政府采購價(jià)格分析

王佳靚 薄一鳴

(1中央財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院，北京102206;2首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，北京100071)

一、政府采購制度與政府采購價(jià)格

政府采購制度作為一種先進(jìn)的政府支出管理制度，最早形成于18世紀(jì)的西方自由資本主義國家，至今已有200多年歷史，目前已被世界各國政府廣泛采用。中國政府1995年在上海市實(shí)施政府采購試點(diǎn)工作，到1998年，全國試點(diǎn)的省(區(qū)、市)已經(jīng)達(dá)到29個，2003年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》，標(biāo)志著中國使用財(cái)政性資金集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)開始實(shí)施政府采購。

(一)政府采購制度的內(nèi)涵

在西方發(fā)達(dá)國家，政府采購(Government Procurement)，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》(以下稱《政府采購法》)的規(guī)定，所謂政府采購，“是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等;工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等;服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！蹦壳拔覈恼少忢?xiàng)目主要為貨物和工程。

政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。

(二)政府采購價(jià)格

政府采購價(jià)格應(yīng)該具有以下兩個方面的內(nèi)涵:一方面，政府采購價(jià)格內(nèi)容包含兩個方面，即政府采購過程中商品交換的比率和采購商品總量的貨幣表達(dá)式，也就是我們經(jīng)常說的政府采購的“單價(jià)”和采購的“總價(jià)”;另一方面，政府采購價(jià)格包括政府采購的商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格。商品價(jià)格是指各類有形產(chǎn)品和無形資產(chǎn)的價(jià)格，服務(wù)價(jià)格是指各類有償服務(wù)的收費(fèi)。

二、政府采購價(jià)格問題分析

在中國，政府采購制度改革和運(yùn)行已經(jīng)十多年，取得的成績是十分顯著的。但是，政府采購在體制機(jī)制、規(guī)模規(guī)范、效率質(zhì)量、監(jiān)管執(zhí)行等諸多方面，都不同程度地存在一些問題，其中，輿論普遍質(zhì)疑的最核心、最直觀的問題就是采購價(jià)格問題，這是各方面問題的綜合折射點(diǎn)。政府采購價(jià)格包括兩個層面的問題:一些商品的最低價(jià)中標(biāo)問題和政府采購價(jià)格高于一般市場采購價(jià)格(高價(jià)格采購包括:天價(jià)采購，如采購高標(biāo)準(zhǔn)、豪華、奢侈產(chǎn)品;價(jià)格虛高，即采購價(jià)格背離市場行情)。研究分析這些問題，并找到具體的解決思路和辦法，對不斷完善中國的政府采購制度，規(guī)范政府采購行為顯得十分必要。

(一)“最低價(jià)評標(biāo)法”分析

所謂最低價(jià)評標(biāo)法，就是通常說的最低價(jià)中標(biāo)方法。中華人民共和國財(cái)政部第18號令規(guī)定了3種評標(biāo)方法，即最低價(jià)評標(biāo)法、綜合評分法和性價(jià)比法。實(shí)際上，在中國的政府采購中只有綜合評分法一枝獨(dú)秀，有不少采購中心幾乎百分之百的項(xiàng)目采用了綜合評分法。根據(jù)18號令第51條“最低價(jià)評標(biāo)法適用于標(biāo)準(zhǔn)定制商品及通用服務(wù)項(xiàng)目”，由于在實(shí)施政府采購過程中，采購單位或政府采購中心不明確哪些項(xiàng)目要求使用最低價(jià)評標(biāo)法，評標(biāo)方法的使用和選擇也很寬泛，想用哪種就用哪種，主觀隨意性太大，使最低中標(biāo)法沒有發(fā)揮在政府采購中應(yīng)有的作用。就中國目前的情況來看，從政府采購政策的制定到采購工作的具體實(shí)施，由于過分追求資金的節(jié)約成為各地方政府的最大動因。因此，在政府采購過程中，往往一些不應(yīng)該采取最低價(jià)中標(biāo)法的商品，卻以最低中標(biāo)法進(jìn)行招投標(biāo)。究其原因，一是無論招標(biāo)單位還是受委托的政府采購中心都過于重視資金的節(jié)約。人們往往只關(guān)注采購商品的價(jià)格，對產(chǎn)品的配置、性能以及售后服務(wù)等重視不夠，忽視商品的質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)以及生產(chǎn)商和供應(yīng)商的信譽(yù)等因素。二是評標(biāo)程序不夠完善。在政府采購過程中常常夾雜一些行政性和地方性的因素。三是供應(yīng)商管理混亂，惡意競標(biāo)時有發(fā)生。而這些投標(biāo)者中標(biāo)以后往往又拒不履行義務(wù)或是通過種種手段加價(jià)、要挾。其后果是采購單位不能按時、按質(zhì)采購到所需之商品，從而對政府采購產(chǎn)生抵觸情緒。擾亂了正常的政府采購程序，給政府采購主管部門、采購單位及守法商家造成了不同程度的損害。由于供應(yīng)商管理混亂，沒有建立對供應(yīng)商的考核、評估、評級的動態(tài)優(yōu)勝劣汰體系，沒有完整的數(shù)據(jù)可查，供應(yīng)商的信譽(yù)和實(shí)力全憑采購人員的嘴說或提供的一紙資料，惡意競爭，最低價(jià)中標(biāo)成為必然。

因此，從長遠(yuǎn)來看，財(cái)政資金的節(jié)約不應(yīng)是政府采購的唯一目的，而應(yīng)將政府采購看作是一項(xiàng)宏觀政策工具加以運(yùn)用。價(jià)格是政府采購最直觀的因素。采購人員要在保證質(zhì)量、技術(shù)以及售后服務(wù)的前提下，最大限度地節(jié)約采購資金，供應(yīng)商則要追求利潤最大化，博弈之后所實(shí)現(xiàn)的物美價(jià)廉是政府采購最理想的結(jié)果?？梢哉f，評價(jià)政府采購的節(jié)約率即價(jià)格，應(yīng)該是包含質(zhì)量、技術(shù)和服務(wù)等要素在內(nèi)的綜合及格的反映，政府采購不但要考慮初次購買的成本，也要考慮以后使用及維護(hù)成本。還有，政府采購價(jià)格應(yīng)該具有鼓勵采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品等方面的政策功能，而要實(shí)現(xiàn)這些政策功能，在現(xiàn)階段有可能要在采購價(jià)格上做出一些犧牲。

(二)政府采購價(jià)格高于市場行情分析

政府采購價(jià)格高于市場行情是指政府采購的商品價(jià)格高于該商品的一般市場交易價(jià)格，即政府采購價(jià)格背離市場行情，如采購高標(biāo)準(zhǔn)、豪華、奢侈產(chǎn)品;價(jià)格虛高，天價(jià)采購等。造成政府采購價(jià)格高于一般市場價(jià)格原因是多方面的，有主觀原因、也有客觀原因，有制度上的問題、也有實(shí)際操作層面的問題，有招標(biāo)者的因素，當(dāng)然也有投標(biāo)者的因素等等。具體來看，主要原因有以下幾個方面:

1.政府采購制度尚不健全

由于制度不健全導(dǎo)致供應(yīng)商之間以及供應(yīng)商與采購單位之間串標(biāo)，這是造成采購價(jià)格攀高的一個重要原因。比如，由于沒有建立政府采購評審過程的實(shí)時監(jiān)控制度，供應(yīng)商之間串通投標(biāo)，哄抬標(biāo)價(jià)，使得政府采購活動流于形式。而通過串標(biāo)謀求中標(biāo)的供應(yīng)商實(shí)施串標(biāo)必然會付出一定的成本，這個成本供應(yīng)商當(dāng)然不會自掏腰包，必然會轉(zhuǎn)嫁到投標(biāo)報(bào)價(jià)上，使得采購單位的利益受損，從而導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)高于市場價(jià)。

2.政府采購缺乏有力的監(jiān)督

目前，中國政府采購監(jiān)督體制尚不完善。《政府采購法》明確規(guī)定，各級財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。同時還規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)采購人的委托，以代理人的身份辦理政府采購事務(wù)，并以非營利事業(yè)法人資格的身份對其采購活動承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。然而，在實(shí)際運(yùn)行過程中，有的地方政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與采購代理機(jī)構(gòu)沒有單獨(dú)設(shè)立，或者雖然分設(shè)，但職責(zé)界定不明確，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

3.采購方式隨意、操作程序不規(guī)范

從中國目前政府采購方式來看，盡管按規(guī)定政府采購可以采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源等采購方式，而真正有效使用的卻只有公開招標(biāo)一種方式，應(yīng)該說公開招標(biāo)是最有效、最透明的采購方式，但在中國這還只是一個基本框架。政府采購過程中的“暗箱操作”時有發(fā)生，即使實(shí)施公開招標(biāo)，有些地方只重視采購商品的價(jià)格，忽視了質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)等因素。評標(biāo)的程序也不完善，往往夾雜一些地方性和行政性的因素。其結(jié)果要不就是最低價(jià)中標(biāo)，要么就是采購價(jià)高于一般市場價(jià)格。政府采購程序也存在不規(guī)范的現(xiàn)象。

4.政府采購價(jià)格與市場價(jià)格的比較尺度不一致

由于比較尺度的不一致造成了政府采購價(jià)格高于市場價(jià)格的現(xiàn)象。政府采購價(jià)格與市場間隔應(yīng)該應(yīng)采用同一尺度進(jìn)行比較，方能反映真實(shí)情況。

三、政府采購價(jià)格問題的對策建議

解決目前政府采購價(jià)格問題，避免采購過程中一些商品的最低價(jià)中標(biāo)問題和政府采購價(jià)格高于一般市場采購價(jià)格問題，各級財(cái)政部門應(yīng)該通過加強(qiáng)制度建設(shè)，有效地對政府采購過程進(jìn)行監(jiān)督和管理，并對政府采購工作進(jìn)行績效評價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正和效益。

(一)制定采購標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范采購行為

制定政府采購標(biāo)準(zhǔn)主要起到兩個方面的作用:一是起到控制作用，這是針對天價(jià)采購。制定具體的標(biāo)準(zhǔn)后，那些買蘋果iTouch4做U盤的、買高價(jià)筆記本的、買按摩椅的就都沒有了;二是為形成批量采購打下基礎(chǔ)，量大優(yōu)惠是最樸素的經(jīng)濟(jì)學(xué)命題，這是針對價(jià)格虛高。

(二)為政府采購搭建一個公平競爭的平臺

要確保政府采購有一個公平競爭的平臺，真正實(shí)現(xiàn)《政府采購法》所體現(xiàn)的公開、公正和公平的原則，還要做好以下幾個方面的工作:

1.健全政府采購法律制度，完善保障機(jī)制

政府采購制度的存在及其有效運(yùn)行必須建立在一整套完善的政府采購法體系之上。完善和配套的政府采購法律體系是政府采購制度的法律保障和依據(jù)。因此，要不斷完善《政府采購法》，使《政府采購法》與《中華人民共和國招投標(biāo)法》相得益彰，進(jìn)一步規(guī)范政府采購的招投標(biāo)行為。同時，政府采購監(jiān)管部門要不斷研究制定和完善政府采購配套法規(guī)，地方各級人民政府要以政府采購的法律、法規(guī)完善為契機(jī)不斷修訂政府采購工作的具體管理和實(shí)施辦法。同時，應(yīng)圍繞政府采購腐敗問題易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域及關(guān)鍵環(huán)節(jié)完善相關(guān)制度，推進(jìn)制度創(chuàng)新，從制度上堵塞滋生腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的漏洞。

2.完善政府采購監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管力度

目前，中國政府采購監(jiān)督體制尚不完善，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。另外，在工作中財(cái)政部門缺乏與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等其他監(jiān)管部門的有力配合，致使出現(xiàn)很多問題，因此，必須依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，健全政府采購監(jiān)督機(jī)制，加大對違法違規(guī)行為的監(jiān)督和查處力度。尋求遏制圍標(biāo)串標(biāo)的辦法，遏制政府采購領(lǐng)域的圍標(biāo)串標(biāo)行為，凈化政府采購市場秩序。

3.建立市場調(diào)研機(jī)制，合理設(shè)定采購預(yù)算價(jià)格

政府采購工作開始之前，無論是購買單位還是受委托實(shí)施招標(biāo)工作的政府采購中心以及采購中心聘請的評標(biāo)專家，都要積極進(jìn)行市場調(diào)研，只有加大市場調(diào)研力度，使招標(biāo)方、政府采購中心和評標(biāo)專家對商品的各類信息做到心中有數(shù)，才能夠有效防止投標(biāo)供應(yīng)商哄抬標(biāo)價(jià)，招標(biāo)方以及采購中心才能夠按照市場價(jià)格合理確定預(yù)算價(jià)。因此，建立市場調(diào)研機(jī)制，按照市場價(jià)格來設(shè)定合理的招標(biāo)預(yù)算價(jià)是防止政府采購價(jià)格高于一般采購市場價(jià)格和遏制“最低價(jià)中標(biāo)”的最為直接和有效的手段。

4.加強(qiáng)對政府采購的績效評價(jià)，提高采購效益

目前，中國政府采購的效益評價(jià)主要以采購資金節(jié)約率作為標(biāo)準(zhǔn)，而政府采購節(jié)支率、節(jié)支額在全國并沒有統(tǒng)一的計(jì)算口徑，缺乏對整個采購過程的綜合考慮。因此，必須建立一個對全面反映采購效益有著積極的作用，比較全面的評價(jià)體系。政府采購績效評價(jià)的目標(biāo)是對政府采購績效進(jìn)行評價(jià)的基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟(jì)、效率和效益三管齊下，政府采購部門才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率提供被指定數(shù)量和要求的貨物、工程或服務(wù)，才能取得最好的效益。對于政府采購績效評價(jià)應(yīng)多借鑒西方經(jīng)濟(jì)運(yùn)用多指標(biāo)綜合評價(jià)方法，注意定量分析與定性分析相結(jié)合。

5.推行政府采購的電子網(wǎng)絡(luò)采購，確保采購的公開、公平和公正

所謂政府網(wǎng)絡(luò)采購是政府采購的重要內(nèi)容，即運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展政府采購工作。相對傳統(tǒng)采購而言，電子采購的優(yōu)勢比較明顯。從技術(shù)上看，政府采購運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施電子采購，有利于改進(jìn)傳統(tǒng)政府采購的方法，如公開招標(biāo)、談判采購、選擇性招標(biāo)、征詢建議、競爭采購、詢價(jià)采購、兩階段招標(biāo)、單渠道或多渠道采購等。由于目前中國整個電子政務(wù)不很成熟，網(wǎng)上采購的健康發(fā)展，需要盡快出臺全國統(tǒng)一的相關(guān)法律制度，并形成相應(yīng)的法律體系，以規(guī)范政府網(wǎng)上采購行為，明確采購雙方的法律地位。中國互聯(lián)網(wǎng)中心2009年1月的權(quán)威數(shù)字顯示:全國網(wǎng)絡(luò)用戶達(dá)7950萬，國內(nèi)外注冊的域名和網(wǎng)站有178萬個。網(wǎng)上貿(mào)易呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，建立中國的“政府網(wǎng)絡(luò)”己勢在必行。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)政府采購，一是可以促進(jìn)政府行政效率的提高。二是網(wǎng)絡(luò)政府采購保證了采購的公正性和嚴(yán)肅性。三是網(wǎng)絡(luò)政府采購減少了政府采購成本，網(wǎng)絡(luò)作為發(fā)布招標(biāo)公告和招標(biāo)文件，接受投標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)的平臺，降低了招投標(biāo)成本，提高了政府采購效率;四是網(wǎng)上政府采購便于對招標(biāo)工作進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)人員能夠方便地對招標(biāo)過程進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)，整個過程都可以在審計(jì)人員的監(jiān)督下進(jìn)行，能夠從根本上杜絕腐敗滋生。五是提高了政府采購人員的素質(zhì)。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)政府采購必須加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)工作，這是推行政府電子化網(wǎng)絡(luò)采購制度的重要環(huán)節(jié)之一。

政府釆購制度在中國還是一個全新的系統(tǒng)工程，還屬于探索階段，不免暴露出一些矛盾和問題。政府采購“最低價(jià)中標(biāo)”和“價(jià)高”等問題只是局部問題，相關(guān)各方既不要過分夸大，否定政府采購工作的成效，也不能忽視這方面確實(shí)存在的問題。希望能夠通過以上分析，使我們的政府采購工作做得更好，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

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