地方政府債務(wù)的成因及管理規(guī)范

■ 卜鵬愛 劉林山 副教授（、蘭州商學(xué)院隴橋?qū)W院 蘭州 7300 、西北民族大學(xué) 蘭州 730030）

目前社會各界對我國地方政府債務(wù)的議論很多，其中有些觀點(diǎn)比較偏激。一是認(rèn)為目前地方政府債務(wù)已成天文數(shù)字，資金都投入到了沒有任何效益的項(xiàng)目上，留下一些壞賬，財(cái)政風(fēng)險會轉(zhuǎn)化成金融風(fēng)險。二是當(dāng)前形成的地方政府債務(wù)都是中央政府為應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)實(shí)施積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策而形成的。實(shí)際上，地方政府舉債作為一種普遍的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不是我國特有的。就我國而言，地方政府舉債是有其特殊背景和原因的，應(yīng)該對其全面認(rèn)識、客觀評價，在承認(rèn)其存在合理性的基礎(chǔ)上，研究如何將其納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。

地方政府債務(wù)的界定和分類

所謂地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)的義務(wù)。一般而言，是指地方政府和所屬部門為公益性建設(shè)項(xiàng)目直接借入、拖欠，或因提供信用支持而形成的債務(wù)。由于政府在債務(wù)的界定上相對寬泛，實(shí)際上并不是所有政府債務(wù)都需要政府承擔(dān)直接償還責(zé)任，有些債務(wù)是需要經(jīng)過一定條件才可能轉(zhuǎn)換成政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)。因此，政府債務(wù)類別的劃分對于“鎖定債務(wù)、分清類型、控制風(fēng)險、落實(shí)責(zé)任”就顯得尤其重要。

從國內(nèi)各種相關(guān)研究文獻(xiàn)來看，對于我國地方政府債務(wù)的分類，國內(nèi)學(xué)者普遍推崇20世紀(jì)90年代末世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana（1998）提出的“財(cái)政風(fēng)險矩陣”。風(fēng)險矩陣把政府的債務(wù)分成兩大類。一類是政府直接債務(wù)。該債務(wù)是政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任而且是應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。另一類是政府或有債務(wù)。這類債務(wù)是指政府在特定條件下必須承擔(dān)且必須履行的責(zé)任和義務(wù)。其中的“責(zé)任和義務(wù)”并非完全是顯而易見，由法律、政策明確規(guī)定的，也有可能是隱性的，即雖然沒有明確的法律、政策規(guī)定，但在某種情況下政府不得不去承擔(dān)。因此政府債務(wù)可以分為：顯性和隱性的直接債務(wù)、顯性和隱性的或有債務(wù)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，上述分類框架對于提醒人們不能忽略或有和隱性債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險具有重要作用，但很顯然，這種所謂的“或有”和“隱性”在一定程度上擴(kuò)大了政府債務(wù)的內(nèi)涵，讓政府承擔(dān)了太多的責(zé)任。政府作為社會經(jīng)濟(jì)的一個主體，盡管其有公共主體的性質(zhì)，但其責(zé)任和義務(wù)卻是有限的，而不是無所不包、無所不能的。

基于有限政府理論、債務(wù)與財(cái)政的天然關(guān)系，根據(jù)我國轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，本文認(rèn)為，對于地方政府債務(wù)的分類，應(yīng)該以是否有財(cái)政直接償還為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)別對待，不能簡單地一概視為政府的直接債務(wù)。依據(jù)這種觀點(diǎn)把地方債務(wù)分為三類：第一類是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，也是由地方政府或其所屬的其他單位舉借，確定應(yīng)由財(cái)政資金償還且政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)；第二類是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，主要指地方政府因提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法、無力償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償還責(zé)任的債務(wù)；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，指政府的融資平臺公司、公用事業(yè)單位和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借的，且由非財(cái)政資金償還，同時地方政府也未提供任何擔(dān)保的債務(wù)，在法律上政府對該類債務(wù)不承擔(dān)償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的時候，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

這種以是否由財(cái)政資金償還為標(biāo)準(zhǔn)來對地方政府債務(wù)進(jìn)行的分類，從根本上體現(xiàn)了公共財(cái)政下有限政府所扮演的角色，對于理解地方政府債務(wù)的涵義、探討其形成原因、進(jìn)行債務(wù)管理具有十分重要的意義。

地方政府債務(wù)的成因分析

我國地方政府債務(wù)形成由來已久，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，但真正大規(guī)模的出現(xiàn)是在20世紀(jì)90年代初期。盡管預(yù)算法等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，一些地方政府正依靠舉債度日或負(fù)債運(yùn)行。在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大背景下，地方政府為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而舉借債務(wù)，其原因是多方面的。

（一）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌下財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是地方政府舉債的根本原因

我國正處于由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的時期，舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)被打破，新的市場經(jīng)濟(jì)體制還未完全建立，在這種過渡時期復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體制下，一個很突出的特點(diǎn)就是政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位，因此而導(dǎo)致地方政府被動承擔(dān)了大量債務(wù)。尤其是我國1994年財(cái)政體制改革的不徹底在一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張壓力和動力，導(dǎo)致了各級政府間事權(quán)與責(zé)權(quán)劃分不明晰和事權(quán)錯位的現(xiàn)象普遍存在，使一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁到地方政府，“中央出政策、地方出資金”現(xiàn)象普遍，造成地方財(cái)政壓力增大。這不僅加劇了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時也淡薄了政府的償債意識。

（二）謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府舉債的直接原因

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速、人民群眾的物質(zhì)文化需求日益增長的背景下，地方政府的發(fā)展沖動強(qiáng)烈，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在滿足老百姓的公共需要時，由于有些地方政府財(cái)力不寬裕，有限的財(cái)政資金不能有力支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所需要的公共設(shè)施和公共服務(wù)，使得地方政府舉債搞建設(shè)；也有一些地方政府脫離實(shí)際公共需要，盲目追求超前的、高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，脫離了當(dāng)?shù)卣?cái)政的承受能力，致使政府債務(wù)越來越重。尤其是2008年下半年以來，為抵御國際金融危機(jī)帶來的不利影響和實(shí)現(xiàn)“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，地方不僅要對中央政府的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案提供配套資金，而且也要推出地方性的經(jīng)濟(jì)刺激方案，這就形成了一定規(guī)模的政府債務(wù)。

（三）干部考核監(jiān)督機(jī)制不完善是地方政府舉債的重要原因

目前，我國的干部考核機(jī)制仍側(cè)重于地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)型指標(biāo)，尚未能建立一套科學(xué)、合理、完善的干部考核機(jī)制。由于考核機(jī)制的導(dǎo)向作用，使得地方領(lǐng)導(dǎo)干部在政績考核中不得不追求GDP的高速增長。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部未能樹立正確的政績觀，不考慮當(dāng)?shù)卣?cái)政的承受能力，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，為追求任期內(nèi)的所謂“政績”，盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，大搞“形象工程”、“面子工程”。同時，上級部門又缺乏一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制，無法從制度上保證建設(shè)項(xiàng)目決策的科學(xué)性與合理性，從而使政府性債務(wù)越來越重。

（四）債務(wù)管理制度缺失是地方政府舉債的主要原因

目前，對地方政府債務(wù)的管理辦法仍以各地方政府制定的一些辦法為主，在全國尚未形成統(tǒng)一的管理法規(guī)和管理制度。使得政府債務(wù)在舉債主體、舉債程序、舉債方式、舉債規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險控制和預(yù)警機(jī)制等方面無法可依。多頭融資、分散管理、資金監(jiān)管制度缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。債務(wù)資金的籌集缺乏計(jì)劃性、統(tǒng)一性和規(guī)范性，沒有統(tǒng)一的舉債規(guī)劃，政府債務(wù)循環(huán)機(jī)制尚待建立。在這種情況下，有的單位和部門法紀(jì)意識不強(qiáng)，通過簽訂虛假合同、提供虛假證明等方式，套取銀行資金或違規(guī)提供擔(dān)保，形成政府的債務(wù)。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的對策

毋庸置疑，地方政府大規(guī)模的舉債建設(shè)，推動了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，由于缺乏法律依據(jù)，各方面監(jiān)管制度不健全，有效機(jī)制尚未建立，在地方政府債務(wù)管理中還存在多頭管理、沒有規(guī)?？刂?、缺乏外部監(jiān)督、債務(wù)隱蔽不透明、缺乏風(fēng)險預(yù)警機(jī)制等問題。如果這些問題處理不好，必將會產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險，乃至財(cái)政風(fēng)險，這將對利用債務(wù)資金推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。因此，在地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，沒有相應(yīng)全國統(tǒng)一的管理制度的情況下，為此需要為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險提出相應(yīng)的對策。

（一）依法管債，加強(qiáng)政府債務(wù)管理的法制化建設(shè)

針對地方政府舉借債務(wù)已成為普遍性的現(xiàn)實(shí)情況，財(cái)政部等有關(guān)部門應(yīng)研究制定地方政府債務(wù)管理辦法。管理辦法要對政府債務(wù)的運(yùn)用范圍、計(jì)劃、審批、執(zhí)行、統(tǒng)計(jì)、責(zé)任主體、預(yù)警、監(jiān)督管理及相關(guān)責(zé)任等作出統(tǒng)一規(guī)定。通過管理辦法的切實(shí)執(zhí)行，加強(qiáng)各地政府債務(wù)管理，規(guī)范各級政府及其部門、單位舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險。各地要結(jié)合本地區(qū)政府債務(wù)實(shí)際，認(rèn)真查找管理薄弱環(huán)節(jié)，及時堵塞管理漏洞。此外，修訂預(yù)算法、稅法等現(xiàn)行法律中已過時的法律條款，逐步放開對地方政府舉債的限制，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行多元化融資。

（二）硬化預(yù)算，建立和完善償債準(zhǔn)備金制度

硬化預(yù)算是指通過立法形式，硬化對地方政府預(yù)算約束，避免地方政府對中央政府的救助預(yù)期，從而達(dá)到防止地方政府將債務(wù)風(fēng)險向上級政府轉(zhuǎn)嫁。政府舉債要納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行核算，嚴(yán)控規(guī)模，其規(guī)模應(yīng)當(dāng)與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府可支配財(cái)力相適應(yīng)；不得在預(yù)算外借款、拖欠、自行發(fā)行債券、簽訂回購協(xié)議，不得作為保證人，不得抵押或質(zhì)押。要建立和完善償債準(zhǔn)備金制度，積極研究完善償債資金預(yù)算管理的辦法，及時編制年度政府償債資金預(yù)算，將國際金融組織貸款、外國政府貸款、中央再貸款等剛性債務(wù)納入政府預(yù)算和部門預(yù)算中。此外，為增強(qiáng)地方財(cái)政支出規(guī)模與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一致性，建議地方政府探索建立財(cái)政穩(wěn)定儲備金制度。通過創(chuàng)設(shè)新的財(cái)政政策工具，建立“以豐補(bǔ)歉，以盈補(bǔ)虧”的內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制。

（三）防范風(fēng)險，建立科學(xué)高效的預(yù)警機(jī)制

建立科學(xué)高效的債務(wù)預(yù)警體系，可對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力等實(shí)行有效控制，真實(shí)反映當(dāng)?shù)刎?cái)政風(fēng)險程度和發(fā)展變化趨勢，是確保經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要措施。根據(jù)負(fù)債率（債務(wù)余額占GDP的比重，安全線為10%）、債務(wù)率（債務(wù)余額占當(dāng)年可支配財(cái)力的比重，其警戒線為100%）、償債率（當(dāng)年償還債務(wù)本息占當(dāng)年可支配財(cái)力的比率，其警戒線為20%）等指標(biāo)，建立和完善監(jiān)測債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系。通過對地方政府債務(wù)的償付能力評估，確定其舉債資格，并對舉債規(guī)模、舉債期限等方面進(jìn)行限定。

（四）嚴(yán)格考核，建立健全地方政府債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制

建立健全政府債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制，明確相關(guān)人員在“借、用、管、還”全過程中的管理責(zé)任，特別是要將各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為責(zé)任人，把政府債務(wù)管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，防止個別領(lǐng)導(dǎo)干部無視債務(wù)管理一般規(guī)律的短期行為。建立地方政府債務(wù)償還責(zé)任制及責(zé)任追究制，以簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀的形式明確其權(quán)利和責(zé)任。對盲目舉債、違規(guī)擔(dān)保、搞低水平重復(fù)建設(shè)等造成的浪費(fèi)、損失，滯壓、截留、挪用項(xiàng)目資金和因工作失職造成無法按期還本付息的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（五）加快改革，推動地方政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制完善

從長遠(yuǎn)來看，地方政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制完善是解決地方政府不合理舉債的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變，盡快建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政模式；按照公共財(cái)政模式的要求，退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，以解決地方政府的“越位”問題；要進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出職責(zé)，并將其納入法制化軌道；要合理調(diào)整各級政府的收入劃分，改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的收入劃分方式；要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政收入情況，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方政府可支配財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模；要明確各級政府的償債責(zé)任，增強(qiáng)各級地方政府的償債意識，為規(guī)范各級地方政府的舉債行為創(chuàng)造條件。

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