論我國(guó)政府信用面臨的困境及其完善

劉 琳，楊 麗

(1.廣元市委黨校，四川 廣元628000；2.四川師范大學(xué) 法學(xué)院，成都610068）

一、問題的提出

2013年初，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所發(fā)布了中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告——《社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》，對(duì)2012年中國(guó)社會(huì)的心理健康、生活滿意度、社會(huì)公平感、尊重和認(rèn)同、社會(huì)信任和社會(huì)情緒等方面進(jìn)行了研究。經(jīng)社科院調(diào)查研究得出的社會(huì)心態(tài)報(bào)告顯示，目前中國(guó)社會(huì)的總體信任度進(jìn)一步下降，人際之間的不信任度進(jìn)一步擴(kuò)大。只有不到五成的人認(rèn)為社會(huì)上的大多數(shù)人都是可信的，兩到三成的人信任陌生人。群體間的不信任感被加深和固化。具體表現(xiàn)為：官民、警民、醫(yī)患、民商等社會(huì)關(guān)系的不信任以及不同階層、群體之間的不信任。社會(huì)信用體系畸化導(dǎo)致社會(huì)沖突增加。而社會(huì)沖突的增加又會(huì)導(dǎo)致不信任的加劇，中國(guó)的社會(huì)信用體系陷入惡性循環(huán)之中[1]。政府信用作為社會(huì)信用體系中的“第一信用”，政府既是社會(huì)信用的制定者、執(zhí)行者和維護(hù)者，又是公共信用的示范者，該定位決定了政府信用是社會(huì)的第一信用。如果第一信用不復(fù)存在，企業(yè)誠(chéng)信、個(gè)人誠(chéng)信便都無(wú)從談起[2]。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的政治委托——代理關(guān)系中存在著體制不健全、制度約束跟進(jìn)不足等問題，同時(shí)囿于政治道德層面的習(xí)慣性認(rèn)識(shí)存在偏差等因素，一些政府部門特別是基層政府失信亦即信用失范現(xiàn)象較為普遍，公眾對(duì)政府信任度也不斷降低令人憂慮。黨的十八大報(bào)告中對(duì)國(guó)家的行政體制改革提出了諸多要求，其中也要求政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力等。因此，對(duì)政府信用問題進(jìn)行深入研究，探索應(yīng)對(duì)機(jī)制是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的。

二、政府信用的內(nèi)涵

“政府信用”是一個(gè)近年才興起的詞匯，迄今為止，政府信用的內(nèi)涵尚無(wú)定論，各學(xué)者的學(xué)說(shuō)呈百花齊放之勢(shì)。何顯明認(rèn)為，政府信用是“政府認(rèn)真恪守并有效地履行其法定職責(zé)及其對(duì)公眾的承諾而贏得公眾信任的狀況”[3]。王淑芹認(rèn)為，“政府信用就是政府履行職能的情狀、為社會(huì)提供服務(wù)的質(zhì)量及其取得的民眾信任”[4]。張旭霞認(rèn)為，“政治委托——代理關(guān)系中的政府信用，一方面是指政府是否具有值得公眾信任的因素及其履行契約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來(lái)自信任方的評(píng)價(jià)； 另一方面是政府對(duì)信任方的責(zé)任感以及實(shí)際上對(duì)公眾的期待和信任的回應(yīng)”[5]。上述學(xué)者觀點(diǎn)各有千秋，表述雖不盡相同，但也存在以下共通之處：其一是政府信用主體涉及政府和公眾兩方面；二是政府信用是公眾對(duì)政府履行法定職責(zé)和守信重約的評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，政府信用不僅應(yīng)存在于政府和公眾之間，而且還應(yīng)存在于政府之間，政府與部門之間，甚至政府部門之間。因此，政府信用是社會(huì)公眾和政府系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)政府及其部門履行法定職責(zé)、守約重諾的能力、意愿及行為的評(píng)價(jià)。

三、政府信用面臨的困境及其法制化路徑探析

（一）我國(guó)政府信用現(xiàn)狀

黨的十六大提出了“整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，健全現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系”的號(hào)召。信用問題越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注，政府信用問題也受到了國(guó)家和學(xué)界的重視和熱議。我國(guó)社會(huì)總體信用狀況不容樂觀，2013年發(fā)布的《社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》顯示，中國(guó)社會(huì)總體信任水平低于及格線。其中，作為“第一信用”的政府信用情勢(shì)異常嚴(yán)峻。比較突出的諸如政府在關(guān)于招商引資允諾方面與相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議被相對(duì)人告上法庭的例子就屢見不鮮。如2008年姜大成訴宿遷市沭陽(yáng)縣政府案等案件是由政府拒絕履行行政承諾引起的：2002年，姜大成到江蘇省沭陽(yáng)縣投資辦廠，受沭陽(yáng)縣招商局局長(zhǎng)楊金國(guó)之邀為沭陽(yáng)縣進(jìn)行招商引資活動(dòng)。根據(jù)《沭陽(yáng)縣招商引資項(xiàng)目引進(jìn)人獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，姜大成應(yīng)該得到400 萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，但是沭陽(yáng)縣政府卻只履行了30 萬(wàn)的獎(jiǎng)金，姜大成將沭陽(yáng)縣政府告上法庭[6]。又如，武漢“外灘花園”、浙江“華冠花園”兩個(gè)竣工不久既被強(qiáng)行爆破拆除的樓盤，事件的行政相對(duì)人均以合法手段取得了行政許可，最后卻因妨礙公共利益遭到強(qiáng)行拆除。另外，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)的濫用也屢屢遭人詬病。如此種種，不僅行政相對(duì)人會(huì)心懷不滿和怨懟，普通民眾對(duì)政府的行為也不會(huì)認(rèn)同。

無(wú)疑，政府信用缺失已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展、建設(shè)法治國(guó)家的絆腳石，它可能使政府脫離人民，甚至與人民利益背道而馳——這顯然是不符合黨和國(guó)家基本路線和宗旨的。如今，政府信用失范現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，可以說(shuō)已危及到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，我們應(yīng)引起足夠的警惕。

（二）我國(guó)政府信用面臨的困境

1.政府政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性

某些政府部門決策機(jī)制無(wú)法做到科學(xué)合理，缺乏前瞻性，也未充分考慮前后政策是否關(guān)聯(lián)或矛盾，甚至出現(xiàn)朝令夕改現(xiàn)象，使社會(huì)公眾無(wú)所適從。某些政策制定不規(guī)范，缺乏可操作性，為執(zhí)行帶來(lái)困難[7]。個(gè)別政府上下屆官員對(duì)政策缺乏承接性，新的組成人員不再執(zhí)行上屆制定的政策，政策的易變性使民眾對(duì)政府決策缺乏信心，導(dǎo)致政府信用受損[8]。

2.政府決策缺乏科學(xué)性和程序性

政府決策是政府進(jìn)行行政管理的起點(diǎn)，想要順利的進(jìn)行社會(huì)管理，政府決策須先行。只有決策正確合理，才談得上執(zhí)行問題，否則一切都是枉然[9]。近年來(lái)，我國(guó)政府部門的決策機(jī)制已經(jīng)得到一些改善，比如引入了專家及群眾聽證等，但是仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為決策程序流于形式，缺乏監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等，政府決策之前進(jìn)行調(diào)查分析得較少，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序還未完全建立起來(lái)[9]。

3.政府對(duì)行政裁量權(quán)的濫用

行政主體作出行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，嚴(yán)格依法行政，遵守比例原則。但仍有一些政府部門在進(jìn)行行政執(zhí)法的過(guò)程中濫用行政裁量權(quán)。如行政許可的審批不合理、對(duì)行政處罰無(wú)法一視同仁、行政征收標(biāo)準(zhǔn)不一等。諸如此類的情況使行政相對(duì)人及利害關(guān)系人對(duì)政府不滿，極大降低了政府的信任度，損害政府信用[10]。

4.政府信息缺乏公開性，政府行為缺乏透明性

當(dāng)今的社會(huì)是法治社會(huì)，我國(guó)正走在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路上，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保障公民的知情權(quán)。公民有權(quán)了解和知悉國(guó)家的法律、政策及其他與自身密切相關(guān)的信息，如此才能提高對(duì)自身行為的預(yù)見性，更有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益[11]。政府信息公開是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。但一些政府部門特別是地方政府部門并未對(duì)此有明確的認(rèn)識(shí),只強(qiáng)調(diào)法人甚至自然人的信息公開，而對(duì)自身的信息公開卻顯得不如人意。如就2008年《政府信息公開條例》實(shí)施情況來(lái)看，作為國(guó)內(nèi)最早研究政府信息公開的學(xué)者之一、在學(xué)界被稱為該條例起草第一人的周漢華研究員在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)就表示：“整體實(shí)施狀況不盡如人意?！?/p>

5.政府拒絕兌現(xiàn)行政承諾，怠于履行行政合同

行政承諾是指行政主體作出的待條件成就時(shí)對(duì)特定人員或者事項(xiàng)履行的受益性行為的承諾。行政承諾是政府為自己設(shè)定的規(guī)則，待條件成就時(shí)理應(yīng)兌現(xiàn)，這樣才能取信于民。但現(xiàn)實(shí)中政府拒絕兌現(xiàn)行政承諾的例子卻比比皆是。更有甚者，某些政府憑借自身的行政主體地位，漠視在合同活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的誠(chéng)實(shí)信用原則，任意違反行政合同，使合同相對(duì)方怨忿不已又無(wú)可奈何，極大損害了政府信用。

（三）政府信用建構(gòu)的法制化路徑探析

政府信用建設(shè)關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧以及人民大眾的普遍利益，政府信用失范于國(guó)于民無(wú)疑都是極大的傷害。從上文分析可以看出，我國(guó)政府信用表現(xiàn)出的諸多問題都是其規(guī)范性、法制化程度不足之故。因此，要使我國(guó)政府邁上信用政府之道，加強(qiáng)其規(guī)范性和制度性建設(shè)是關(guān)鍵。

1.完善監(jiān)督制度，使權(quán)力運(yùn)行進(jìn)入法治化軌道

近年來(lái)，行政權(quán)呈擴(kuò)張趨勢(shì)，越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府政策的朝令夕改、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用等現(xiàn)象無(wú)疑是社會(huì)矛盾的催化劑，嚴(yán)重阻礙了法治民主國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。政府信用缺失不僅可能對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成破壞，同時(shí)也會(huì)使人民的權(quán)益得不到有效保障，進(jìn)而使政府失去民心。鑒于此，我們建議應(yīng)盡快完善政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系，以保障政府的各項(xiàng)工作在完備的監(jiān)督制度中得到有效制衡及合理合法的貫徹實(shí)施。具體可從以下途徑著手：（1）法律監(jiān)督。完善政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，形成制度化、體系化的法律監(jiān)督制度?！胺芍贫仍浇∪?，不講信譽(yù)的成本就越大，人們就越講信譽(yù)；反過(guò)來(lái)，只有在一個(gè)比較重視信譽(yù)的社會(huì)里，法律才能真正發(fā)揮作用[12]。（2）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民檢察院應(yīng)切實(shí)履行職責(zé)，嚴(yán)厲打擊國(guó)家機(jī)關(guān)的違法亂紀(jì)行為，對(duì)人民群眾的檢舉、揭發(fā)行為及時(shí)調(diào)查取證，避免官官相護(hù)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約作用。（3）輿論監(jiān)督。近年來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代資源共享帶來(lái)的便利，為輿論監(jiān)督開辟出一條新的路徑，使得輿論監(jiān)督的積極作用得到了充分彰顯?？赏ㄟ^(guò)教育手段提高公眾的政治參與；擴(kuò)寬輿論表達(dá)和反饋的渠道；充分利用網(wǎng)絡(luò)的及時(shí)性、便捷性、廣泛性、靈活性等特征保障網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的合理化運(yùn)行。

2.建立信用評(píng)級(jí)及激勵(lì)機(jī)制,建設(shè)以民為本的公務(wù)員隊(duì)伍

政府工作人員作為行政行為以及政策法規(guī)的具體執(zhí)行者，在政府信用建構(gòu)中扮演著至關(guān)重要的角色。政府組織是由許多成員構(gòu)成的，社會(huì)公眾并非直接與一個(gè)整體的政府打交道，而是與個(gè)體政府成員進(jìn)行日常交往，這樣，事實(shí)上每個(gè)政府成員都代表著政府與社會(huì)公眾發(fā)生關(guān)系[13]。外界對(duì)政府信用的評(píng)價(jià)首先取決于政府工作人員的行為。因此，規(guī)范引導(dǎo)人的行為就成為政府信用建構(gòu)中必不可少的環(huán)節(jié)。我們建議應(yīng)該在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立政府工作人員信用評(píng)級(jí)以及激勵(lì)機(jī)制。首先，建立已辦理事項(xiàng)信用評(píng)級(jí)制度，由行政相對(duì)人完成評(píng)級(jí)。根據(jù)合理的政績(jī)考核確定信用的高低，給予適當(dāng)?shù)木癃?jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于信用評(píng)級(jí)最低的進(jìn)行懲處。同時(shí)還可根據(jù)信用級(jí)別高低確定公務(wù)人員的升遷及加薪等職務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)。其次，完善政府機(jī)關(guān)人員準(zhǔn)入機(jī)制，保障政府信用建設(shè)中的人為因素。公務(wù)員招錄過(guò)程中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，道德品質(zhì)以及誠(chéng)信調(diào)查應(yīng)作為考核項(xiàng)目。最后,加強(qiáng)政府工作人員的道德及素質(zhì)培養(yǎng)，形成以民為本、服務(wù)群眾、執(zhí)政為民的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)是政府信用建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，無(wú)論法律和制度如何完善，最終需要依靠人來(lái)具體執(zhí)行和遵守，因此，保障和加強(qiáng)政府信用人的因素是至關(guān)重要的。

3.完善行政程序制度

公民基本權(quán)利是在實(shí)體方面對(duì)政府權(quán)力行使的限制。為了保護(hù)公民的合法利益免受政府和行政人的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)力的行使加以必要的限制。程序控權(quán)要求行政程序的制定及實(shí)施必須追求公正、合法、合理的理念，保障人民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。具體涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：首先，一部行政程序法的制定及頒布實(shí)施是至關(guān)重要的，在政府活動(dòng)中程序的缺失是權(quán)力運(yùn)行失范、失控以至于腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要原因。美國(guó)聯(lián)邦早在1946年就制定了《行政程序法》，通過(guò)統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)中的行政程序來(lái)規(guī)制政府的權(quán)力運(yùn)行。而我國(guó)至今為止，行政程序法還在醞釀之中。這也是我國(guó)行政工作脫離法治并失信于民的關(guān)鍵。其次，完善現(xiàn)有的行政程序制度，我國(guó)目前行政程序的基本制度有行政回避制度、行政聽證制度、行政信息公開制度以及說(shuō)明理由制度。然而這些基本制度在實(shí)際操作中依然存在問題，行政回避種類及范圍狹窄，而回避申請(qǐng)程序繁多； 行政信息公開制度依然存在信息不透明，公開途徑狹隘，公開內(nèi)容有限，使得人民群眾對(duì)政府信息知之甚少； 這一系列問題有待公權(quán)機(jī)關(guān)完善行政程序制度，使行政程序的各項(xiàng)制度進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。

四、結(jié) 語(yǔ)

全面推進(jìn)依法治國(guó)、健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中對(duì)中國(guó)行政體制的未來(lái)提出的重要要求和殷切期望。我國(guó)政府信用現(xiàn)狀堪虞，不論是站在依法治國(guó)的角度還是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的角度，完善政府信用法制都是必要的。政府信用建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的循序漸進(jìn)的過(guò)程，要構(gòu)建良好的政府信用環(huán)境、補(bǔ)救政府信用失范行為帶來(lái)的不良后果、充分保護(hù)民眾的合法權(quán)益,就必須針對(duì)現(xiàn)有規(guī)制體系的完善積極開展工作，建立政府信用保障機(jī)制。政府信用關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，目前政府所面臨的信用危機(jī)，亟待國(guó)家和政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)范、政策加以緩解和解決。政府機(jī)關(guān)應(yīng)積極采取措施，把政府信用問題作為政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官尊民卑”觀念，構(gòu)建以民為本、服務(wù)群眾的政府工作理念，完善行政救濟(jì)途徑，保障公民權(quán)利的有效行使。政府信用建構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界廣泛參與，積極行動(dòng)，以期重塑政府公信力，構(gòu)建和諧的官民及社會(huì)關(guān)系。

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