公交等企事業(yè)單位市場化改革思考

陳小華

（廣西科技大學 鹿山學院，廣西 柳州545616）

公交等企事業(yè)單位是指提供最終消費者是個人、使用付費的公共產(chǎn)品或服務(wù)的部門，這些部門具有自然壟斷性?！八^自然壟斷是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性及成本劣加性，使提供單一物品和服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多種物品和服務(wù)的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數(shù)公司（寡頭壟斷）的概率很高。”［1］3

對于某個行業(yè)來說，當由一家企業(yè)或公司獨立經(jīng)營時，其成本要比由兩家或兩家以上的企業(yè)經(jīng)營的成本更低的話，這個行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂規(guī)模經(jīng)濟性是指生產(chǎn)某種產(chǎn)品的產(chǎn)量越高其成本就越低；范圍經(jīng)濟性則是指在聯(lián)合生產(chǎn)的環(huán)境中生產(chǎn)某種產(chǎn)品的成本要比其獨自生產(chǎn)時的成本更低；成本劣加性是指一家企業(yè)生產(chǎn)一種產(chǎn)品的全部市場需求量時，其成本要低于由兩家或兩家以上的企業(yè)共同生產(chǎn)時所花費的成本。

這些企事業(yè)單位主要包括郵政、各種文藝演出團體、影劇院、無線有線電視臺、職業(yè)培訓機構(gòu)、電信、民航、公共交通、鐵路、電力、煤氣、煤炭、供熱、石油、成品油、自來水、金融、垃圾清掃、港口、機場、城市排污、天然氣生產(chǎn)和管道運輸、高速公路、煙草專營或食鹽專營等部門。在這些部門引入市場競爭機制，進行市場化改革已經(jīng)迫在眉睫。下面從放松管制、民營化、產(chǎn)業(yè)化三個方面探討這些企事業(yè)單位市場化改革問題。

一 放松政府管制與擴大市場調(diào)整范圍

公交等企事業(yè)單位市場化改革的關(guān)鍵是打破行政壟斷，引入市場競爭機制，讓市場成為衡量這些單位績效的重要標準。

（一）降低行業(yè)準入門檻、放松管制

進行市場化改革，必須引入市場競爭機制，進一步擴大生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的領(lǐng)域。對于公交等企事業(yè)單位涉及的行業(yè)，降低準入門檻、放松管制，制定公平、公正、公開、穩(wěn)定的行業(yè)準入規(guī)范。

首先，必須杜絕這些行業(yè)中由于技術(shù)原因、市場供給和經(jīng)營狀況、政策控制而引起的市場壟斷和行政壟斷現(xiàn)象。對于自然壟斷行業(yè)，要按照其經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)，將自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)區(qū)別開來。無論是私營企業(yè)、外資企業(yè)還是集體企業(yè)都可以進入這些行業(yè)，按照同等標準與國有企業(yè)展開競爭。

其次，限制政府定價的特權(quán)，形成市場定價的機制。因為政府定價會直接導致供應(yīng)短缺，如北京出租車問題，新投資者難以進入這些行業(yè)，打車難現(xiàn)象勢必不斷涌現(xiàn)。而市場定價卻能按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則中價格、供給調(diào)節(jié)原理，自動引導投資者的進入或退出，穩(wěn)定市場行情。市場定價可以使這些行業(yè)的經(jīng)濟運行實現(xiàn)效率最大化。

對于出租車行業(yè)來說，不能讓公交公司形成壟斷經(jīng)營，而應(yīng)當放松管制、降低準入門檻，讓更多的經(jīng)營主體能夠進入這一行業(yè)，就不會再有打車難的問題。

（二）合同外包和出租

合同外包與合同出租是市場化的最主要形式。在企業(yè)型公共部門中，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的許多行業(yè)都是合同外包和合同出租的范圍，如公共交通、鐵路運輸、公路建設(shè)、發(fā)電、供電、垃圾清掃、供水和城市排污等。

所謂合同外包就是公共部門將其工程項目以合同的形式轉(zhuǎn)讓給承包人經(jīng)營；合同出租就是政府首先確定生產(chǎn)和提供某種公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和標準，然后向私營部門、非營利性部門招標，中標者與政府簽訂供給合同，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

通過合同外包和出租的形式，政府保留了公用設(shè)施和國有資產(chǎn)的所有權(quán)，只是將具體業(yè)務(wù)讓承包人經(jīng)營。這有利于國有資產(chǎn)的保值、增值，有利于通過競爭提高生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和水平。從而在生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中引入競爭機制，達到提高效率，節(jié)省社會資源的目的。

（三）放松政府管制

“國有企業(yè)和政府活動得以繼續(xù)存在的重要原因之一，是它們享有壟斷地位，不允許民營部門進入并參與競爭。如果放松規(guī)制有助于民營部門挑戰(zhàn)政府的壟斷權(quán)甚至取而代之，它會促進民營化。在美國，隨著規(guī)制的放松，競爭性私人公司遞送的快件和包裹量急劇增長，搶占了美國郵政服務(wù)局（U、S、postal ser vice）的市場份額。美國郵政服務(wù)局宣稱，擁有頭等信件的排他性經(jīng)營權(quán)并極力保護其特權(quán)，同時禁止競爭者使用客戶郵箱設(shè)施。但是，有關(guān)規(guī)制受到抨擊，總統(tǒng)民營化委員會建議予以取消。在危地馬拉，估計60%－80%的信件由250家左右的私人公司投遞，人們認為它們比政府郵局更可靠。涉及到不得遺失的重要信件，據(jù)說政府機構(gòu)也使用私營郵遞公司?！保?］136放松政府管制，對企業(yè)型公共部門進行市場化改造是一種世界潮流，是社會發(fā)展進步的必然要求，符合公正、平等原則。

公交等企事業(yè)單位長期依賴政府的保護性政策，處于壟斷地位，限制了私人資本的進入，減少了公眾選擇公共產(chǎn)品或服務(wù)的機會和空間，助長了公共部門養(yǎng)尊處優(yōu)、唯我獨尊的官僚作風。

為此，國家必須放松管制，建立起以需求為驅(qū)動力、以市場為導向的制度體系，在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中創(chuàng)建制度公平、機會公平的良好氛圍，更好地滿足社會公眾的需求。

二 民營化改革補缺

像公交等企事業(yè)單位，完全可以進行民營化改造。所謂民營化就是廣泛依靠社會民間力量，減少對政府部門的依靠，動員全社會的非政府機構(gòu)參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和提供活動之中。從廣義講，民營化就是要更多依靠民間機構(gòu)，更少依靠政府，來滿足公眾的需要。從而減少政府機構(gòu)的作用，增加社會其他機構(gòu)的作用。［2］4

（一）出售部分企業(yè)型公共部門

許多企事業(yè)單位經(jīng)營狀況不好，國家為此背上了許多債務(wù)，財政負擔很重，有必要采取出售部分企業(yè)型公共部門的辦法將國有資產(chǎn)撤出這些公共部門。

可以采用下列五種方式：（1）建立合資企業(yè)，既可與外商合資也可與私營企業(yè)主合資；（2）出售給私人買主，既可賣給一位買主也可將企業(yè)型公共部門分割后分別賣給幾位買主，讓其在競爭中自主經(jīng)營；（3）將部分股份賣給公眾，減少國家擁有的股份，增加民間所占的比例；（4）將部分股份出售給該部門的工作人員，形成集體企業(yè)性質(zhì)的股份公司，讓公共部門的工作人員直接參與經(jīng)營和管理，與該部門建立更加密切的利益關(guān)系；（5）將部分股份出售給使用者或顧客，使顧客既是公共產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，又是公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費者。

地方有線電視臺、郵政、電信部門可以與外商或私營企業(yè)主合資經(jīng)營；一些職業(yè)培訓機構(gòu)、垃圾清掃部門可以出售給私人，形成私人經(jīng)營的競爭市場；電力、鐵路、煤氣公司的股份可以出售給公眾，減少政府投資造成的財政負擔；公共交通、自來水部門可以直接出售給部門內(nèi)部工作人員，形成多家集體經(jīng)營的公司，便于建立競爭性的市場體系；農(nóng)村電網(wǎng)或供水、供氣設(shè)施可以出售給當?shù)厥褂谜?，讓村社集體經(jīng)營管理。

（二）民間補缺

民間補缺是一種政府淡出的形式，即公共部門逐漸被私人部門取代。也就是說，公共部門采取間接方式讓民間投資逐漸替代政府投資，逐步推行公共部門的民營化。

如果政府主導的企事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品不能滿足公眾的需求，民間資本就會介入這一領(lǐng)域。從而對政府的主導作用產(chǎn)生排擠效應(yīng)，這就是所謂的民間補缺和政府淡出形式。主要是利用民間資本投資決策快、利導性更強的優(yōu)勢，充分發(fā)揮民間力量作用。這樣，政府機構(gòu)在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)方面的空間就會受到壓縮，其規(guī)模就會越來越小，逐漸被公眾忽視，而民間組織的作用則會越來越大，在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中逐步占據(jù)主導地位。［2］133

民營公交企業(yè)逐漸取代國營公交公司的業(yè)務(wù)，因為出租車、小公共汽車投資小，靈活方便，適合公眾的需要。隨著私人經(jīng)營業(yè)務(wù)的逐漸擴大，數(shù)量的增多，公共部門的業(yè)務(wù)就會逐漸減少，其規(guī)模逐漸萎縮，企業(yè)型公共部門就會逐漸完成民營化改造。

三 產(chǎn)業(yè)化改革補強

“所謂產(chǎn)業(yè)化即將不具有社會共同需要性質(zhì)的‘事業(yè)單位’推向市場，實現(xiàn)生產(chǎn)性經(jīng)營管理，使其企業(yè)化、民營化、市場化，通過科技市場、教育市場、文化市場、衛(wèi)生市場和體育市場，實現(xiàn)公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)公共資源的有效配置和公共事業(yè)的高效運營，實現(xiàn)公共事業(yè)與經(jīng)濟一體化?？茖W教育、文化、衛(wèi)生和體育等不應(yīng)該只是一種福利，也要成為一種產(chǎn)業(yè)?！保?］208許多企事業(yè)單位可以采取政企分開、管制獨立、聯(lián)合經(jīng)營的措施實施產(chǎn)業(yè)化改革。

（一）政企分開

將公交等企事業(yè)單位推向市場，實行政企分開。政府要與這些公共部門徹底脫離關(guān)系，只是負責制定引導和調(diào)節(jié)管理不同行業(yè)的宏觀政策，指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢，協(xié)調(diào)不同行業(yè)之間的相互關(guān)系。國家不再承辦這些部門的各項事務(wù)，政府也不再管理這些部門的各種業(yè)務(wù)，不直接控制這些部門的運作，而是讓這些部門自主管理、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束。

通過這種方式，使公眾有更多機會選擇生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的主體，擴大公共產(chǎn)品或服務(wù)的覆蓋面，提高其社會化的程度，從而形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的格局?！坝芯€電視和電信可以互相進入對方業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不僅可以有效利用有線電視和電信的網(wǎng)絡(luò)資源，而且可以做大電信和有線電視市場，有利于競爭的開展，有利于企業(yè)的發(fā)展壯大。”［4］195

實行政企分開，讓他們各自按市場規(guī)則談判、磋商、達成共識，維護共同的利益。打破全國各地分散經(jīng)營，地區(qū)封鎖，自行壟斷，企業(yè)規(guī)模不大，在激烈的國際競爭中缺乏競爭實力的格局。形成經(jīng)營業(yè)務(wù)齊全、規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)集團，使這些企事業(yè)單位真正成為獨立經(jīng)營的市場主體。

（二）管制獨立

如果管制過度，就會導致壟斷經(jīng)營，出現(xiàn)部分企事業(yè)單位不實行完全成本核算，投資也不計成本和回報，政府過多地參與公共經(jīng)濟事務(wù)的現(xiàn)象。因此，對某些企事業(yè)單位必須按行業(yè)技術(shù)標準，分行業(yè)進行獨立管制，使這些公共部門走上產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的道路。

對我國有線電視部門管制獨立的改革，可以“將有線電視政治導向引導和經(jīng)濟管制分開，由不同的部門負責，建立相關(guān)法制制度。將政治導向功能仍由國家廣電總局和中宣部負責，行業(yè)管理和使用的有線頻道管理、總體規(guī)劃由信息產(chǎn)業(yè)部負責。信息產(chǎn)業(yè)部同時負責各種有線、無線頻道劃分、制定行業(yè)技術(shù)標準并進行行業(yè)管理，進行總體規(guī)劃，在體制上更為合理?！保?］198－199

如果按照這一思路分別對郵政、電力、供水、供氣、民航、鐵路等企事業(yè)單位進行產(chǎn)業(yè)管制改造，制定行業(yè)管制法規(guī)，形成各自的產(chǎn)業(yè)市場管制體制，就會使這些公共部門走上產(chǎn)業(yè)化改造的道路，真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。

（三）聯(lián)合經(jīng)營

公交等企事業(yè)單位要走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，就必須在政府產(chǎn)業(yè)政策的指導下，采取聯(lián)合經(jīng)營的方式，擴大公共產(chǎn)品或服務(wù)的覆蓋面，加強不同行業(yè)集團之間的競爭，以混業(yè)經(jīng)營制度取代分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)規(guī)制的制度，逐步形成產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)制政策。

用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)制政策來管理進入該產(chǎn)業(yè)的所有企業(yè)、公司或集團，不同行業(yè)的集團公司實行聯(lián)合經(jīng)營。例如，電信可以涉及有線、無線電視業(yè)務(wù)；有線、無線電視也可以涉及電信業(yè)。諸如此類的混業(yè)經(jīng)營都采用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)制政策來約束和控制，使不同利益集團在統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)則下公平競爭。

通過打破行業(yè)限制，突破行政區(qū)劃的地區(qū)封鎖，允許行業(yè)內(nèi)外、區(qū)域內(nèi)外的不同企業(yè)、公司或集團進入同一行業(yè)、同一區(qū)域生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。從而為行業(yè)間、區(qū)域間企業(yè)或集團展開直接競爭提供更大的可能和空間，進一步擴大公共產(chǎn)品或服務(wù)的覆蓋面，為消費者提供更多的選擇機會。

綜上所述，對公交等企事業(yè)單位進行市場化改革，放松管制、擴大市場調(diào)整范圍，同時進行民營化、產(chǎn)業(yè)化改造，有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，有利于盤活有限的社會公共資源，給消費者提供更大的選擇空間。

［1］ 夏大慰，史東輝．政府規(guī)制理論、經(jīng)驗與中國的改革［M］．北京：經(jīng)濟科學出版社，2003．

［2］ ［美］E·S薩瓦期．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］．北京：中國人民大學出版社，2002．

［3］ 馮云廷．公共事業(yè)管理學［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003．

［4］ 王學慶．管制壟斷［M］．北京：中國水利水電出版社，2004．