善治視角下我國公民評議地方政府績效的有效性問題*——以杭州市政府為例

★ 韋曉蓓 位歡歡

一、善治視角下公民評議地方政府績效的理論模型

(一)理論模型構(gòu)建

“善治”就是使公共利益最大化社會管理過程，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，［1］其中包含合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效六個要素。這一理論倡導(dǎo)公共管理領(lǐng)域的權(quán)力主體應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府與公民社會間良好協(xié)作，而不應(yīng)該僅僅是政府一方，政府應(yīng)該鼓勵和激勵公民參與政府管理，推動政府績效的提高，其模型架構(gòu)主要有“一中心”和“四要素”。

一中心是以善治理念為中心，即將善治內(nèi)容作為公民評議政府績效的最終衡量指標(biāo)，它能最直接地反映民意，影響政府決策，從而實(shí)現(xiàn)“善治”的最終目標(biāo)——公共利益的最大化。

四要素指公民評議政府活動三環(huán)節(jié)(指評估前、評估中和評估后)中的四要素:評估前公民認(rèn)可此次評估包括評估的對象及指標(biāo)、評估中評估信息采集的客觀公正和評估過程程序化要素、評估后政府對評估結(jié)果的反饋和回應(yīng)要素、評估結(jié)果運(yùn)用的及時有效性要素。這四要素與善治的基本要素具有緊密聯(lián)系，并在善治理念下形成持續(xù)的評估動力和循環(huán)。

(二)影響因素分析

1.評估前政府與公民的互動程度

評估前公民對于評估的對象、指標(biāo)、內(nèi)容和方式不甚了解，需要政府與公民互動。奧爾森教授認(rèn)為政府可以把社區(qū)中的每個成員看成獨(dú)特的個體，對這些個體來分別實(shí)施正強(qiáng)化的獎勵和負(fù)強(qiáng)化的懲罰。另一方面，公民的參與意識和參與水平也影響善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須著重培養(yǎng)公民的參與意識，通過評估前的知識培訓(xùn)來改善公民參與的水平。

2.公民評議政府績效的程序化

通過法定的形式將公民納入公共行政過程之中就是程序民主價值的體現(xiàn)，程序的實(shí)施可以使公民的角色發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，從單一的被管理對象，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢灾萍s管理者的參與性力量，為公民評議政府績效提供了制度化渠道。雖然對政府機(jī)關(guān)來說，程序化使得運(yùn)行成本增大，但是卻在一定程度上促進(jìn)了評估的客觀公正性，減少了公民對政府的不滿。這就需要保證公民參與評估的制度化和政府信息公開性以及公眾監(jiān)督渠道的暢通性。將公民參與監(jiān)督政府績效評估與善治的合法性、透明性有機(jī)結(jié)合，可以嘗試構(gòu)建一個與以往不同的參與型政治文化。

3.政府公共服務(wù)中的顧客意識

善治的責(zé)任性直接體現(xiàn)在提倡“以顧客為導(dǎo)向”。在顧客導(dǎo)向的作用下，政府會主動調(diào)查并傾聽顧客的意見，設(shè)定明確的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對賦予公民的權(quán)利做出承諾。政府呈現(xiàn)一種服務(wù)的姿態(tài)，而非領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài)，拉近公民與政府的距離，使政府與公民之間的交流與溝通成為一種時代潮流。通過政府與公民之間的交流與溝通，實(shí)現(xiàn)兩者之間的互信合作，是善治的回應(yīng)性的體現(xiàn)，要求公民參與評估成本的節(jié)約性，以及政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化。

4.公民參與地方政府績效評估的組織性

組織是公共治理的中介和渠道。作為一種公民團(tuán)體，組織在參與政府績效評估時有顯著優(yōu)勢:其一，能把公民的愿望、對政府服務(wù)的要求和意見集中起來，并通過一定的方式傳遞給政府，監(jiān)督和促使政府對其合理的要求進(jìn)行采納與辦理。其二，當(dāng)政府的政策對于一些公民的傳遞出現(xiàn)中斷或者不為之接受時，可以組織論壇對公民進(jìn)行疏導(dǎo)，使其更容易理解并接受政府的合理決策。民間組織的健康發(fā)展既有助于促進(jìn)政府績效評估的有效性，也有助于我國實(shí)現(xiàn)善治。

二、杭州市公民評議地方政府績效模式及其成效

(一)杭州市公民評議地方政府績效模式——綜合考評機(jī)制

2005年開始，杭州市逐步形成目標(biāo)考核、社會評價、領(lǐng)導(dǎo)考評和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)四個維度相結(jié)合的綜合考評機(jī)制(即“3+1”考評模式)，成立全國首家正局級常設(shè)考評機(jī)構(gòu)——杭州市綜合考評委員會辦公室，對市直單位實(shí)行綜合考核評價。為進(jìn)一步拓寬人民群眾參與評議和監(jiān)督市直單位工作的渠道，杭州2007年還推出網(wǎng)上評議工作，通過網(wǎng)絡(luò)廣泛收集意見和建議。雖然網(wǎng)上評議結(jié)果暫不計入社會評價總分，但經(jīng)過梳理匯總后也會一并納入社會評價意見整改范圍，并由媒體對評估過程和結(jié)果進(jìn)行跟蹤報道，實(shí)行輿論監(jiān)督。

在評議主體的選擇上，杭州市政府按照代表性、廣泛性、適合性、公正性以及經(jīng)濟(jì)上的合理性五大要素，根據(jù)權(quán)重配置必須體現(xiàn)人民群眾的主體地位，適宜性原則(了解情況比較多的人，其選票的分值適當(dāng)賦予較高的權(quán)重)，黨政部門、窗口服務(wù)單位和非窗口服務(wù)單位適度區(qū)分這三項原則，把參評人員確定為九個層面，并通過專家咨詢、問卷調(diào)查和領(lǐng)導(dǎo)決策，最終形成新的“以公民為導(dǎo)向，通過公眾來評議政府”的社會評價工作實(shí)施方案。

(二)杭州市公民評議地方政府績效的有效性

第一，公民評議政府績效，改善公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，切實(shí)解決民眾最關(guān)心的食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、物價、安全生產(chǎn)監(jiān)管等“七難問題”，通過信息公開和對評估結(jié)果的反饋運(yùn)用，提高了公民參與公民管理的積極性，增強(qiáng)了公民對于政府的公信度。

《2012年杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》共收到9個層面15000余名參評代表各類意見建議9578條，其中市民代表的比例占了74.93%。這些意見建議中許多涉及民生問題。杭州市考評辦對其進(jìn)行分解并下達(dá)給市直各相關(guān)單位進(jìn)行辦理。根據(jù)杭州市委、市政府的整改要求，市直各單位從社會評價意見中確定一批群眾意見較突出的問題，制定出重點(diǎn)整改目標(biāo);同時，相關(guān)牽頭單位制定2013年市考評辦跟蹤督辦社會評價意見整改目標(biāo)。

綜合考評的成效是顯著的。根據(jù)2012調(diào)查結(jié)果顯示，有94.96%的代表對杭州市直單位過去一年工作表示滿意、比較滿意和基本滿意。參評代表在回答“您對市直單位今年以來的總體工作成效是否滿意(任選一項)”問卷調(diào)查時，表示“滿意”的達(dá) 35.81%，比上年度提高了5.59個百分點(diǎn);表示“基本滿意”的達(dá)43.05%，比上年度提高了14.61個百分點(diǎn);總體滿意率(滿意率、比較滿意、基本滿意三者相加)保持穩(wěn)步上升的態(tài)勢。同時，群眾對改善民生的總體滿意率持續(xù)上升，對公共服務(wù)質(zhì)量和生活環(huán)境更加關(guān)注。從2010年以來，各層面代表對改善民生的總體滿意率平均每年提高1.36個百分點(diǎn)。

第二，公民評議政府績效促進(jìn)杭州市直機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，鼓勵政府積極探索績效考核新理念、新體制、新方法，加快政府治理模式的轉(zhuǎn)變，促使政府全面建立以“公眾為導(dǎo)向”的治理模式，為杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會構(gòu)建注入了新動力。

通過社會評價，杭州市直單位以往“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”的現(xiàn)象已從根本上得到改觀，不少代表在社會評價意見中也給予了充分肯定。但同時，一些觸及機(jī)關(guān)作風(fēng)效能的深層次問題日漸暴露出來，群眾意見反映突出。2012年，各個層面的代表對改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)效能提的意見建議共計985條，占社會評價意見總量的13.61%，僅次于公共服務(wù)類、城市管理類。這在一定程度上也反映了廣大群眾對當(dāng)前機(jī)關(guān)作風(fēng)效能建設(shè)的新要求。在政府績效管理方面主要存在“辦事效率不高，辦事難、辦事煩”，“重集中整治、輕日常管理，缺乏長效機(jī)制”，“部門職責(zé)不清或交叉重復(fù)”等問題。矛盾在基層、源頭在上面，根本原因還是行政體制改革沒到位。通過調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政府管理中存在的問題，利用網(wǎng)絡(luò)平臺每年定期公布社會評價意見報告、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)、績效考核目標(biāo)、年度考評結(jié)果等內(nèi)容，可以促進(jìn)政府辦公的科學(xué)化化和民主化，提高政府的辦事效率。

三、善治視角下杭州市綜合考評成功因素分析

(一)政府與公民的良性互動

杭州市綜合考評模式形成政府主導(dǎo)公民參與的完整公共政策過程，包括政策議題的認(rèn)定、備選方案的規(guī)劃與評估、政策的確立、政策實(shí)施后的績效評估，建立“評價—整改—反饋”循環(huán)模式，構(gòu)成了政府績效持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制。政府作為公共政策制定的組織者，承擔(dān)在信息、資源、協(xié)調(diào)、規(guī)制等方面的責(zé)任，及時聽取和吸納民意，實(shí)行民主決策，約束自身行為。政府與公民之間這種良性的互動，成為杭州市政府開展工作和權(quán)力運(yùn)行的基本方式。

評估的有效性實(shí)際上是一個信息傳輸過程和政府與公民的互動過程，它的效率在很大程度上取決于信息傳播的數(shù)量和質(zhì)量以及信息本身?！捌跫s理論認(rèn)為，由于委托人和代理人之間關(guān)于代理人行為的信息不對稱，代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為?！保?］。由于信息不對稱使得公民參與和監(jiān)督流于形式，更引發(fā)政府的信任危機(jī)。而杭州公民評議政府績效則正是因?yàn)樾畔⒌墓_才保證了其實(shí)踐的有效性和公民參與政府活動的積極性。

(二)公民評議程序化

在善治因素模型中，公民評議的程序化程度是影響有效性的關(guān)鍵因素。學(xué)者卓越［3］認(rèn)為，“傳統(tǒng)的管理體制即科層制治理的政治控制手段就是通過壟斷和封鎖信息，來阻止那些不利于政治穩(wěn)定或統(tǒng)治的信息流入社會……使得公眾只了解部分的有限信息?！比欢S著我國政府行政方式從權(quán)威型管理向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，公民與政府之間的信息交流和溝通逐漸頻繁，公民通過公開的信息了解政府的政策和官員的行為，通過合法的渠道表達(dá)自己的期望與利益需求。

與以往的公民參與實(shí)踐相比，杭州在政府績效評估的法制化、評估程序和方法的規(guī)范化及對公眾參與導(dǎo)向的重視上更勝一籌。杭州市綜合考評創(chuàng)建了一套以公民參與解決公共事務(wù)為基礎(chǔ)、政府績效考評為主線的民主工作體制。每年開展的政府績效評價為社會各界評價政府工作、參與公共治理提供了一個制度化的平臺，并公開發(fā)布年度社會評價意見報告，建立“績效信息庫”，形成專項測評報告，繼而借此作出決策。通過這種政府、社會、個人三方共同治理的制度化方式，公民向政府公開表達(dá)利益訴求，政府通過民主方式維護(hù)公民權(quán)利。

(三)“民本位”價值導(dǎo)向

公共選擇理論認(rèn)為政府在績效評估中通常會限制公民的作用，并抵制公民的活動，因?yàn)樵诜峙渖鐣r值的過程中，政府經(jīng)常會從自身利益出發(fā)優(yōu)先滿足政府部門和政府官員的利益需求。如果政府部門不改變行政理念，公民參與績效評估將很難實(shí)現(xiàn)。杭州綜合考評是以政府為主導(dǎo)的公民介入式參與，假如政府仍然受傳統(tǒng)“官本位”價值取向的影響，那么考評就可能忽視群眾的需要和利益，挫傷公民參與的主動性與熱情，改革實(shí)踐也將流于形式。

因此，杭州綜合考評以“創(chuàng)一流業(yè)績、讓人民滿意”為宗旨，以“讓人民評判、讓人民滿意”為核心價值觀。在解決民生問題上，杭州政府堅持“民有所呼，我有所應(yīng)”的原則與價值導(dǎo)向，圍繞民眾的利益訴求去開展工作，幫助民眾克服生存、生活、生計中的困難，把解決群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為各地各單位工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把解決“七難”問題確定為政府工作“重中之重”，落實(shí)人民的“知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，保障公民有序參與。［4］

(四)公民參與組織化

一般情況下，公民集體有組織的參與是較為合理的，它能在公民參與不足和參與過度零散之間求得適度的平衡。如果公民參與沒有形成一個穩(wěn)定的參與群體，也缺乏正規(guī)合法的專業(yè)民間組織，忽視社會組織的介入，那么參與將僅僅局限于“個人”參與。由于認(rèn)識有限，民眾個體對問題的看法也容易片面化和分散化，更難得到政府的重視。杭州市政府成立市考評辦，建立以體制機(jī)制融合、方法手段綜合為鮮明特征的考評模式，成立杭州市績效評估中心，專門從事政府績效評估工作，整合組織考核(目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評)與社會評價，實(shí)現(xiàn)了考評主體的多元化，形成了“內(nèi)外結(jié)合”的考評機(jī)制。［5］考評辦的成立提高了公民參與的組織化程度，有效促進(jìn)了公民的行政參與。

四、繼續(xù)改進(jìn)公民評議政府績效有效性的發(fā)展思路

(一)制度層面:改善公民評議政府績效的制度環(huán)境

1.完善公民評議地方政府績效的程序和方法

首先，規(guī)范公民參與績效評估的程序。法治是善治的基本要求。當(dāng)前我國公民評議政府的實(shí)踐沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)和制度條款，所以建立健全公民評議政府績效的法律法規(guī)尤為重要。用法律的程序?qū)⒐駞⑴c的內(nèi)容、途徑、程序等方面規(guī)范下來，使公民評議有法可依，有章可循，從而降低公民參與的主觀性、隨意性，通過有序的政治參與來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

其次，拓展公民參與的途徑?，F(xiàn)階段我國公民評價政府績效方式還不夠多樣化，因此我國政府要積極拓展公民參與的路徑，公民可以通過與政府交流互動，將對政府公共服務(wù)的直接意見主動傳遞給政府，來改變現(xiàn)在被動參與的狀態(tài)。綜合考評要更加注重發(fā)揮導(dǎo)向助推作用，更加注重社會評價意見整改，更加注重考評的綜合協(xié)調(diào)，更加注重推進(jìn)績效管理，更加注重提升政府服務(wù)質(zhì)量。

2.完善公民評議地方政府績效的責(zé)任制度

責(zé)任性也是善治的基本內(nèi)容之一，建立健全公民參與績效評估的責(zé)任制度，使公民評議政府績效實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，就必須使地方政府承擔(dān)自身在組織、幫助公民參與績效評估的責(zé)任，制定并明確追究責(zé)任的剛性標(biāo)準(zhǔn)，追究地方政府對權(quán)力的濫用和不作為行為，強(qiáng)化激勵和約束功能。努力提高部門工作績效貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，針對社會各層面代表在社會評價意見中反映的問題，需要我們在關(guān)注發(fā)展速度的同時，更加注重發(fā)展的質(zhì)量。另外，目前我國的預(yù)算編制與部門績效并無多大關(guān)系。［6］因此要確立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，將績效評估結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤，強(qiáng)化政府部門的壓力。

(二)政府層面:樹立顧客意識轉(zhuǎn)變管理理念

1.轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，建立服務(wù)型政府

公民評議地方政府的深層結(jié)構(gòu)是由理念構(gòu)成的，只有樹立“民本位”的績效觀，才能把地方政府績效評估工作落到實(shí)處。我國政府一再強(qiáng)調(diào)要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確績效觀。因此，政府要擺脫傳統(tǒng)價值觀念的制約，樹立科學(xué)的地方政府績效評估理念，就必須明確政府的服務(wù)職能，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識，提高政府的服務(wù)能力，樹立和踐行公民評議地方政府績效的理念。此外，還要建立一支高素質(zhì)、廉潔奉公的政府公務(wù)員隊伍，加強(qiáng)對公務(wù)員的管理和培訓(xùn)力度，從各方面提高政府管理人員的綜合素質(zhì)，變“官本位”為“民本位”。

2.暢通信息溝通渠道，建立政府與公民的良性互動機(jī)制

首先，拓寬信息公開的渠道，加大信息公開的力度。要使得公民評議地方政府績效活動持續(xù)有效的進(jìn)行，地方政府就應(yīng)主動公開行政活動的信息，推行陽光行政，實(shí)行政務(wù)公開化、透明化。運(yùn)用電子政府，借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府管理。在這一個過程中，公民可以不受時間和空間的限制瀏覽政府網(wǎng)站信息，政府部門則能將其政務(wù)信息隨時公開、更新，使公眾及時了解政府的政府活動。

其次，加強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)?；貞?yīng)性要求政府管理人員必須對公民的要求做出及時回應(yīng)，不得沒有下文或無故拖延。政府在必要時還應(yīng)當(dāng)主動地、定期地向公民征詢意見、回答問題和解釋政策。增強(qiáng)政府內(nèi)部回應(yīng)，促進(jìn)政府部門的學(xué)習(xí)與交流，形成針對各個部門績效評估結(jié)果的反饋報告，并根據(jù)各部門的實(shí)際情況加以改善。增強(qiáng)政府外部回應(yīng)，加強(qiáng)與公眾的溝通，政府要利用媒體以及召開新聞發(fā)布會等方式向公眾展示評估結(jié)果，以表示政府改善管理的決心。還需要和群眾進(jìn)行針對性的溝通，選擇民眾樂于接受的溝通方式，使政府可以快速有效的收集滿足民眾需求的必要措施，同時進(jìn)一步提高公民評議政府績效的積極性。

(三)公民層面:提高公民參與意識與能力

1.培養(yǎng)公民的參與意識和能力

公民參與意識和參與能力的高低一定程度上決定了公民參與的積極性，也必定影響到公民對評議活動的重視程度。政府績效評估要加強(qiáng)公民的主體意識，必須建立和完善公民主體地位的法律制度。公民參與能力除了受參與意識的影響，還受其自身職業(yè)、受教育程度、外部的客觀條件如政府的政務(wù)公開等因素的影響。這就要求地方政府注重對教育事業(yè)的財政投入力度;通過公開政務(wù)信息，增強(qiáng)公民對政府政務(wù)的了解;通過宣傳和培訓(xùn)，使得公民了解績效評估的流程、技術(shù)、指標(biāo)和程結(jié)果等知識。

2.培育公民組織

當(dāng)前各國公民參與政府績效管理的一個重要發(fā)展趨勢就是公民參與政府績效管理通過政府對各個利益團(tuán)體的整合來實(shí)現(xiàn)。然而在國內(nèi)，實(shí)際操作層面的民間組織很少。培育公民組織需要加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)，集中各個利益主體的建議，形成更大的參與力量，使政府更加重視績效評估。同時發(fā)展那較為專業(yè)的公共評估組織。由專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行績效評估，不僅能夠?yàn)檎?jié)約大量行政方面的開支，還能鼓勵民間組織的孕育、發(fā)展和壯大，而且還為公民參與提供了一個新的切入點(diǎn)，是政府取信于民走向成熟的新的嘗試。

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:8－11.

［2］［美］戈登·塔洛克.尋租——對尋租活動的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社，1999:69－70.

［3］卓越.比較公共行政［M］.福州:福建人民出版社，2003:301.

［4］余遜達(dá).公民參與與公共民生問題的解決:對杭州實(shí)踐的研究和思考［J］.浙江社會科學(xué)，2010，(9):34－51.

［5］伍彬.杭州政府績效綜合考評的實(shí)踐與探索［J］.行政管理改革，2010，(12):66－69.

［6］包國憲，鮑靜.政府績效評價與行政管理體制改革［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:236.