 430070）

本文以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵及其對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的新要求的闡釋?zhuān)治鑫覈?guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度中存有的問(wèn)題，最后提出完善社保制度的措施。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵及其對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的要求

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌旨在打破城市和鄉(xiāng)村相互分立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，在改革開(kāi)放的時(shí)代背景中，使城市和農(nóng)村相互融合與促進(jìn)，互動(dòng)發(fā)展，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中進(jìn)行宏觀考慮，統(tǒng)籌物質(zhì)、政治、精神和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的作用，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展互贏的格局?？偟恼f(shuō)來(lái)，包括以下基本含義：

城鄉(xiāng)一體化。1949年以來(lái)我國(guó)長(zhǎng)期大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，通過(guò)城市工商業(yè)的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展則長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)。我國(guó)城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不對(duì)等：偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，依然自給自足，而發(fā)達(dá)城市已經(jīng)接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。在嚴(yán)重的發(fā)展差異背景下，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略便是通過(guò)城鄉(xiāng)一體化，逐步消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，國(guó)民待遇一致，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互惠互利，相互帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

統(tǒng)一部署。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即包含了要對(duì)城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃和部署的意思。政府在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體規(guī)劃時(shí)，要縱觀大局，統(tǒng)一謀劃，將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展納入到國(guó)家宏觀戰(zhàn)略布局中去。農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展也應(yīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重點(diǎn)，并通過(guò)統(tǒng)一謀劃，使農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)得以在正確的政策策略推動(dòng)下均衡發(fā)展。

平等對(duì)待。平等對(duì)待不僅意味著在政策制定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃上使農(nóng)村和城市融為一體，通盤(pán)謀劃，共同考慮，更強(qiáng)調(diào)要將城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)保護(hù)等各方面給予一視同仁的對(duì)待，二者應(yīng)放在同樣重要的位置上，不要一味地劃分先后、快慢和主次。并且城市和農(nóng)村應(yīng)實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享，應(yīng)以客觀、公正、平等的理念發(fā)展，以逐步縮小我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差距，因?yàn)閺陌l(fā)展權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，不同區(qū)域間理應(yīng)獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利。同時(shí)，考慮到中國(guó)的基本國(guó)情以及在基本國(guó)情下我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行重城市、輕農(nóng)村、城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，我國(guó)城市和農(nóng)村的發(fā)展水平之間已經(jīng)形成較為明顯的發(fā)展鴻溝，三農(nóng)問(wèn)題凸顯，若一味地堅(jiān)持城鄉(xiāng)以共同的速度穩(wěn)步發(fā)展，則二者之間的發(fā)展差距將永久存在。故政府在作決策時(shí)，應(yīng)在保證城市一定的發(fā)展速度的同時(shí)，有針對(duì)性地將更多的發(fā)展成果和利益向農(nóng)村地區(qū)傾斜，作出更有利于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的謀劃，以期農(nóng)村能在城市的推動(dòng)和支持下取得更大的發(fā)展效果，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

共同發(fā)展。共同發(fā)展是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本目的和途徑。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌意味著農(nóng)村和城市的發(fā)展應(yīng)同時(shí)進(jìn)行，缺一不可，不能只重其一。原因在于城市和農(nóng)村的發(fā)展是相互聯(lián)系、相互依賴(lài)、相互作用、相互促進(jìn)的，農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)城市的引導(dǎo)和帶動(dòng)，城市發(fā)展也離不開(kāi)農(nóng)村的推動(dòng)和促進(jìn)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)領(lǐng)域的共同發(fā)展，就要通過(guò)合理調(diào)整區(qū)域布局，完善區(qū)域政策制定，改善國(guó)民收入分配制度等措施，使農(nóng)村和城市相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的基本要求

社會(huì)保障制度是國(guó)家通過(guò)立法而制定的社會(huì)保險(xiǎn)、救助、補(bǔ)貼等制度的總稱(chēng)，是國(guó)家最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一，也是社會(huì)發(fā)展的體現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展在城市和農(nóng)村呈現(xiàn)出不對(duì)等的態(tài)勢(shì)。由于我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期向城市傾斜，在這種模式下，我國(guó)城市的社會(huì)保障制度也因此相對(duì)完善和全面，而在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展就相對(duì)薄弱，起步不久。二者在保障覆蓋面、籌資方式、保障水平、運(yùn)行機(jī)制完善度、保障項(xiàng)目類(lèi)別上都存在著巨大的差異。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求政府改變這種傳統(tǒng)的“二元化”的社會(huì)保障制度，以公平、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，推進(jìn)城市和農(nóng)村社會(huì)保障制度的整合，實(shí)現(xiàn)二者的共同發(fā)展，同步推進(jìn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的要求主要體現(xiàn)在：

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的目標(biāo)，就要認(rèn)清中國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)情況，以解決農(nóng)民民生問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，分步實(shí)施，層層推進(jìn)，逐步完善和改革農(nóng)村的社會(huì)保障體制，并加大政府對(duì)其投入資金的力度，建立起多層次、全方位、多角度的農(nóng)村社會(huì)保障制度，縮小城鄉(xiāng)差別，使城市和農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)最終實(shí)現(xiàn)一體化。我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，農(nóng)村人口眾多，發(fā)展不平衡，要在短時(shí)間內(nèi)形成高度發(fā)達(dá)的社會(huì)保障體系不太現(xiàn)實(shí)。故應(yīng)從發(fā)展條件相對(duì)較好的農(nóng)村地區(qū)著眼改革，然后層層推進(jìn)到全國(guó)，與城鎮(zhèn)社保實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

2.合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的題中之義，也是重要組成部分，它理應(yīng)被政府納入我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃之中，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市社會(huì)保障制度的相互融合，相互帶動(dòng)，消除城鄉(xiāng)差別，為社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。為確保農(nóng)村社會(huì)保障制度與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌布局，就要大力彌補(bǔ)農(nóng)村社保制度中的缺陷，加大政府對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，改善農(nóng)村在社保資源配置中的不利地位，使農(nóng)村社會(huì)保障制度全方位地惠及于民。

3.公平對(duì)待。公平對(duì)待，即指社會(huì)保障制度應(yīng)體現(xiàn)出平等對(duì)待城市居民和農(nóng)村居民的含義。在保障覆蓋面上，處在相同條件的農(nóng)村與城市居民應(yīng)該享受相同的保障覆蓋；在保障水平上，應(yīng)該使得同類(lèi)的農(nóng)村和城市社會(huì)成員享受到同等的社會(huì)保障服務(wù)；在保障項(xiàng)目類(lèi)別上，農(nóng)村居民應(yīng)該能夠與城市居民一樣享受到同等條件的保障項(xiàng)目。但是，公平對(duì)待也并非絕對(duì)意義上的公平，城市與農(nóng)村居民的社會(huì)保障待遇也不應(yīng)完全相同。如果在待遇上完全相同，則更多地會(huì)對(duì)城市居民不利。所以，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各種實(shí)際情況，從社會(huì)保障本身所產(chǎn)生的實(shí)際效果來(lái)評(píng)判其是否公平。

4.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度產(chǎn)生阻礙作用，應(yīng)積極促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的融合，縮小城鄉(xiāng)差距，以逐步完善社會(huì)保障體系和促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。要不斷增加對(duì)農(nóng)村社保的財(cái)政投入，通過(guò)建立基金等方式來(lái)開(kāi)拓農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展渠道。同時(shí)要通過(guò)城市社會(huì)保障制度安排中的各種優(yōu)勢(shì)所在，來(lái)逐漸彌補(bǔ)農(nóng)村社保制度的不足，使農(nóng)村社保的覆蓋面以及服務(wù)水平不斷提升。

消除城鄉(xiāng)差異是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就，制度建設(shè)的目的是要縮小城鄉(xiāng)差距。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城市與農(nóng)村的社會(huì)保障體系都應(yīng)該在原有的基礎(chǔ)上不斷完善制度建設(shè)，本著公平、有序、共享的原則思路逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下我國(guó)社會(huì)保障制度的完善

由于我國(guó)多年來(lái)重視城市發(fā)展輕視農(nóng)村發(fā)展，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的極不平衡，這種不平衡也反映在社會(huì)保障體制方面，如城市居民社會(huì)保障范圍要明顯廣于農(nóng)村；城市醫(yī)療保障體制更加完善，而農(nóng)村由于醫(yī)保制度的滯后，很多農(nóng)民還處在“小病扛、大病挨”的階段，就城市最低生活保障線而言，城市也要明顯高于農(nóng)村。就社會(huì)保障待遇方面，城市也明顯優(yōu)于農(nóng)村，近幾年來(lái)，城市居民養(yǎng)老金發(fā)放水平明顯提升，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放雖然有一定的進(jìn)步，但是與城市相比仍然處于一個(gè)較低的水平。近年來(lái)，黨中央一直將提高農(nóng)民收入作為首要任務(wù)，農(nóng)村社會(huì)保障制度跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將嚴(yán)重制約農(nóng)村生活水平的提升。

我國(guó)擁有10億農(nóng)村人口，占總?cè)丝诘?0%，龐大的農(nóng)村人口基數(shù)使得在這樣一個(gè)國(guó)家建立起全面的農(nóng)村社會(huì)保障制度并非易事，也無(wú)現(xiàn)成的參考模式。鑒于世界各國(guó)的實(shí)際情況不同，我國(guó)在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度時(shí)不能直接效仿其他國(guó)家的做法與方式，而是應(yīng)該立足本國(guó)國(guó)情，同時(shí)學(xué)習(xí)別國(guó)在該領(lǐng)域的成功之處，設(shè)計(jì)出符合我國(guó)實(shí)際情況的農(nóng)村社會(huì)保障制度安排。

（一）逐步增加保障項(xiàng)目，建立完整的農(nóng)村社會(huì)保障體系

目前，我國(guó)已基本建立與完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也得到普及，但農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未得到廣泛開(kāi)展，因此有必要在全國(guó)建立農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這也是我國(guó)完善農(nóng)村社保制度的工作重點(diǎn)。具體做法包括：穩(wěn)定工作的農(nóng)民工也享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；用人單位不得擅自停止為已享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工繳費(fèi)；靈活就業(yè)的農(nóng)民工有權(quán)利選擇參加城鎮(zhèn)職工、居民或農(nóng)民的社會(huì)保障制度；從事建筑業(yè)和其他危險(xiǎn)性行業(yè)的農(nóng)民工應(yīng)得到強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)。

（二）著力推行新型農(nóng)村社保項(xiàng)目，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋范圍

我國(guó)需要進(jìn)一步增大農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋范圍，通過(guò)各種宣傳方式和渠道，向廣大對(duì)社會(huì)保障制度還懷有芥蒂的農(nóng)民宣傳社會(huì)保障的好處，改變他們的原有觀念，提高農(nóng)民參保的積極度。通過(guò)編制新的低收入家庭認(rèn)定辦法，讓更多的困難人群都能享受到社會(huì)保障；適當(dāng)顧及有重殘障和年幼兒童的低收入家庭和無(wú)勞動(dòng)人口、單親家庭；及時(shí)關(guān)注低保農(nóng)民工家庭的困難情況，對(duì)其實(shí)行優(yōu)惠救助政策，實(shí)現(xiàn)低保救助與城市接軌。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。是縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)社會(huì)和諧的重要舉措，也是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)超越新農(nóng)保試點(diǎn)工作的局限，把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推進(jìn)到其他符合條件的農(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的普及與覆蓋，讓農(nóng)民早日從中受益。

（三）加大農(nóng)村社會(huì)保障投入，大幅度提高農(nóng)村社會(huì)保障待遇

為提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，中央、省、市要不斷加大農(nóng)村社會(huì)保障投入。在中央和各省增加社保額度的前提下，各市縣應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村社會(huì)保障資金建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增加保障資金，使各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助金及時(shí)撥付和就位；穩(wěn)步提升農(nóng)村居民最低生活保障、新農(nóng)合補(bǔ)助、五保戶和農(nóng)民養(yǎng)老的待遇標(biāo)準(zhǔn)；加快農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)，了解并研究新農(nóng)合制度的資金匹配狀況、資金統(tǒng)一運(yùn)作和個(gè)人付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，同時(shí)較大程度地提升報(bào)銷(xiāo)占比和報(bào)銷(xiāo)極限。

結(jié)論

為完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度，應(yīng)改變傳統(tǒng)的“二元化”社會(huì)保障制度，遵循城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，公平對(duì)待，不斷增加對(duì)農(nóng)村社保的財(cái)政投入，滿足農(nóng)民的基本生活保障需求，推進(jìn)城市和農(nóng)村社會(huì)保障制度的整合，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的一體化。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜，基本的國(guó)情決定了農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們應(yīng)當(dāng)不斷開(kāi)拓適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)保障制度，不斷彌補(bǔ)農(nóng)村社保制度的不足，縮小與城市的差距，實(shí)現(xiàn)二者的共同發(fā)展，同步推進(jìn)。只有這樣，才能最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立具有中國(guó)特色的完善的社會(huì)保障體系。

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