民主黨派民主監(jiān)督的再思考

★ 楊愛珍

2月6日下午，中共在中南海邀請各民主黨派中央、全國工商聯(lián)新老領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士代表歡聚一堂時，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，同志們要充分認(rèn)識肩負(fù)的重要責(zé)任和使命，堅定政治信念，堅持前進(jìn)方向，多建睿智之言，多獻(xiàn)務(wù)實(shí)之策，共同開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督。對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉;對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極建諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足。中共各級黨委要主動接受、真心歡迎民主黨派和無黨派人士監(jiān)督，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，不斷提高工作水平。民主黨派民主監(jiān)督是中國多黨合作制度的優(yōu)勢和特點(diǎn)之一，也是中國共產(chǎn)黨始終保持政治優(yōu)勢的重要保障。

一、民主黨派民主監(jiān)督是國家治理的組成部分

中發(fā)［2005］5號文件(以下簡稱文件)指出:“中國共產(chǎn)黨與民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。由于中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督?！?。監(jiān)督是一種普遍現(xiàn)象，而政治監(jiān)督卻有它的特殊性，屬于國家的一種治理活動，是對權(quán)力的一種制約。民主黨派民主監(jiān)督是一種高層次的政治監(jiān)督，是對權(quán)力的一種橫向制約，是民主政治的基本實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)然，在權(quán)力縱向配置，層層負(fù)責(zé)的國家中，發(fā)揮監(jiān)督作用的主要自上而下的垂直監(jiān)督系統(tǒng)，橫向監(jiān)督基本處在“春(草)色遙看近卻無”的狀態(tài)。因此，民主黨派民主監(jiān)督的作用發(fā)揮的成效在一定意義上是我國政治體制改革的風(fēng)向標(biāo)。

政治監(jiān)督是政治體制的一個有機(jī)部分，而民主黨派的民主監(jiān)督屬于政治監(jiān)督的重要組成部分。民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮的效能，不但取決于國家政治體制和政治民主發(fā)展程度，也與黨派的監(jiān)督機(jī)制的完善、監(jiān)督技能的熟練有一定關(guān)聯(lián)。從理論上分析，政治過程主要是由政治決策、政治執(zhí)行和政治監(jiān)督構(gòu)成的一個有機(jī)系統(tǒng)，民主黨派的民主監(jiān)督是政治行為的一種形式，是與目標(biāo)管理相輔相成的政治管理方法。所謂目標(biāo)管理，從大處講，是國家長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從小處看，是國家每一項(xiàng)決策的實(shí)施。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，因此，民主黨派的民主監(jiān)督就是協(xié)助共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和計劃，幫助共產(chǎn)黨執(zhí)好政，提升國家的綜合國力，提升社會主義制度的活力，提升人民群眾的生活水平。

(一)全景聚焦民主黨派民主監(jiān)督的效能

民主黨派的民主監(jiān)督是高層次的政治監(jiān)督，它貫穿在政治的全過程，包括決策、執(zhí)行等方面。［文件］指出，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是:國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。可見，民主黨派民主監(jiān)督不但是政治體系的內(nèi)在動力，而且還是一種壓力?，F(xiàn)在的問題是這種動力和壓力能產(chǎn)生多大的能量?

首先，我們先要厘清一個觀念。我們對民主黨派民主監(jiān)督存在一個誤區(qū)，就是把民主黨派的民主監(jiān)督全部聚焦在“反腐敗”方面。其實(shí)，控制腐敗只是民主黨派民主監(jiān)督的一個方面。民主黨派民主監(jiān)督貫穿政治的全過程。所以，對民主黨派民主監(jiān)督的作用的考量，理應(yīng)從四方面展開。第一，重要方案的選擇和決策;第二，決策執(zhí)行和民意的反饋;第三，政府依法執(zhí)政和政府干部任用的情況;第四，政府官員的廉政情況。中國作為一個資源約束性的發(fā)展國家，關(guān)系國家發(fā)展、地方發(fā)展的規(guī)劃制定和執(zhí)行是相當(dāng)重要的，這應(yīng)當(dāng)是民主黨派民主監(jiān)督的重要關(guān)注點(diǎn)。

(二)社會轉(zhuǎn)型過程中更要呼喚民主黨派民主監(jiān)督

當(dāng)下，民主黨派民主監(jiān)督的重要性引起社會的高度重視。因?yàn)樯鐣l(fā)展中的種種狀況使人們深感焦慮。

1、社會高速發(fā)展過程中產(chǎn)生政治陷阱。

政治發(fā)展理論認(rèn)為，腐敗是現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治陷阱，對社會的發(fā)展構(gòu)成極大的危害。目前，我國處在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之中，經(jīng)濟(jì)、政治、社會和價值觀的急劇變化必然帶來一系列的社會問題，特別是變革時期的腐敗現(xiàn)象比在其他任何時期更為普遍和嚴(yán)重。比如黨的十八屆中央紀(jì)委二次全會公報提出，厲行勤儉節(jié)約，制止奢侈浪費(fèi)，嚴(yán)肅整治公款大吃大喝和公款旅游行為。但近期有報道稱，少數(shù)人員將公款吃喝轉(zhuǎn)入“地下”，把國企食堂“變身”為“堪比五星級飯店的內(nèi)部餐廳”、“把茅臺酒倒進(jìn)礦泉水瓶”。雖然表面上“轟轟烈烈”的吃喝風(fēng)嘎然而止，但秘密吃喝風(fēng)依舊“暗流洶涌”?，F(xiàn)今的腐敗出現(xiàn)了新的表現(xiàn)形式:在行動上趨于隱蔽，在行為上“高調(diào)依舊”;“風(fēng)頭”上有所遏制，“風(fēng)源”上治理不力。如果說傳統(tǒng)的腐敗是“外傷”，那么這些“變種”的腐敗則更像是“內(nèi)傷”。它隱蔽、不易查處，卻會對政府的公信力和人民的感情造成更大傷害。在這種背景下，客觀上需要加強(qiáng)民主黨派的民主監(jiān)督。

2、社會轉(zhuǎn)型引發(fā)各種忠誠沖突和選擇。

在發(fā)展中國家，公職人員面臨著互相沖突的忠誠選擇。一方面對國家、對政府的忠誠，另一方面對家族的忠誠。在現(xiàn)代化程度較低的國家，普遍存在著緊密的血親關(guān)系和濃厚的家族觀念。當(dāng)現(xiàn)代化過程中使得財富快速增長，權(quán)力持有者在沒有制約的情況下，很難抵擋財富的誘惑，在兩種忠誠中可能選擇了對家族盡忠。尤其中國的“家文化”如同大醬缸，這種小生產(chǎn)意識很容易浸潤我們的干部的心靈，使得“家”在“國”上變成一些干部的行為方式。發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督有利于官員對忠誠的選擇。

3、地方“一把手崇拜”現(xiàn)象嚴(yán)重。

中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展打破了中央一統(tǒng)的局面，地方有了更大的自主權(quán)。但我們也應(yīng)該看到。中央與地方的民主發(fā)展的不平衡。朱光磊指出，從整體講，中國民主政治發(fā)展依然存在著諸多問題，最值得注意的是地方政治發(fā)展低于中央層面，并且很不平衡。地方上的“一把手”崇拜的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，脫離群眾的現(xiàn)象很嚴(yán)重。這種民主發(fā)展不平衡的現(xiàn)象體現(xiàn)在多黨合作方面，不但存在“上熱、中溫、下冷”的狀態(tài)，而且也反映在民主黨派民主監(jiān)督的不易，監(jiān)督存在著“虛監(jiān)”和“失監(jiān)”。研究黨派監(jiān)督，有利于克服“虛監(jiān)”和“失監(jiān)”現(xiàn)象。

二、發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的條件

民主黨派民主監(jiān)督，其實(shí)是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。要更好地發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的作用，就要制約權(quán)力，強(qiáng)化權(quán)利。然而，民主黨派民主監(jiān)督職能的規(guī)制和發(fā)揮要與政治體制的整體功能保持協(xié)調(diào)，離開了政治體制這一宏觀的制度環(huán)境，單方面的對民主黨派民主監(jiān)督作研究，是很難有大的突破的。因?yàn)橐玫匕l(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督只有從政治體制的交互作用中來把握。單純從理論上分析，可以從三方面思考。

(一)完善機(jī)制，提高制度效能

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督，就是要遏制政治權(quán)力的濫用，而其發(fā)揮作用又很大程度取決于監(jiān)督機(jī)制的完善。政治監(jiān)督機(jī)制的完善對于政治民主化的進(jìn)程具有重要的推動作用。完善機(jī)制，提高制度效能，就要樹立程序正義的觀念。要從“領(lǐng)導(dǎo)本位”的總體思路轉(zhuǎn)變到“制度本位”的軌道上來。從制度本位出發(fā)，梳理已有的規(guī)約，設(shè)置嚴(yán)密而系統(tǒng)的程序和規(guī)則。首先，要擴(kuò)大知情渠道和信息。民主黨派在履行監(jiān)督職能時，往往感到知情不夠，特別是在規(guī)劃方案選擇和執(zhí)行中，黨派同志感到迷茫和為難，找不到方向，很多都是表面的監(jiān)督。其次，要完善四個機(jī)制:接受監(jiān)督機(jī)制——這是民主監(jiān)督的前提。接受監(jiān)督機(jī)制主要針對共產(chǎn)黨干部?，F(xiàn)在中央很有姿態(tài)，問題是地方領(lǐng)導(dǎo)對于民主黨派民主監(jiān)督的重視度。主動監(jiān)督機(jī)制——這是民主黨派民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。這要在賦予監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)外還要有豁免權(quán)。經(jīng)常監(jiān)督機(jī)制——監(jiān)督不只是在座談會，也不只是在兩會時進(jìn)行，要平時經(jīng)常進(jìn)行。平時經(jīng)常進(jìn)行，就要規(guī)范“四大員”的職責(zé)。監(jiān)督反饋機(jī)制——反饋要真誠。

加強(qiáng)制度的建設(shè)，就要有具體配套的機(jī)制，否則制度建設(shè)也流于形式。機(jī)制建設(shè)一是要有細(xì)化的規(guī)定，要有完善的機(jī)制規(guī)范。沒有完善的機(jī)制規(guī)范，制度只是一堆沒有生命力的文字。二是權(quán)力運(yùn)行要公開、透明。權(quán)力在陽光下運(yùn)行是現(xiàn)代政治的特點(diǎn)，也是社會主義政治文明的要求。民主監(jiān)督不是剛性監(jiān)督，但必須是剛性操作。

(二)發(fā)展民主，提升權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督力度

民主黨派民主監(jiān)督是一種民主權(quán)利。在民主的條件下，權(quán)利可以平視權(quán)力，權(quán)力可以向權(quán)利低頭。但在缺乏民主的條件下，權(quán)力永遠(yuǎn)是高高地昂著驕傲的頭顱，權(quán)利也只能像仆人般跟著權(quán)力，替權(quán)力整整衣衫，撣撣灰，還必須小心翼翼。所以要發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督，就要發(fā)展民主。習(xí)近平在談到民主黨派時，強(qiáng)調(diào)要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。中共各級黨委要主動接受，真心接受監(jiān)督。沒有民主的環(huán)境，沒有和諧寬松的環(huán)境，民主黨派在講“逆耳”之言時，肯定要掂量掂量對方的承受度。同樣，傲慢成性的權(quán)力擁有者也不可能真心接受監(jiān)督。所以要發(fā)展民主，只有在發(fā)展的條件下，才能做實(shí)和做強(qiáng)權(quán)利，避免權(quán)力做空權(quán)利，避免民主黨派民主監(jiān)督成為“空虛公子”——監(jiān)督內(nèi)容的空，監(jiān)督機(jī)制的虛。

(三)提高民主黨派整體素養(yǎng)

民主黨派民主監(jiān)督的作用發(fā)揮的效能，不僅取決于監(jiān)督機(jī)制的完善，也取決于民主黨派主體的力量，取決于監(jiān)督技能的嫻熟程度。這里有兩條進(jìn)路可以討論。首先，社會政治文化發(fā)展?fàn)顩r。民主黨派履行政治監(jiān)督的職能，我們并不能單純地從監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的關(guān)系中來解讀，把一些問題全部歸結(jié)為“執(zhí)政黨”與“參政黨”之間有“肚量”和“膽量”的關(guān)系。其實(shí)，民主黨派民主監(jiān)督發(fā)揮的效能如何與我國的社會政治文化的底蘊(yùn)有很大關(guān)系。中國社會政治文化有“明君意識”、“清官意識”、“無為意識”等，而對規(guī)則、制度等價值的東西并沒有內(nèi)化在心中，成為行為的準(zhǔn)則。這些封建的“官本位”與高度集權(quán)的體制相交纏，必然會影響民主黨派民主監(jiān)督的水平和力度。其次，民主黨派的素質(zhì)也與發(fā)揮監(jiān)督作用有很大關(guān)聯(lián)。我們說，民主黨派黨員加入組織的動機(jī)是多元的。筆者認(rèn)為在多樣化的社會中有多元的動機(jī)是很正常的。但是應(yīng)該看到，由于確認(rèn)性的選拔，“動機(jī)的多元”就有演繹的空間。有些抱著“曲線入仕”的人借助“天時和人和”很容易上位，他們熟諳官場之道，總是順著上級說話。從表面上看，對地方政府是“幫忙不添亂”。從長遠(yuǎn)看，對地方建設(shè)和社會穩(wěn)定是不利的。從目前民主黨派監(jiān)督機(jī)制來看，民主黨派的民主監(jiān)督以組織性為特點(diǎn)，其實(shí)真正起監(jiān)督作用的只是民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)干部(作為組織性的代表)和黨派身份的政協(xié)委員和人大代表等。所以，如果他們在發(fā)揮監(jiān)督作用時，總是患得患失，無形中降低了黨派監(jiān)督的力量。我們說，“肝膽相照，榮辱與共”應(yīng)體現(xiàn)在國家命運(yùn)和政黨前途上，而不是個人的仕途前程上。

三、發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的突破點(diǎn)

從目前社會反響最大的問題看，地方黨委和政府決策失誤和官員的一些貪瀆行為最易引起民憤和民怨。我們說，政治是地方的，百姓感受最為深切的是地方黨委和政府的作風(fēng)，并從他們的身上來了解執(zhí)政黨的宗旨、作風(fēng)等。所以發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的突破點(diǎn)首先在如何提升地方黨派民主監(jiān)督的整體力量。但地方“一把手崇拜”現(xiàn)象又比較嚴(yán)重，所以要提升地方民主黨派民主監(jiān)督的力量，就要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新機(jī)制。

(一)建議地方民主黨派組織采取縱向領(lǐng)導(dǎo)的體制

我們總是說，民主黨派的民主監(jiān)督很重要，因?yàn)轶w現(xiàn)的是社會主義國家人民當(dāng)家作主的權(quán)利。又說，黨派同志位置超脫，視野寬闊，能比較客觀地提出批評和建議。然而，如果權(quán)力得不到制約，它就要做空權(quán)利。目前，地方黨委對民主黨派成員的選拔任用擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。如果地方黨委沒有民主意識，就很不容易聽取批評的意見，黨派的同志“不識趣”還要去批評地方黨委的決策等，弄不好就要被邊緣化，民主權(quán)利在傲慢的權(quán)力面前總是很弱小的。要更好地發(fā)揮地方民主黨派民主監(jiān)督的作用，建議民主黨派組織可采取縱向領(lǐng)導(dǎo)的體制，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對本黨派成員的任用有確認(rèn)權(quán)，或者說上級黨派在這個方面的比重要擴(kuò)大。這樣，地方黨派才有可能放開監(jiān)督的膽量。同時，地方黨派對本地黨委和政府的行為有看法等，也可以上報本黨派的領(lǐng)導(dǎo)，黨派中央在接到地方黨派的報告后，應(yīng)該組織調(diào)研，并在確定其真實(shí)性后報中共中央。

(二)建議在民主監(jiān)督形式上加入“質(zhì)詢”和“追究”的規(guī)則

民主黨派的民主監(jiān)督是以提意見、作批評的形式展開的，這是合作型政黨制度的內(nèi)在要求。但面對社會轉(zhuǎn)型過程中腐敗的高發(fā)狀況，是否顯得太溫和些了?所以建議在批評、建議的基礎(chǔ)上加上質(zhì)詢和追究的機(jī)制。同時在參與公共決策過程中，我們應(yīng)該制定一些規(guī)則，如以差異性為前提，像“咬文嚼字”一樣，全方位地對地方黨委和政府提出的方案和規(guī)劃多挑毛病，多聽民意和反映社情。

(三)監(jiān)督機(jī)制與政治體制整體功能協(xié)調(diào)前進(jìn)

國際上有個通行的公式:腐敗=壟斷權(quán)力﹢任意決定權(quán)﹢責(zé)任心差。如果政治體制的整體功能作用不強(qiáng)，就無法對權(quán)力有效制約，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力的裁定權(quán)無邊界，官員的責(zé)任心差而得不到處罰。從我國目前狀況看，我國政治體制的整體功能有待提高。從提高民主黨派民主監(jiān)督的作用來看，在我國政治體制中，決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)要均衡，改變權(quán)力高度集中的現(xiàn)象。同時，監(jiān)督體制應(yīng)該是個動態(tài)的體制，應(yīng)該與整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持協(xié)調(diào)，所以監(jiān)督的形式等都要有調(diào)整和改革。