東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制研究

袁明智

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 東莞 523808）

會計委派制度來源于基層實踐，是我國經(jīng)濟改革和當(dāng)前經(jīng)濟生活的客觀要求。推行會計委派制，是加強財務(wù)管理，整頓經(jīng)濟秩序的一項重要舉措。農(nóng)村財務(wù)管理工作與廣大農(nóng)民群眾切身利益密切攸關(guān)，所以說，改善農(nóng)村財務(wù)管理工作是農(nóng)村基層民主建設(shè)過程當(dāng)中的一個重要環(huán)節(jié)，能夠為農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長提供重要保障，同時也是維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的有效舉措。本文針對東莞市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織推行會計委派制的個案進行探討和分析，以使會計委派制對于東莞的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮更大的作用，同時對其他地區(qū)尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村財務(wù)管理提供一些借鑒作用。

一、東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制的做法及成效

東莞是中國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)之一，是中國著名的工業(yè)城市，世界制造業(yè)名城。東莞的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展速度也很迅猛，是東莞國民經(jīng)濟的重要組成部分。伴隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及廣大農(nóng)民參政議政意識的提高，過去的農(nóng)村財務(wù)管理弊端日益明顯。為強化對農(nóng)村集體資產(chǎn)的財務(wù)監(jiān)管工作，維護農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，從2000年開始東莞市政府對 32個鎮(zhèn)（區(qū)）全面實行會計委派制。經(jīng)過十多年的發(fā)展，東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制在具體運作上積累了一定的經(jīng)驗，也取得了較好的成效。

（一）東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制的運作方式

1.建立服務(wù)中心針對委派會計人員進行統(tǒng)一管理

東莞市政府在各個鎮(zhèn)（區(qū)）分別建立了農(nóng)村會計服務(wù)中心，專門負責(zé)農(nóng)村會計工作的管理。服務(wù)中心接受鎮(zhèn)（區(qū)）政府委托，統(tǒng)一對會計人員進行招聘、委任、培訓(xùn)以及考核，而在業(yè)務(wù)方面則接受市財政局以及市農(nóng)村集體資產(chǎn)相關(guān)主管部門的雙重指導(dǎo)。委派會計人員與服務(wù)中心簽訂聘用合同，在合同期滿之后，服務(wù)中心可以根據(jù)委派人員的工作績效，決定是否繼續(xù)簽約。

2.針對不同情況采用不同的委派方式

針對村民小組所采取的會計委派方式需要考慮到實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)量，原則上講，對于那些經(jīng)濟業(yè)務(wù)量比較大的村民小組需要確保委派一名會計人員，而那些經(jīng)濟業(yè)務(wù)量屬于中等水平的村民小組則可以多個小組委派一名會計人員，至于經(jīng)濟業(yè)務(wù)量相對比較少的則可以由委派到村委會的會計人員來兼任。在實施了會計委派制之后，村委會、村民小組的所有會計業(yè)務(wù)都需要移交給委派會計負責(zé)，原會計職位直接取消。

3.合理制定委派會計人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)

村委派會計人員的工資需要由鎮(zhèn)街主管部門按照各個村的實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)量來支付，而聯(lián)組委派會計人員的工資則是由村委會根據(jù)村委派會計人員的工資標(biāo)準(zhǔn)來確定。委派會計人員的薪酬待遇包括有基本工資、獎金、社會保險以及住房公積金等。其中，基本工資是按月發(fā)放，其余可以參照東莞市的相關(guān)規(guī)定來統(tǒng)一繳納。委派會計人員不可以在被派單位領(lǐng)取薪酬及其他福利。

4.明確界定委派會計人員的具體工作職責(zé)

委派會計人員需要接受服務(wù)中心以及被派單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)。具體工作職責(zé)包括：（1）針對村組集體財務(wù)工作實施電算化管理；（2）針對村組下屬單位的財務(wù)會計工作進行監(jiān)管核算；（3）統(tǒng)計歸集村組會計資料信息；（4）定期向村和鎮(zhèn)街主管部門提交財務(wù)報告和財務(wù)報表；（5）做好財務(wù)公開工作并統(tǒng)一保管村組財務(wù)檔案。在實施了會計委派制度之后，村組依舊享有針對集體經(jīng)濟的所有權(quán)、處置權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)限。

（二）東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制取得的主要成效

1.改進了農(nóng)村財務(wù)管理方式，強化了農(nóng)村反腐監(jiān)管工作

在東莞市沒有實施農(nóng)村會計委派制之前，針對農(nóng)村財務(wù)做出的監(jiān)管具體是通過以下三種方式來進行：一是業(yè)務(wù)部門實施財務(wù)檢查；二是監(jiān)事會在入賬前后針對收支憑證實施統(tǒng)一審查；三是村組財務(wù)公開。而綜合來看，這三種方式都是屬于事后監(jiān)督，很難將工作做到位，往往是人浮于事，充當(dāng)“事后諸葛”的角色。而在實施了會計委派制之后，能夠有效改進農(nóng)村財務(wù)管理方式，監(jiān)管關(guān)口前移，同時東莞農(nóng)村財務(wù)實施了電算化管理，可以防范使用單位篡改賬目，保證了財務(wù)資料的客觀性，增強了財務(wù)監(jiān)管的事前、事中與事后的監(jiān)督，強化了農(nóng)村反腐監(jiān)管工作。

2.增強了農(nóng)村基層干部的法制觀念

在實施了農(nóng)村會計委派制之后，基層干部人員認識到了新管理機制的好處，同時也明白了這種會計委派制不但是對財務(wù)工作的一種有效約束，同時也是對干部人員的一種保護，使其能夠自覺嚴格執(zhí)行財務(wù)制度，遵照規(guī)章辦事，傳統(tǒng)的那種“書記賬”、“主任賬”基本杜絕，農(nóng)村基層干部的法制觀念得到大幅的提升。

3.大部分農(nóng)村熱點問題得到一定程度的化解

農(nóng)村委派會計直接代表鎮(zhèn)（區(qū)）政府針對村組財務(wù)實施監(jiān)管管理，和村委會以及村民小組沒有利益關(guān)系，這樣就可以放手履行財務(wù)監(jiān)管職責(zé)，維護財務(wù)規(guī)范紀(jì)律。委派制使村民能夠?qū)Υ褰M財務(wù)經(jīng)濟有了較全面的了解，心里有了一本明白賬，避免了不必要的猜疑。所以，在實施了農(nóng)村會計委派制度之后，村民上訪事件大幅降低，大部分農(nóng)村熱點問題得到一定程度的化解，有效維護了農(nóng)村的安定與團結(jié)。

4.精簡人員，節(jié)約了開支，方便了群眾

實行農(nóng)村會計委派制度之后，村小組一級的會計根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小進行了重新配置，全市組級會計人員由2098人減為434人，減幅達79.3%。而且會計委派制還能夠強化主管部門針對派駐單位的財務(wù)監(jiān)督力度，有效約束了不規(guī)范的財務(wù)收支行為，避免出現(xiàn)不正當(dāng)、不必要的財務(wù)開支。在實施聯(lián)組會計委派制度之前，一般村民小組的會計都是由其他崗位人員兼職，不論是辦公場所還是辦公時間都難以得到有效的保證。而在實行職組會計委派之后，委派會計人員需要在規(guī)定時間集中在規(guī)定場所辦公，群眾可以在上班時間內(nèi)直接到辦公場所辦理財務(wù)手續(xù)，方便快捷。

二、東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制存在的主要問題

（一）現(xiàn)行《會計法》及《公司法》的影響問題

東莞在2006年完成了農(nóng)村股份合作制改革，成立了551個股份經(jīng)濟聯(lián)合社，113.7萬名村民成了聯(lián)合社的股東。根據(jù)《中華人民共和國會計法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院財政部門負責(zé)統(tǒng)一管理全國的財務(wù)會計工作，而縣級以上地方政府的財政部門則負責(zé)管理本轄區(qū)內(nèi)的財務(wù)會計工作。而根據(jù)《公司法》的規(guī)定，單位負責(zé)人負責(zé)對本單位會計人員的管理并對單位會計資料的真實性承擔(dān)責(zé)任。會計集體經(jīng)濟組織的財務(wù)工作是整體會計工作的一個重要環(huán)節(jié)，需要由地方政府的財政部門來負責(zé)管理，然而目前東莞農(nóng)村會計委派制卻是由農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室來管理，在組織關(guān)系上隸屬于農(nóng)業(yè)局，而不是由東莞市財政部門負責(zé)管理，這樣就與《中華人民共和國會計法》的相關(guān)規(guī)定不符，同時委派會計并非由聯(lián)合社負責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，這與《公司法》的相關(guān)規(guī)定也不相符。事實上，也正是因為這些原因，使得東莞農(nóng)村會計委派制始終缺乏底氣與權(quán)威。

（二）委派單位和被派單位之間的關(guān)系問題

政府委派會計人員到農(nóng)村開展財務(wù)監(jiān)管工作，能夠直接體現(xiàn)出政府履行資產(chǎn)所有者的職能。所以，委派會計人員的目的，就是強化資產(chǎn)所有者對經(jīng)營者的監(jiān)管力度，切實維護好國家與集體的利益。委派會計制會關(guān)系到政府和農(nóng)村集體之間利益調(diào)整問題，這樣就不可避免的會發(fā)生一些矛盾。比如部分村組領(lǐng)導(dǎo)者對于委派會計人員開展財務(wù)監(jiān)管工作持有抵觸的情緒，認為這樣會對其日常工作產(chǎn)生掣肘。在實踐當(dāng)中，會計委派制盡管可以強化對農(nóng)村集體資產(chǎn)的財務(wù)監(jiān)管，但是也確實會影響到集體資產(chǎn)的保值與增值，使得集體資產(chǎn)日常經(jīng)營運作受到不利的影響。所以，這就需要妥善處理委派單位和被派單位之間的關(guān)系問題，爭取能夠在確保委派制正常運轉(zhuǎn)的同時，還不會影響到集體資產(chǎn)的增值運營。

（三）會計管理職能弱化的影響問題

會計基本職能決定了農(nóng)村委派會計制不僅需要核算農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營情況，同時還要發(fā)揮好監(jiān)管、預(yù)測以及決策等職能作用。因為委派會計人員是獨立于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的，兩者之間沒有直接的利益關(guān)系，所以，這些委派會計人員也就缺乏主動參與集體經(jīng)濟管理活動的動力，難以及時、充分地為村集體經(jīng)濟決策活動提供有價值的財務(wù)會計信息。因此，農(nóng)村會計委派制盡管可以強化財務(wù)會計監(jiān)管，但是卻會無形當(dāng)中弱化會計人員參與決策的職責(zé)。

（四）委派會計的素質(zhì)對委派職能效用的影響問題

部分委派會計缺乏農(nóng)村財務(wù)的實際操作經(jīng)驗，參與集體事務(wù)意識不強，向集體提出合理化建議比較少，綜合素質(zhì)有待提高。個別會計人員不敢堅持原則，不敢大膽履行職責(zé)。例如，在實際工作中，有些會計人員對某些人特別是領(lǐng)導(dǎo)人批示或交辦的某些不合理的收支時，不敢拒絕，不能堅持原則，只是停留在代記賬的階段，沒能對村組財務(wù)管理形成有效的監(jiān)管。

（五）對委派會計管理重視程度問題

部分鎮(zhèn)街對農(nóng)村委派會計的管理不夠重視，委派會計待遇偏低、士氣不高，在一定程度上削弱了農(nóng)村會計委派制的監(jiān)管效能。一是委派會計的管理機制有待理順，對于組級委派會計不同程度地存在了解不夠、關(guān)心不夠、培訓(xùn)不夠等問題。二是工資報酬有待規(guī)范，部分鎮(zhèn)街沒有甄別各村的經(jīng)濟實力統(tǒng)一實行定額統(tǒng)籌，引發(fā)村干部的不滿情緒；部分鎮(zhèn)街的工資標(biāo)準(zhǔn)多年未作調(diào)整，使委派會計報酬停滯不前；鎮(zhèn)街之間報酬差距大，個別鎮(zhèn)街為解決待遇偏低問題，默許委派會計在村組另行支取補貼。三是人員管理有待加強，全市還有些委派會計未實行輪崗，不利于委派會計保持專業(yè)性和中立性；委派會計黨員管理相對松散，組織關(guān)系光靠鎮(zhèn)屬黨組織、任職的村黨組織或戶籍地黨組織，不利于委派會計黨員的集中教育、管理和監(jiān)督。

三、進一步完善東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計委派制的對策建議

（一）頒布實施《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》

目前來看，東莞實行的農(nóng)村股份合作制改革，其實還只是一種局部地區(qū)制度的調(diào)整，而在全國范圍內(nèi)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的生命力還是十分旺盛的。所以，目前應(yīng)該在《村民委員會組織法》的基礎(chǔ)上，頒布實施《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，這樣就可以在法律上確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位，而且還能夠有效避免經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大范圍開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份公司化而導(dǎo)致的集體資產(chǎn)流失問題，使得農(nóng)村會計委派制更具法律保障，體現(xiàn)出合理性與權(quán)威性。

（二）進一步理順農(nóng)村委派機制

東莞農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理工作呈現(xiàn)農(nóng)辦、核算中心、其他部門多頭管理的格局。農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理是密不可分的一個整體，客觀上需要一個資產(chǎn)和財務(wù)管理合一的機構(gòu)來負責(zé)，以提高改革的效能，減少轉(zhuǎn)型對農(nóng)村經(jīng)濟社會的沖擊。因此，鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理體制部門應(yīng)當(dāng)按照“職權(quán)集中統(tǒng)一、機構(gòu)協(xié)調(diào)一致、管理力量充實”的要求來設(shè)置。在具體操作中，要做到既堅持原則性，又注意靈活性。也就是說，在機構(gòu)設(shè)置上，農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理工作必須做到“由同一鎮(zhèn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)分管，由同一管理部門負責(zé)、由同一班專職人員組織實施”；在人員配備上，必須保持有1～2名熟悉業(yè)務(wù)、責(zé)任心強的骨干來擔(dān)崗，其他管理人員保持相對穩(wěn)定。

（三）建立農(nóng)村委派會計素質(zhì)提升機制

建立健全培訓(xùn)交流制度，通過舉辦會計業(yè)務(wù)、農(nóng)村審計、民主理財?shù)扰嘤?xùn)班，以增強委派會計的業(yè)務(wù)水平。各鎮(zhèn)街要加強對委派會計的教育，每月定期召集不少于一次的例會，傳達學(xué)習(xí)相關(guān)文件和政策，通報交流財務(wù)工作的情況，明確有關(guān)的工作要求，不斷增強委派會計的法律意識、責(zé)任意識和歸屬感，提高委派會計的業(yè)務(wù)水平和工作效率。同時通過開展優(yōu)秀會計評選活動，對敬崗愛業(yè)、廉潔奉公、在會計工作中做出顯著成績、在派出單位和派駐單位得到廣泛認同的村組委派會計進行表彰，樹立榜樣，增強農(nóng)村會計隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，在農(nóng)村委派會計中形成你追我趕、奮發(fā)向上的良好風(fēng)氣。

（四）健全農(nóng)村委派會計報酬激勵機制

各鎮(zhèn)街要根據(jù)實際情況對經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整。同時，要在農(nóng)村審計、收益分配統(tǒng)計、財務(wù)檢查等業(yè)務(wù)方面爭取鎮(zhèn)街財政專項資金，拓寬經(jīng)費來源。農(nóng)村委派會計經(jīng)費要實行專戶管理，經(jīng)費的統(tǒng)籌和使用情況要向村委會和委派會計公開，接受村委會和委派會計監(jiān)督。各鎮(zhèn)街要辨證地看待地區(qū)間的報酬差距，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況完善報酬計算方案，充分發(fā)揮好報酬的導(dǎo)向、激勵和保障作用。原則上，已入編的農(nóng)村委派會計按干部職工報酬計算，未入編的農(nóng)村委派會計報酬應(yīng)當(dāng)包括基本工資、獎金、福利等部分?；竟べY以當(dāng)?shù)赝悘臉I(yè)人員平均工資水平作參考，但不應(yīng)低于城鎮(zhèn)在崗職工平均工資。獎金要與委派會計業(yè)務(wù)工作情況、學(xué)歷情況、職稱情況等掛鉤。福利要因地制宜，政策規(guī)定必須購買的，如社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險等，一定要落實；政策允許發(fā)放的，如下鄉(xiāng)補貼、交通費補貼等，應(yīng)量力而行。嚴禁委派會計接受派駐單位及其下屬機構(gòu)的任何饋贈、補貼和福利待遇。

（五）提高農(nóng)村委派會計監(jiān)督效能

完善定期輪崗制度，村級委派會計全面實行異地委派、定期輪崗，目前未實行異地委派的農(nóng)村要結(jié)合輪崗全面實現(xiàn)異地委派。進行輪崗時，要先做好規(guī)劃，分期分批進行，盡量降低人員變動帶來的沖擊。原則上，委派會計專職負責(zé)會計業(yè)務(wù)，可兼顧相關(guān)的統(tǒng)計工作。為及時掌握全市農(nóng)村委派會計隊伍情況，可實行農(nóng)村委派會計基本情況年報制度。年報表由鎮(zhèn)街農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門填報，內(nèi)容包括村組兩級委派會計的年齡情況、學(xué)歷層次、職稱結(jié)構(gòu)、經(jīng)費管理、薪酬待遇以及人事變動等。要發(fā)揮黨組織的作用，建議各鎮(zhèn)街設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門黨支部，設(shè)立支部條件不成熟的設(shè)立黨小組，集中對村級委派會計黨員進行管理，以進一步增強委派會計的歸屬感，強化會計角色的中立性，充分發(fā)揮會計的監(jiān)督作用。

（六）提高農(nóng)村財務(wù)電算化技術(shù)水平，構(gòu)建農(nóng)村財務(wù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系

目前東莞市是由市級管理部門自主研發(fā)設(shè)計農(nóng)村財務(wù)會計以及出納軟件，并免費供給全部村組使用，同時還專門指派了技術(shù)人員負責(zé)對財務(wù)軟件實施維護與升級，這就使得東莞農(nóng)村財會電算化工作能夠得以順利開展，農(nóng)村財務(wù)管理水平得到了大幅提高。然而，伴隨著計算機網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，單機的會計核算已經(jīng)難以適應(yīng)新的工作需求。所以，目前應(yīng)該強化市級財務(wù)管理的技術(shù)手段，建立農(nóng)村財務(wù)信息中心，提高軟件與硬件的配置標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一構(gòu)建農(nóng)村財務(wù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，實現(xiàn)全市農(nóng)村財務(wù)會計人員做賬的網(wǎng)絡(luò)化與自動化，從而有效提高農(nóng)村財務(wù)電算化技術(shù)水平。

[1]東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室.東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理材料匯編[M].2010.

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