完善南京市“模范村居”“土地管理、耕地保護”的路徑分析

柳 穎

（1．南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210046；2．內(nèi)蒙古黨校 社會管理與文化教研部，內(nèi)蒙古 呼和浩特010000）

一 “模范村居”建設(shè)對創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，保護土地的意義

當(dāng)前，征地補償安置的對象在農(nóng)村，耕地保護的重點在農(nóng)村，土地管理的難點和薄弱點也主要在農(nóng)村。耕地和基本農(nóng)田保護能否真正落到實處，關(guān)鍵在于基層的村居集體組織和農(nóng)戶。在以家庭承包責(zé)任制為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀組織主體，是耕地的直接使用者和耕地保護責(zé)任的主要承擔(dān)者。村居集體組織組織是農(nóng)戶的直接組織者和管理者，也是耕地保護制度的具體實行者之一，也是耕地保護的直接責(zé)任人。在這個意義上，著眼于村居集體組織組織的“模范村居”建設(shè)對于創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，保護土地具有重要意義。

目前看來，包括南京市在內(nèi)的全國很多地方的農(nóng)戶及村居集體組織并沒有把自己作為耕地保護的主體，更缺少保護耕地的實際行動。因此，激發(fā)村居集體組織和農(nóng)戶的積極性，增強其保護耕地的主體意識和責(zé)任感，建立一種村居集體組織和農(nóng)戶普遍參與的耕地保護模式就具有重要的理論意義和實踐意義。

“模范村居”是一種全新的“土地管理、耕地保護”模式探索。就是要根據(jù)城區(qū)與農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實狀況，探索并構(gòu)建“土地管理、耕地保護”的制度模式。希望通過對新模式的探索和補充完善，一方面能夠堅守耕地紅線，保證糧食生產(chǎn)和糧食供應(yīng)；另一方面能夠?qū)ふ矣行У姆椒ň徑猱?dāng)前土地供求緊張的矛盾，推動南京市經(jīng)濟社會的繼續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。通過對南京市7個試點村居的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，南京市“模范村居”的試點工作取得了較好的效果。這一模式立足于南京市不同地域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平的農(nóng)村和社區(qū)的實際情況，既吸收借鑒了國內(nèi)外現(xiàn)有的耕地保護方面的有益經(jīng)驗，也發(fā)展出一些獨特經(jīng)驗和思路，對于南京市的土地管理和耕地保護工作具有非常好的推動作用。

在實踐效果方面，首先，7個試點村居都完成了耕地保護和基本農(nóng)田保護任務(wù)，耕地保有量和基本農(nóng)田保有量都已達標(biāo)。其次，在試點過程中，7個試點村居根據(jù)各村的實際情況，展開思路，探索了一些行之有效的方法，實現(xiàn)了耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。再次，更為重要的是，“模范村居”的試點工作使得試點村居的領(lǐng)導(dǎo)者和黨員都深刻認識到了土地管理、耕地保護的重要意義，并且耕地保護的重要性通過各種方式對轄區(qū)農(nóng)戶進行宣傳，取得了較好的教育效果，提升了農(nóng)戶的認知水平。可以想象，隨著這種認識水平的普遍提高，試點村居違規(guī)使用土地的事件會大為減少，耕地保護工作將會良性進行下去。由此可見，“模范村居”的探索和構(gòu)建，及其在實踐過程中積累的經(jīng)驗和思路，對于農(nóng)村土地管理和耕地保護工作具有較強的借鑒意義。再由于7個試點村的選擇考慮了南京市不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的區(qū)縣，覆蓋面較廣，因此其經(jīng)驗和成效不僅可用于試點村居，更具備在南京市推廣的意義。隨著該模式在實踐中的不斷完善和成熟，相信該模式對于與南京市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近的省市都具備較強的借鑒乃至推廣意義。

二 “模范村居”試點在南京市進一步推廣的可行性論證

經(jīng)過一年的試點，南京市“模范村居”實踐取得了明顯的成效，具有進一步在南京市推廣的可能性。

（一）“模范村居”實踐抓住了土地工作的“牛鼻子”，是土地執(zhí)法、保護耕地方式的創(chuàng)新方式

土地執(zhí)法難，難就難在沒有抓住問題的關(guān)鍵。其實，廣大的村級組織和廣大的農(nóng)民既是土地的使用者、實際擁有者，也是保護土地的主力軍。他們與土地朝夕相處，有著深厚的感情；他們既是保護土地的最大受益者，也是現(xiàn)實中所有土地問題的“劇中人”，是土地違法活動的知情者，甚至參與者。因此，在土地執(zhí)法，保護耕地的工作中他們最有發(fā)言權(quán)，也是最重要的生力軍?！澳７洞寰印被顒诱腔谶@種認識，改變原有的工作方法，工作方式，把工作重心下移。把保護耕地工作的落腳點放到了村級組織，充分調(diào)動基層組織與廣大農(nóng)民的積極性與創(chuàng)造性，實現(xiàn)土地保護與農(nóng)民參與的良性互動，抓住了土地工作的“牛鼻子”。從而實現(xiàn)了土地執(zhí)法，保護耕地方式的方式創(chuàng)新。

（二）“模范村居”活動在試點中成效顯著，是被實踐證明了的保護土地行之有效的方法

“模范村居”在南京市7個村試點成效顯著，是被實踐證明了的保護土地行之有效的方法。首先，有效地拓展了社會教育面，營造了土地執(zhí)法的濃厚氛圍，進一步提高了廣大基層干部對土地法律的認識，得到了廣大農(nóng)民的理解和支持；其次，通過試點活動，在工作中發(fā)現(xiàn)了問題，健全了制度和相關(guān)法規(guī)，使土地管理更科學(xué)、更規(guī)范，促進了農(nóng)村社會和諧發(fā)展和穩(wěn)定；再次，節(jié)約集約用地和耕地保護得到了很好落實，提高了土地利用率，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展；最后，土地執(zhí)法環(huán)境得到了進一步優(yōu)化，土地違法現(xiàn)象基本減少，群眾因土地糾紛、土地上訪事件明顯減少?？傊?，通過創(chuàng)建活動，村級土地管理得到了進一步強化，資源得到了充分利用，執(zhí)法環(huán)境得到明顯改善，違法用地得到強力遏制，廣大村民得到了實惠?！澳７洞寰印眲?chuàng)建活動實現(xiàn)了“保發(fā)展”與“保紅線”的雙贏。

（三）“模范村居”試點村在南京市土地保護工作中具有一定的代表性，有在全市進一步推廣的價值和可能性

首先，試點工作的樣本選取是科學(xué)、規(guī)范的。為保證試點具有代表性，在總體分析的基礎(chǔ)上，精心選取項目樣本。這次選取的7個試點村分布在我市四個郊縣，既有經(jīng)濟發(fā)展較快的江寧、溧水等村，也有農(nóng)村經(jīng)濟相對落后的江北六合等地；既有一直守法如一，嚴格保護耕地的模范村，也有曾經(jīng)因違規(guī)使用土地而遭到處罰的后進村。因此，從試點村的地域分布、經(jīng)濟發(fā)展層次、保護土地的主動性與積極性等角度來說，試點村兼顧了各個方面的情況，具有一定的代表性，試點取得的經(jīng)驗?zāi)軌蚍从澄沂械霓r(nóng)村土地執(zhí)法，耕地保護的實際情況。其次，組織實施規(guī)范合理，分階段、分步驟逐步開展。此次試點工作分三個階段組織實施：一是宣傳動員。通過宣傳相關(guān)法律、法規(guī)及政策措施，營造試點村居良好法制氛圍，引導(dǎo)各村居踴躍申報、積極參與；二是組織落實。指導(dǎo)各試點村居建立健全各項工作制度，積極開展土地管理和耕地保護、涉土信訪、管控違法用地等工作；三是總結(jié)評估。對試點工作成績顯著的村居，以適當(dāng)形式通報表彰，總結(jié)經(jīng)驗，完善措施，逐步推廣。

（四）“模范村居”活動對南京市郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建構(gòu)有著重要的理論貢獻和方法論意義

“理論是蒼白的，只有實踐之樹常青”。理論是實踐的先導(dǎo)，更是在實踐中不斷地發(fā)展和創(chuàng)新的?！澳７洞寰印眲?chuàng)建活動改變了傳統(tǒng)的“由上至下”的土地保護工作方法，把土地保護的工作重心下移到村級，充分調(diào)動廣大群眾的積極性，探索了一條“自下而上”的全民參與土地保護的新路子。“模范村居”工作堅持預(yù)防為主、關(guān)口前移、重心下移、屬地管理，落實共同責(zé)任機制。同時，建立健全基層土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，強化土地執(zhí)法監(jiān)察，力爭把土地違法違規(guī)問題解決在萌芽狀態(tài)。尤其是秉承科學(xué)發(fā)展理念，不回避新時期土地管理工作面臨的一連串新矛盾和“不適應(yīng)”，勇于觸及當(dāng)前土地管理制度改革實踐中的重點、熱點和難點問題，比如耕地保護、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場等等。并把實踐中出現(xiàn)的問題上升到理論的層面進行思考，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，對實踐工作具有很強的針對性、指導(dǎo)性。另外，創(chuàng)建“模范村居”是對土地管理系統(tǒng)創(chuàng)建“模范市”、“模范區(qū)（縣）”等活動的繼承與發(fā)展，積累了大量的理論基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗，是國土部門各種創(chuàng)建活動的一種創(chuàng)新形式?！澳７洞寰印钡膭?chuàng)建是在周密調(diào)研，充分論證基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實踐而進行的一種工作方法探索，具有重要的理論貢獻與方法論意義。

三 “模范村居”基礎(chǔ)上進一步完善“土地管理、耕地保護”的路徑分析

（一）強化宣傳，提高廣大農(nóng)民依法用地、珍惜土地的意識

加強宣傳，提高廣大干部群眾依法用地、珍惜土地的意識。當(dāng)前，土地基本國策還不夠深入人心，耕地保護意識還比較淡薄，違法用地、亂占濫占耕地的現(xiàn)象仍有發(fā)生。為此，應(yīng)進一步加大土地管理法律法規(guī)和土地基本國策的宣傳力度，樹立依法用地，珍惜土地，集約用地，保護耕地的意識，切實轉(zhuǎn)變用地觀念。要從轉(zhuǎn)變思想觀念入手，著力提高廣大村民、村級干部的耕地保護意識。要在全社會深入開展以土地國情、國策和國法為中心的全民國土觀念教育。把土地供需矛盾，制約社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重性，告訴廣大干部和群眾，使他們樹立起土地的國策觀念和法制觀念；加深對國土資源的理解，認真執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)的自覺性，樹立“惜土如金”的思想，形成依法用地，合理用地，保護耕地的社會風(fēng)尚。在宣傳方式上應(yīng)結(jié)合農(nóng)村的實際情況，通過文件下發(fā)，定期宣講、召開會議、贈送資料等形式，向廣大村民宣傳土地保護的重要性和必要性?？梢圆欢ㄆ谶x派工作組每進駐村民小組，召開群眾會議，向群眾宣講依法審批、持證用地，保護耕地的辦法、流程以及重要性，針對群眾提出的各種疑難問題，排憂解難。同時，加大宣傳力度，通過刷寫、張貼標(biāo)語、條幅，辦專欄、出動宣傳車，以及借助電視、廣播網(wǎng)路等現(xiàn)代媒介廣造聲勢，提高廣大農(nóng)民依法用地、珍惜土地的意識。

（二）明確責(zé)任，突出村級組織在土地保護中的第一責(zé)任人地位

村級自治組織始終站在保護土地的第一線，是土地違法事件的知情者、了解者，甚至是參與者。因此，在土地執(zhí)法，保護耕地的實踐中村級組織是第一責(zé)任人。保護土地是村級兩委的政治責(zé)任，也是其法定義務(wù)。要在廣大村級組織中確立“保護耕地就是保護生命線”的思想觀念，要求村組負責(zé)人正確處理好眼前利益和長遠利益的關(guān)系，處理好經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，任何時候，任何情況下，決不以犧牲耕地為代價換取經(jīng)濟一時的發(fā)展，自覺把保護耕地當(dāng)作一件大事來抓，增強廣大干部群眾的可持續(xù)發(fā)展觀念。土地執(zhí)法部門應(yīng)在村級組織上建立土地管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。成立由村支部書記為組長，村主任為副組長，各村村民小組組長為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和駐村干部對口聯(lián)系的村（社區(qū)），做到分工明確，責(zé)任落實，為國土規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察工作提供堅強的組織保障。把保護耕地列入村級領(lǐng)導(dǎo)的任期責(zé)任目標(biāo)，作為考核工作政績的重要工作內(nèi)容，建立土地保護的問責(zé)制度，實行一票否決。認真落實耕地保護責(zé)任書，使違法用地消滅在萌芽狀態(tài)。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)察，加大對違法用地的檢查、督查

狠抓案件查處，樹立執(zhí)法權(quán)威。在開展自查自糾的基礎(chǔ)上，重點解決各村土地違法現(xiàn)象嚴重、基層政府依法用地意識不強和土地執(zhí)法不力等問題，對違法用地進行清理。特別要對重點案件和典型案件進行公開查處，達到查處一案、震懾一片、教育一方的目的。應(yīng)建立定期巡查制度，科學(xué)劃分巡查區(qū)域等級。各村（社區(qū)）要加大本村域內(nèi)國土監(jiān)察巡查力度，及時發(fā)現(xiàn)和制止各種違法行為。土地執(zhí)法部門組織和指導(dǎo)村（社區(qū)）長期開展動態(tài)巡查，明確巡查區(qū)域和工作職責(zé)，對巡查情況和效果進行有效監(jiān)督，做到早巡查、早發(fā)現(xiàn)、早制止。對發(fā)現(xiàn)的違法行為，立即制止并按要求下達停工通知書，責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為。對拒不停止繼續(xù)施工建設(shè)的，及時上報黨委、政府研究處理意見。對違法占地行為絕不姑息，嚴厲查處到底。為了強化執(zhí)法力度，應(yīng)積極建立外部聯(lián)動機制，同公安系、監(jiān)察、城管等部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制，實行違法占地的執(zhí)法巡查、群眾上訪案、土地糾紛案的緊急聯(lián)動。

（四）加強基本農(nóng)田保護，加大土地整理復(fù)墾、補充耕地力度

強化基本農(nóng)田保護監(jiān)管制度。必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田落實到圖上，落實到村組，落實到地塊，落實到農(nóng)戶，通過簽定保護責(zé)任書，落實基本農(nóng)田保護責(zé)任。各地要建立基本農(nóng)田統(tǒng)計核查制度，堅持定期檢查報告制度，認真開展以基本農(nóng)田為重點的巡回檢查。要加強土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測，建立基本農(nóng)田保護監(jiān)測系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。對嚴重破壞基本農(nóng)田、造成基本農(nóng)田大量減少的，要依法追究責(zé)任。同時，加大土地整理復(fù)墾補充耕地的力度。穩(wěn)定耕地特別是基本農(nóng)田的面積，提高耕地質(zhì)量。加大對《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》確定的重點區(qū)域及重點工程、糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)的土地整理的投入。要嚴格按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，加大對工礦廢棄土地的復(fù)墾力度。要全面落實建設(shè)占用耕地補充制度，嚴格執(zhí)行按建設(shè)項目考核耕地占補平衡制度，確保土地開發(fā)整理補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量不低于同期建設(shè)占用的耕地。［1］

（五）健全機制，抓好土地執(zhí)法的隊伍建設(shè)

一支素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、公正廉明、敢抓敢管的國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍，是土地執(zhí)法、保護耕地的重要保障。一是建立培訓(xùn)制度，專門對土地執(zhí)法監(jiān)察一條線人員進行定期輪訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和國土資源管理法律法規(guī)政策水平；二是建立嚴格的選拔制度，土地執(zhí)法監(jiān)察人員一律實行競爭上崗、優(yōu)勝劣汰機制，根據(jù)執(zhí)法監(jiān)察工作需要，選調(diào)抽用一批年紀(jì)輕、素質(zhì)強的同志充實到執(zhí)法監(jiān)察隊伍中來，加強執(zhí)法監(jiān)察力量；三是建立案件評審制度，定期開展辦案質(zhì)量評查和疑難案件評析活動，組織討論對在案件查處工作中存在的問題，剖析其違法性質(zhì)及原因，不斷提高辦案質(zhì)量；四是實行崗位考核制度，進一步明確崗位職責(zé)和工作任務(wù)，并定期對土地執(zhí)法監(jiān)察人員的工作情況、業(yè)務(wù)能力等進行全面考核，將考核結(jié)果與年終評先、評優(yōu)相掛鉤；五是實行責(zé)任追究制度，對因執(zhí)法監(jiān)察工作失誤、失職的，根據(jù)情節(jié)輕重追究當(dāng)事人的相關(guān)責(zé)任；六是實行廉政教育制度，切實增強土地執(zhí)法監(jiān)察人員的廉潔自律意識，用身邊典型案例從正反兩方面進行教育，樹立國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍的良好形象。

（六）主動服務(wù)，積極為地方經(jīng)濟發(fā)展出謀劃策

農(nóng)民要致富，經(jīng)濟要發(fā)展，離不開土地的利用與開發(fā)。土地管理部門要要認真督促落實法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問題，抓好征地補償費的清欠工作。要檢查落實征地公告制度，充分尊重農(nóng)民意愿。凡沒有征求被征地農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶意見的征地方案，國土資源部門不予審核報批。要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴格界定公益性、經(jīng)營性建設(shè)用地，區(qū)分土地征收與征用，積極推進征地制度的改革試點。要進一步完善征地程序，著力解決征地范圍過寬、規(guī)模過大、補償安置不到位、產(chǎn)權(quán)不清以及同農(nóng)民協(xié)商不夠等突出問題。要增加征地批前協(xié)商環(huán)節(jié)，建立補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度。要加快完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，依法明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)民保護耕地的有效機制。［1］要充分考慮農(nóng)村的不同情況，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展籌謀劃策、提供服務(wù)。

［1］ 國土資源部關(guān)于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的 通 知 ［EB／OL］．http：／／www．mlr．gov．cn／zt／jbnt／tongzhi8．ht m．