論河南省食品安全保障機制體系的構建

郭俊

(河南工程學院人文社會科學學院，河南鄭州451191)

民以食為天，食以安為先。食品安全是關系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事。如何堅決執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，加大監(jiān)管力度，嚴把食品安全關，引導消費者掌握食品安全知識，增強依法維權意識，越來越成為整個社會關注的焦點。河南是食品工業(yè)大省，也是食品生產(chǎn)流通和消費大省，近年來河南省食品安全監(jiān)管難，黑窩點現(xiàn)象嚴重。以鄭州市為例，目前，鄭州食品加工小作坊在冊管理僅有96家［1］，除發(fā)生了生豬喂食“瘦肉精”、“沙琪瑪”非法添加硼砂、制售“地溝油”等重大案件外，乳制品、肉類、酒類、食品添加劑、保健食品等方面的食品安全事件不時見諸報端，同時維權難現(xiàn)象的存在使受害公眾難以得到公正的救濟。

食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和食品安全保障機制建設是維護社會和諧穩(wěn)定的重要課題。其關鍵是科學構建食品安全防范機制體系，結合現(xiàn)有食品安全保障現(xiàn)狀，從加強地方法規(guī)建設出發(fā)，創(chuàng)新完善監(jiān)管、信息傳遞、社會監(jiān)督、嚴格準入、應急管理等機制建設，從而完善食品安全保障機制體系。

一、不斷完善食品安全法規(guī)體系

法律法規(guī)是管理和監(jiān)督食品安全的基礎和保障。無論是美國還是歐盟國家，與食品質(zhì)量安全管理相關的技術法規(guī)數(shù)量眾多，層次分明。美國食品與藥品管理局(FDA)僅1992年就制定和修訂了22個食品標簽法規(guī)，其后又根據(jù)實際情況不斷進行更新和發(fā)展，歐盟的法律法規(guī)更為復雜和完備。［2］我國《食品安全法》是在眾多食品安全事故的沖擊下產(chǎn)生的，當前整個食品安全法律制度還存在不完善之處。河南省在食品安全法規(guī)建設方面也有許多不適應食品安全治理的情況，應從生產(chǎn)流通全過程、預防為主、明確責任方面，對食品安全的基本原則、關鍵問題進行前瞻性分析研究，制定和完善法規(guī)體系。

第一，加強小作坊、小攤販、食用油、肉類、保健食品等監(jiān)督管理的地方性法規(guī)建設。例如，針對當前食品監(jiān)管比較薄弱的問題，制定相關地方性法規(guī)進行規(guī)范，可以通過省人大制定并及時完善食品生產(chǎn)加工作坊和食品生產(chǎn)銷售攤販的有關管理辦法，明確規(guī)定食品生產(chǎn)加工作坊要取得營業(yè)執(zhí)照并向質(zhì)量技術監(jiān)督部門備案后方可開業(yè)，食品攤販要取得轄區(qū)有關部門許可后才能經(jīng)營。

第二，實行嚴厲懲罰性賠償制度?！妒称钒踩ā反_立了我國的懲罰性賠償制度，規(guī)定對于不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。對于小額事件，“十倍”賠償根本不具有威懾作用。因此，需要實行高額懲罰性賠償制度。另外，在行政處罰上也應加大力度，特別是應給予制假售假者以嚴厲的懲戒。

第三，試行食品安全責任強制保險制度。目前遇重大食品安全事故，如企業(yè)無力賠償，最終還需政府買單，造成了“廠家肇事，政府買單，納稅人出錢”的局面。以“三鹿事件”為例，政府耗資11.1億元為受害的27萬多名患兒進行賠償。［3］因此，食品責任保險制度，無論是對于消費者還是對于企業(yè)都具有非常重要的意義。食品安全責任險在我國出現(xiàn)得并不晚，但投保率低，大多數(shù)集中在出口食品企業(yè)。今后可以選擇用強制立法的方式大力推進食品安全責任險，同時對企業(yè)在稅收和政策方面予以傾斜。一旦發(fā)生承保責任范圍內(nèi)的保險事件，可以使受害者獲得及時足額的賠償。

二、創(chuàng)新食品安全信息傳遞機制

隨著現(xiàn)代社會分工的逐步細化，食品供應鏈條越來越長，客觀上形成了在食品生產(chǎn)、供應、銷售等環(huán)節(jié)的信息量大增、信息變化快、交流傳遞路徑復雜、信息不對稱的局面，這也正是食品安全風險控制的最不利因素。改善我國當前的食品安全監(jiān)管機制，需要創(chuàng)新食品安全信息傳遞機制，形成信息傳遞“扁平化”模式，增強信息傳遞的直接性、快捷性、完整性，為食品安全的監(jiān)管創(chuàng)造最佳條件和良好環(huán)境。

第一，完善信息輸入—反饋機制。以政府為主體，建立政府、食品業(yè)界、消費群體、市場之間聯(lián)動互通的信息管理機制。從政府角度看，平時要建立食品企業(yè)及其主要從業(yè)人員信息庫，各地各系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，以便信息共享和聯(lián)合監(jiān)管。發(fā)生食品安全問題后，要及時將不安全食品的相關信息、對健康的危害、如何防范等告知社會。從業(yè)界看，要加強與政府、社會的溝通，最大量地輸出信息，行業(yè)協(xié)會要注重內(nèi)部監(jiān)督，把危害食品安全的生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技術向社會廣而告之，增加政府和消費者對企業(yè)的信任。從消費群體看，最重要的是增強維權意識，敢于打假，維護社會的整體利益。從市場看，政府通過規(guī)范和完善市場建設，避免地方保護，使市場成為政府、業(yè)界、消費者信息交流反饋的主平臺，營造良性有序的市場競爭環(huán)境，避免惡性競爭甚至形成壟斷市場，避免低成本、低品質(zhì)、高價格、高利潤的不安全食品涌入市場。

第二，最大化地實行食品可追溯體系。事實上，我國已經(jīng)就建設食品可追溯體系展開了積極探索。2003年國家質(zhì)檢總局啟動“中國條碼推進工程”，要求國內(nèi)的部分蔬菜、牛肉產(chǎn)品必須擁有屬于自己的身份認證。2007年山東省標準化研究院與新疆吐魯番地區(qū)質(zhì)量技術監(jiān)督局共同建設了哈密瓜追溯信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了“樓蘭神”牌精品哈密瓜的單品追溯，顧客可查詢到哈密瓜的產(chǎn)地、農(nóng)戶信息、產(chǎn)品質(zhì)量等。［4］北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會期間，都實施了食品安全監(jiān)控、信息追溯的措施和技術，是我國食品可追溯體系建設和運用的成功實踐。地方政府要認識到食品可追溯體系對于營造食品市場、培育食品品牌、培植經(jīng)濟增長點、促進長遠發(fā)展的重要意義，最大力度和廣度地推廣使用信息追溯體系，特別是注重引導嬰幼兒配方奶粉行業(yè)、乳類食品、河南特色食品、酒類和醫(yī)藥等行業(yè)的企業(yè)，利用物聯(lián)網(wǎng)等信息技術進行信息可追溯系統(tǒng)項目建設。

河南省雙匯、眾品等大型食品企業(yè)逐步建立完善了包括從生豬原料基地、生豬屠宰加工、冷鏈物流配送、分銷、消費終端等從“源頭到餐桌”各個環(huán)節(jié)的全程食品安全管理系統(tǒng)，生產(chǎn)實現(xiàn)了透明化、可追溯。河南焦作山藥也試行了追溯制，以應對外地山藥充斥市場的局面。政府應該積極穩(wěn)妥地推進食品安全可追溯體系建設，全面提高河南省農(nóng)產(chǎn)品食品安全度。例如，指導各地市建立推廣豬肉食品質(zhì)量安全可追溯制，保證對養(yǎng)殖、屠宰、銷售、加工、餐飲等各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，解決豬肉及產(chǎn)品流通來源追溯難和去向查證難等問題。

三、嚴格食品從業(yè)人員準入機制

第一，經(jīng)營人員的嚴格準入。實行食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)培訓考核制度，在全省實行統(tǒng)一的食品行業(yè)經(jīng)營人員培訓考核。分層級、分步驟地采取集中培訓、工作觀摩、業(yè)務考試等多種形式對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人實施培訓考核，待合格后批準上崗。組織培訓時，要將法制教育作為重點內(nèi)容。目前，我國食品安全事件的根本原因是從業(yè)者法律意識淡漠，一味追求低投入高利潤，漠視法律和責任，食品安全制度要求得不到落實，因此，要將法制教育作為經(jīng)營人員準入行業(yè)的重要一關。

第二，特定產(chǎn)品實行從業(yè)人員特別準入制度。從業(yè)人員無證上崗，技能水平和文化程度普遍偏低，這是目前我國食品加工生產(chǎn)企業(yè)從業(yè)人員的現(xiàn)狀。武陟油茶、周口胡辣湯、開封花生糕、駐馬店十三香調(diào)味料等，在河南乃至全國都是聲名遠揚，但具體從業(yè)人員成分復雜，素質(zhì)和專業(yè)技術水平參差不齊。為了保證產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)展好河南特色食品，可以試行全省品牌食品行業(yè)從業(yè)職業(yè)資格證書制度，以提高行業(yè)從業(yè)人員的技術水平和職業(yè)素質(zhì)，避免類似山西老陳醋‘勾兌門’事件的發(fā)生。政府可以與企業(yè)共同組織，從初級工開始，依次進行中級工、高級工、技師、高級技師的培訓，進一步提高食品加工行業(yè)從業(yè)人員整體技術水平和職業(yè)素養(yǎng)，推動河南食品加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

第三，建立從業(yè)人員的信用制度。結合河南實際，參考外省市做法，可以建立統(tǒng)一的食品安全信用信息系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集、公布食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用記錄供社會查詢。根據(jù)信用程度，對于被吊銷食品相關許可證或者營業(yè)執(zhí)照的，規(guī)定法定代表人、直接負責的主管人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得投資食品行業(yè)或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，因食品犯罪被追究刑事責任的，終身不得投資食品行業(yè)、從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。［5］

四、健全食品安全問題監(jiān)管機制

第一，樹立群眾監(jiān)督理念，構建社會協(xié)管網(wǎng)絡。作為消費者的廣大群眾是理所應當?shù)谋O(jiān)督者，政府要樹立群眾監(jiān)督理念，發(fā)動群眾，依靠群眾，指導成立食品安全監(jiān)督協(xié)會或相關社會團體，形成強大的監(jiān)督隊伍，編制無縫隙群眾監(jiān)督網(wǎng)絡。政府監(jiān)管部門要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設辦事機構，深入群眾走訪調(diào)研，深入企業(yè)和市場一線進行日常巡視，發(fā)動群眾組建信息員隊伍、協(xié)管員隊伍，構建起密集的監(jiān)督網(wǎng)絡。建立消費者食品安全教育體系，利用廣場宣傳咨詢、媒體報道、展覽演示、實地觀摩、咨詢講座、現(xiàn)場服務、發(fā)放資料等形式，對群眾開展食品安全主題教育活動，增強消費者對食品安全的關注度，提高消費者對食品安全的認知度，增強消費者的維權意識，提高民眾防范化解食品安全問題的能力。

第二，多舉措提升監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)管工作方式。一是強調(diào)企業(yè)責任，建立食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)負責人會議制度，簽訂質(zhì)量安全承諾書、工作責任書。二是全方位監(jiān)管，政府對食品質(zhì)量的監(jiān)督主要是采用終產(chǎn)品檢測的方法，企業(yè)相應地也應把多數(shù)的品控力量放在成品檢測上，加大監(jiān)管力度，在采購、生產(chǎn)、儲藏、銷售各個階段和環(huán)節(jié)下工夫，重視對中間品(半成品)的控制。三是對公眾十分關注的食品添加劑和“地溝油”問題，要建立食品添加劑使用記錄和相關銷售臺賬，完善生活垃圾處理條例，進一步加強餐廚廢棄油脂的管理。

第三，把握工作重要節(jié)點，進行專項整治。節(jié)假日和群眾主要消費的食品是監(jiān)管工作的重要節(jié)點，要注重抓好專項整治工作。一是重大節(jié)日監(jiān)管。在節(jié)日里，食品特別是乳制品、肉及肉制品、兒童食品、酒類、休閑小食品、禮品盒裝食品、保健品等消費量大增，需要加大對這些重點品種的監(jiān)管力度。二是重大問題監(jiān)管。針對社會反響大的類似“速生雞”、“化學火鍋”、“地溝油”、“一滴香”等問題，組織開展專項整治行動。三是重點企業(yè)監(jiān)管。蔬菜種植基地、畜禽水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地、食品生產(chǎn)企業(yè)(作坊)、畜禽定點屠宰廠、景區(qū)餐飲單位、農(nóng)家樂等都要作為監(jiān)管重點。四是重點內(nèi)容監(jiān)管。種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)嚴查非法飼料添加物，生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)嚴查假冒偽劣食品，流通銷售環(huán)節(jié)嚴查食品進貨檢查驗收、購銷臺賬及索證索票情況，畜禽屠宰環(huán)節(jié)嚴查私屠濫宰以及生產(chǎn)注水肉、病害肉等違法違規(guī)行為。

第四，提高科學監(jiān)管能力，嚴格執(zhí)法，公正執(zhí)法。一是加大案件查辦力度，嚴厲查處各類違法行為，尤其要抓好社會危害嚴重、影響惡劣、涉及面廣的食品市場大要案件督辦工作。同時要嚴格辦案程序，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴肅執(zhí)法紀律，既有效懲處違法行為，又依法保護消費者和經(jīng)營者的合法權益，保障和促進全省食品市場的健康有序發(fā)展。二是加強隊伍建設。河南沁陽市王二團、楊哲、王利明玩忽職守案給人們以重大警示。作為動物防疫檢疫中心站工作人員，三人違反《中華人民共和國防疫法》和河南省有關規(guī)定，在對出縣境生豬應當檢疫而未檢疫，運輸工具應當消毒而未消毒，且未進行鹽酸克侖特羅(俗稱“瘦肉精”)檢測的情況下，違規(guī)出具有關合格證明，甚至委托或默許不具備檢疫資格的人員代開有關合格證明，致使3.8萬頭未經(jīng)檢測的生豬運往部分省市，其中部分生豬系使用“瘦肉精”飼養(yǎng)。［6］因此，加強隊伍建設不僅是要配齊配強人員，更重要的是加強業(yè)務培訓和法紀教育，以保證監(jiān)管工作效能。

五、建立食品安全應急處理機制

第一，建設一體化應急體系。結合實際制定食品安全事故應急預案，形成省政府統(tǒng)一指揮，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分級負責的食品安全應急指揮體系，明確各相關機構的職責，確保在對突發(fā)事件處理過程中發(fā)揮應有作用。在日常工作中要重視對應急處置的事前演練，增強協(xié)同度。加大食品安全風險評估，邀請食品、藥品、糧食等專業(yè)的業(yè)務專家和法律、公共管理、社會學等方面的專家，組成食品安全風險評估專家組，提高對危機事件的預測水平，同時加大日常檢驗監(jiān)測的技術、人力和資金投入，最大限度地降低食品安全風險。

第二，建設高效率信息系統(tǒng)。信息管理是食品安全危機事件管理的核心。建立一個由省政府直接領導的食品安全信息發(fā)布中心，對食品安全信息進行跟蹤、采集、研究和發(fā)布，及時收集省內(nèi)食品安全方面的相關信息，同時實時跟蹤并關注國家乃至全球權威機構發(fā)布的食品安全相關動態(tài)，以提高信息反饋能力，進而對信息進行篩選和分類，對食品安全預警信息進行分析和評估，及時發(fā)布通告，為食品安全的決策提供信息支持。

第三，形成應急處理長效機制。健全體制，完善機制，明確責任到崗到人，避免管理上的混亂。針對當前存在的體制不健全、職責不明確，農(nóng)業(yè)、商務、工信、畜牧、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、工商等部門缺乏有效的配合機制，推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生等問題，應該科學進行機構設置和職能劃分，明確以一個機構為主，多個部門依照分工進行配合，形成一主多輔的工作格局，完善危機預警、信息發(fā)布、合適控制、善后處理一體化的應急處理長效機制，提高工作效能。

［1］李萌.鄭州食品加工小作坊在冊管理僅有96家［N］.鄭州晚報，2012－03－22(A34).

［2］國外畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機制的發(fā)展經(jīng)驗及借鑒［EB/ OL］.［2012－10－20］.http://www.soozhu.com/article/ 2007/03/22/1212.4.shtml.

［3］食品安全責任險破冰［EB/OL］.［2012－10－20］.http://insurance.hexun.com/2012－06－14/142487699.html.

［4］吳林海，劉曉琳，卜凡.中國食品安全監(jiān)管機制改革的思考:安全信息不對稱的視角［J］.江南大學學報(人文社會科學版)，2011(5):119.

［5］余榮華.北京市食品安全條例修訂草案征求意見實行食品生產(chǎn)經(jīng)營從業(yè)準入制［N］.人民日報，2012－04－10 (04).

［6］高法公布瘦肉精案等4起危害食品安全犯罪典型案例［EB/OL］.［2012－10－20］.http://www.gov.cn/jrzg/ 2011－11/24/content_2002833.htm.